楊川

摘要：在分析新一輪退耕還林與上一輪退耕還林相關(guān)政策變化的基礎(chǔ)上，對(duì)新一輪退耕還林工程在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對(duì)策，以供參考。

關(guān)鍵詞：退耕還林;工程項(xiàng)目;問(wèn)題;策略

中圖分類號(hào)：S7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2018）05-0217-02

1 引言

退耕還林工程是我國(guó)治理水土流失和土地沙化的重大生態(tài)修復(fù)工程，同時(shí)也是一項(xiàng)惠民工程。黨中央、國(guó)務(wù)院十分重視退耕還林工作。2014年，在上一輪退耕還林的基礎(chǔ)上，國(guó)家提出并正式啟動(dòng)新一輪退耕還林工程。與上一輪退耕還林工程不同的是，新一輪退耕還林工程采取全新的生態(tài)建設(shè)模式，在建設(shè)思路、實(shí)施范圍、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等方面有明顯改變，同時(shí)，新一輪退耕還林政策結(jié)合了林業(yè)發(fā)展和山區(qū)群眾以林致富的需要，在目標(biāo)設(shè)置、財(cái)政支持、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等方面有很多與時(shí)俱進(jìn)的設(shè)計(jì)，能夠更好地適應(yīng)新形勢(shì)下林業(yè)發(fā)展要求。但由于退耕還林建設(shè)期長(zhǎng)，見效慢，涉及面廣，在工程實(shí)施中存在工程實(shí)施難度大、群眾積極性不高、基層林業(yè)技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)環(huán)節(jié)薄弱等一些客觀問(wèn)題。

本文對(duì)新一輪退耕還林在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了對(duì)策，旨在有效促進(jìn)這一利國(guó)利民工程的實(shí)施。

2 與上一輪退耕還林主要政策的比較

2.1 建設(shè)范圍、對(duì)象更加嚴(yán)格和具體

國(guó)家《新一輪退耕還林還草總體方案》明確了到2020年，在全國(guó)范圍內(nèi)將具備條件的約4240萬(wàn)畝坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地進(jìn)行退耕還林還草。實(shí)施對(duì)象嚴(yán)格限定在25“以上非基本農(nóng)田坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、丹江口庫(kù)區(qū)和三峽庫(kù)區(qū)15～25°非基本農(nóng)田坡耕地。要將退耕范圍落實(shí)到土地利用現(xiàn)狀圖上，做到實(shí)地與圖上一致。不得擅自擴(kuò)大退耕還林還草規(guī)模，不得將基本農(nóng)田、土地開發(fā)整理復(fù)墾耕地、坡改梯耕地、上一輪退耕還林已退耕地納入退耕范圍。已劃人基本農(nóng)田的25°以上坡耕地要依法定程序調(diào)減為非基本農(nóng)田的可納入新一輪退耕還林實(shí)施范圍。

2015年國(guó)家《關(guān)于擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》指出，在毫不動(dòng)搖地保護(hù)好基本農(nóng)田的前提下，可在充分調(diào)查并解決好群眾生計(jì)的基礎(chǔ)上，將確實(shí)需要退耕還林還草陡坡耕地調(diào)整為非基本農(nóng)田實(shí)施退耕還林還草。

2.2 建設(shè)方式更加注重調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)農(nóng)民增收

上一輪退耕還林采取的是自上而下的建設(shè)方式。而新一輪退耕還林中，充分尊重農(nóng)民意愿，采取的是自下而上、上下結(jié)合的建設(shè)方式，并有完善的配套政策措施。主要體現(xiàn)在：一是退不退耕，還林還是還草，種什么品種，由農(nóng)民自己決定，政府只是進(jìn)行政策引導(dǎo)和技術(shù)支持。二是倡導(dǎo)多元化種植模式和經(jīng)營(yíng)模式，緩解因退耕造成近期農(nóng)民收入減少等問(wèn)題。鼓勵(lì)農(nóng)戶發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)林、速生豐產(chǎn)林等，增加農(nóng)民收入;允許農(nóng)民在不破壞植被、造成新的水土流失前提下林糧間作，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。三是退耕還林地符合公益林標(biāo)準(zhǔn)的可納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍;未劃人公益林的，允許農(nóng)民合理經(jīng)營(yíng)和依法流轉(zhuǎn)或采伐，采伐后要及時(shí)更新，急需撫育間伐的森林將納入森林撫育補(bǔ)貼范圍。四是允許公司、大戶進(jìn)行承包造林，引進(jìn)社會(huì)資本參與退耕還林。

2.3 調(diào)整補(bǔ)助政策

與上一輪退耕還林相比，新一輪退耕還林補(bǔ)助政策進(jìn)行了較大調(diào)整。一是補(bǔ)助周期由上一輪的兩個(gè)周期逐年補(bǔ)助變?yōu)橐粋€(gè)周期分三次補(bǔ)助，既退耕還林當(dāng)年、第三年和第五年。二是補(bǔ)助區(qū)域不再區(qū)分南方和北方，樹種也不再區(qū)分生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林，補(bǔ)助均為1500元/畝（2017年開始調(diào)整為1600元/畝）。上一輪退耕還林生態(tài)林補(bǔ)助資金3130元/畝，經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助資金1975元/畝，除去50元/畝種苗費(fèi)外，生態(tài)林退耕農(nóng)戶每畝可獲得國(guó)家3080元現(xiàn)金補(bǔ)助，經(jīng)濟(jì)林退耕農(nóng)戶每畝可獲得國(guó)家1925元現(xiàn)金補(bǔ)助。新一輪農(nóng)戶現(xiàn)金補(bǔ)助1200元/畝，每畝分別相差1880元、725元。三是省級(jí)人民政府可在不低于國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上自行確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、兌現(xiàn)次數(shù)和分次金額。地方提高標(biāo)準(zhǔn)超出中央補(bǔ)助規(guī)模部分，由地方財(cái)政自行負(fù)擔(dān)。新一輪退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)雖然有所下降，但兌現(xiàn)方式更顯靈活。

3 存在的問(wèn)題

3.1 工程實(shí)施難度加大

由于需要退耕的農(nóng)戶基本上集山區(qū)、貧困為一體，符合退耕條件的地塊大多小而分散，且10畝以下較多，各種地類相互交織，土地利用現(xiàn)狀與國(guó)土資料不吻合現(xiàn)象普遍，局部地區(qū)部分地塊土壤貧瘠、水土流失嚴(yán)重，道路、水利、電力等基礎(chǔ)配套設(shè)施薄弱，導(dǎo)致新一輪退耕還林落地難，量地到戶工作量大，造林質(zhì)量不高，后期管護(hù)難等問(wèn)題，部分基層干部和群眾因此產(chǎn)生畏難情緒。

3.2 補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低

一是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，種苗、肥料、農(nóng)藥、勞動(dòng)力等造林因素價(jià)格不斷上漲，有的地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)林如核桃需每畝投入資金500～550元，后期還需投入一定資金，而其它特色經(jīng)濟(jì)林相關(guān)費(fèi)用甚至更高。新一輪退耕還林每畝300元（2017年開始提高到每畝400元）的種苗造林費(fèi)明顯偏低;二是退耕農(nóng)戶大多為貧困戶，收入普遍偏低，生產(chǎn)生活水平不高，生態(tài)保護(hù)意識(shí)較差，自我發(fā)展能力不強(qiáng)，大戶及公司承包不但要承擔(dān)經(jīng)營(yíng)管理的一切費(fèi)用，還要支付土地租金，一些群眾對(duì)新一輪退耕還林補(bǔ)助期滿后的生計(jì)有擔(dān)憂。而由于財(cái)政困難等原因，許多地方政府無(wú)力自行增加補(bǔ)助金額，新一輪退耕還林每畝1200元的現(xiàn)金補(bǔ)助滿足不了農(nóng)戶生產(chǎn)生活條件的改善和退耕林的后續(xù)發(fā)展，群眾缺乏積極性。

3.3 基層林業(yè)隊(duì)伍建設(shè)環(huán)節(jié)薄弱

由于新一輪退耕還林工程政策性強(qiáng)、技術(shù)要求嚴(yán)格、工作量大。而基層林業(yè)隊(duì)伍尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層林業(yè)站直接面對(duì)廣大群眾和農(nóng)戶，是林業(yè)工作的中堅(jiān)力量，但在實(shí)際中存在著人員不足、技術(shù)力量薄弱等問(wèn)題?；鶎恿謽I(yè)站承擔(dān)全部林業(yè)工作，在新一輪退耕還林中負(fù)責(zé)地塊落實(shí)、合同簽訂、監(jiān)督、指導(dǎo)、資金兌現(xiàn)等繁重工作?；鶎恿謽I(yè)工作者成天走村串戶，田間地頭，工作量成倍增加。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層條件艱苦，人員變動(dòng)頻繁，熟悉業(yè)務(wù)的技術(shù)骨干缺失，加之工作經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致基層林業(yè)隊(duì)伍思想不穩(wěn)定，工程管理難度大，退耕農(nóng)戶后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展得不到有效指導(dǎo)。

4 對(duì)策與建議

4.1 適當(dāng)調(diào)整實(shí)施范圍

建議國(guó)家在實(shí)施范圍上不以25°以上陡坡耕地為強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，按照坡耕地所處的位置、農(nóng)戶的意愿做為實(shí)施退耕還林的基本條件，以達(dá)到突出連片治理效果、促進(jìn)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)脆弱地區(qū)坡耕地應(yīng)退盡退，確保退耕還林發(fā)揮生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

4.2 提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

一是提高種苗造林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，解決苗木質(zhì)量不高和施工勞務(wù)費(fèi)用偏低所造成的造林成活率低、工程質(zhì)量差的情況;二是提高現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，改善農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件和退耕后續(xù)發(fā)展。

4.4 加強(qiáng)對(duì)基層林業(yè)技術(shù)人員的技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)

新一輪退耕還林是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工作，前期的土地丈量、作業(yè)設(shè)計(jì)以及后期的施工、檢查驗(yàn)收等環(huán)節(jié)要求比較嚴(yán)格，對(duì)基層林業(yè)技術(shù)人員的政策業(yè)務(wù)水平及能力有較高要求。基層林業(yè)技術(shù)人員普遍存在著業(yè)務(wù)不熟、工作目標(biāo)不清晰、工作措施不到位等情況，在推進(jìn)新一輪退耕還林工程中應(yīng)加強(qiáng)基層林業(yè)技術(shù)人員的業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提升其政策業(yè)務(wù)技術(shù)水平，從根本上確保退耕還林工程的規(guī)范實(shí)施及工程質(zhì)量。

4.5 強(qiáng)化部門協(xié)同，合力推進(jìn)退耕還林工程

新一輪退耕還林是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及發(fā)改、財(cái)政、林業(yè)、國(guó)土、水利、扶貧等諸多領(lǐng)域和部門，這些部門須加強(qiáng)協(xié)作，研究解決影響工程推進(jìn)中存在的突出問(wèn)題，統(tǒng)籌安排扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、交通等財(cái)政專項(xiàng)資金和地方生態(tài)建設(shè)投資，整合資源，集中資金，突出整體治理效果，改善退耕農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、增加農(nóng)戶收入，鞏固退耕還林還草成果。

5 結(jié)語(yǔ)

針對(duì)工程存在的問(wèn)題，采取適當(dāng)提高提高農(nóng)戶的補(bǔ)助資金、加強(qiáng)對(duì)基層林業(yè)技術(shù)人員的技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)、加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等措施，確保新一輪退耕還林工程確實(shí)發(fā)揮保護(hù)生態(tài)環(huán)境、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)民增收的作用。

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