雷亞嬌+江濤+馮興平

摘要：一個(gè)地區(qū)的水資源利用程度及利用方式很大程度上決定著該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模及速度，水資源的瓶頸制約已成為影響新疆可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)治久安的突出問題之一。加強(qiáng)水資源的合理開發(fā)利用，是保障新疆綠洲生存，穩(wěn)定新疆發(fā)展空間，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。針對(duì)新疆水資源概況，發(fā)現(xiàn)新疆水資源總量豐富，人均占有量較高，水資源空間和時(shí)間分布不均勻，水資源使用量逐年增加，對(duì)新疆水資源存在問題及解決措施展開探討，并給出一系列相應(yīng)有效的措施，以期為水資源開發(fā)利用和發(fā)展的戰(zhàn)略提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：新疆水資源；自然資源；經(jīng)濟(jì)資源；現(xiàn)狀分析；對(duì)策

0.引言

水資源作為基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、維系生態(tài)平衡、美化環(huán)境等方面起著重要的作用。黨中央國(guó)務(wù)院十分重視水資源管理，2011年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出要把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措。針對(duì)中央關(guān)于水資源管理的戰(zhàn)略決策，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度工作進(jìn)行全面部署和具體安排。水利部在2012年啟動(dòng)了國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)地表水年取水量在300萬m3以上，地下水年取水量在50萬m3以上的工業(yè)生產(chǎn)、生活等取用水大戶實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高水資源監(jiān)控能力，逐步增強(qiáng)支撐水資源定量管理和“三條紅線”監(jiān)督考核的能力。全面推動(dòng)最嚴(yán)格水資源管理制度貫徹落實(shí)，促進(jìn)水資源合理開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前新疆水資源管理的緊迫任務(wù)。目前，新疆共建成水庫(kù)496座（含兵團(tuán)），總庫(kù)容133億m3，灌溉渠道總長(zhǎng)達(dá)到35萬km，其中防滲渠道占37%；建成34處大型灌區(qū)，灌溉面積達(dá)到474萬hm2，田間高效節(jié)水面積191萬hm2以上，初步形成了以防洪、灌溉、供水為主的水利工程體系。對(duì)新疆水資源監(jiān)控能力建設(shè)一期項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱一期項(xiàng)目）取用水監(jiān)測(cè)站點(diǎn)實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)和反思，梳理存在問題，查找原因，提出具體的對(duì)策和解決辦法，可供新疆水資源監(jiān)控能力建設(shè)二期項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱二期項(xiàng)目）實(shí)施時(shí)借鑒和采納。

1.新疆水資源概況

新疆維吾爾自治區(qū)，簡(jiǎn)稱新，位于亞歐大陸中部，地處中國(guó)西北邊陲，總面積166.49萬km2，占全國(guó)陸地總面積的1/6，周邊與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度、阿富汗等8個(gè)國(guó)家接壤；陸地邊境線長(zhǎng)達(dá)5600多km，占全國(guó)陸地邊境的1/4，是中國(guó)面積最大、陸地邊境線最長(zhǎng)、毗鄰國(guó)家最多的省區(qū)（詳見圖1）。新疆遠(yuǎn)離海洋，四周高山環(huán)抱，境內(nèi)冰峰聳立，沙漠浩瀚，草原遼闊，綠洲點(diǎn)布，地形地貌可以概括為“三山夾兩盆”：北面是阿爾泰山，南面是昆侖山，天山橫亙中部，把新疆分為南北兩部分，南部是塔里木盆地，北部是準(zhǔn)噶爾盆地，習(xí)慣上稱天山以南為南疆，天山以北為北疆。塔里木盆地面積53萬km2，是中國(guó)最大的盆地。新疆地處歐亞大陸腹地，遠(yuǎn)離海洋，降水稀少，氣候干燥，蒸發(fā)強(qiáng)烈，是典型的內(nèi)陸干旱區(qū)。水資源緊缺，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，是其基本特征。

圖1 新疆維吾爾自治區(qū)行政圖

2013年新疆地表水資源量900.9億m3，地下水資源量561.3億m3，扣除地表水資源與地下水資源重復(fù)計(jì)算量510.9億m3，水資源總量951.3億m3，與多年平均值相比偏多14.2%，比上年增加5.2%，屬豐水年。新疆人均水資源量4000m3，為全國(guó)人均的2倍；但是，單位面積產(chǎn)水量?jī)H為每25.3萬m3/km2，列全國(guó)倒數(shù)第三位。新疆屬典型大陸性干旱氣候，降水稀少，蒸發(fā)強(qiáng)烈。平均降水深155mm，為各省區(qū)的末位。由1961—2014年新疆地區(qū)降水序列分析可知（詳見圖2），全疆年降水量平均值為130.7mm，并以0.97mm/a速率遞增（P<0.01）。具體到各分區(qū)來看，北疆、南疆和東疆的年降水平均值分別為173.0mm、97.2mm和37.9mm，南疆和東疆的降水低于全疆平均值，其中東疆的年降水最低，不足全疆平均值的1/3，降水條件嚴(yán)重不足。2013年新疆年降水量3036億m3（折合降水深184.7mm），與多年平均值相比偏多19.3%，比上年偏多1.2%，屬降水偏豐水年份。

圖2 新疆地區(qū)降水量變化趨勢(shì)

2013年末新疆各類大中型水庫(kù)蓄水總量54.67億m3（未包括兵團(tuán)），比上年末減少蓄水量1.36億m3。2013年新疆各類水利工程總供水量588.08億m3，其中地表水源供水量476.59億m3，地下水供水量110.38億m3，中水回用量1.11億m3。新疆水利工程補(bǔ)給生態(tài)環(huán)境水量4.05億m3。2013年新疆廢污水排放總量為10.825億t。其中城鎮(zhèn)居民生活廢污水排放量3.859億t，占廢污水排放總量的35.6%；第二產(chǎn)業(yè)廢污水排放量5.978億t，占廢污水排放總量的55.2%；第三產(chǎn)業(yè)廢污水排放量0.988億t，占廢污水排放總量的9.1%。

2013年，對(duì)新疆66條主要河流170個(gè)重點(diǎn)河段的146個(gè)水功能區(qū)進(jìn)行了監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。全年期總評(píng)價(jià)河長(zhǎng)15156km，符合和優(yōu)于地面水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的河長(zhǎng)13922km，占總評(píng)價(jià)河長(zhǎng)的91.9%，其中Ⅰ、Ⅱ類河長(zhǎng)占85.8%；劣于Ⅲ類水河長(zhǎng)1234km，占8.1%，其中劣于Ⅴ類水河長(zhǎng)683km，占3.1%。

2.新疆水資源的特點(diǎn)

2.1總量豐富

新疆水資源平均為900.9億m3，最大為1113.1億m3，最小為754億m3。極值情況均屬于豐水年與枯水年的正常年度變化范圍。水資源年度變化不大，徑流年際變化的差異系數(shù)CV一般在0.1～O.5之問（詳見圖3）。根據(jù)新疆水文總站按出山口處河流統(tǒng)計(jì)，新疆共有大小河流570條。河川徑流量879億m3，其中年徑流量大于10億m3的河流有18條，年徑流量達(dá)526億m3，約占河川徑流量的60%。面積大于1km2的天然湖泊有139個(gè)，水域面積約5500km2，占全國(guó)湖泊總面積的7.3%，居全國(guó)第四。新疆的河流落差大，水能資源總蘊(yùn)藏量4054萬kw，位居全國(guó)第四。年徑流量近10億m3以上河流情況見（詳見表1）。endprint

圖3 新疆2001—2010年水資源變化過程

表1 新疆年徑流量近10億m3以上河流

新疆共有國(guó)際河流33條，其中流出國(guó)境12條，流入我國(guó)的15條，界河有6條。有冰川1.86萬條，冰川儲(chǔ)量2.83萬億m3，占全國(guó)冰川儲(chǔ)量的49.5%。山區(qū)降水較為豐富，是眾多河流的徑流形成區(qū)，沙漠區(qū)降水稀少，蒸發(fā)強(qiáng)烈，降水除少量補(bǔ)給地下水外很少或者不產(chǎn)生地表徑流，是徑流散失區(qū)和無流區(qū)。1961—2014年新疆地區(qū)年降水量空間分布可以看出，北疆年降水量普遍高于南疆和東疆，由北至南，由西至東年降水量逐漸減少。

2.2時(shí)間、空間分布不均衡

新疆氣候干旱，降雨稀少，水資源時(shí)空分布上極不均衡，隨著人口的增長(zhǎng)，灌溉面積的增加，新疆引用水量增加幅度很大，擠占了生態(tài)用水，使水資源供給嚴(yán)重不足，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的天山北坡一帶，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已超過了當(dāng)?shù)厮Y源承載能力，而塔里木河流域是以犧牲生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)。主要問題表現(xiàn)為二擴(kuò)大三縮?。憾U(kuò)大是指沙漠化擴(kuò)大、灌區(qū)土壤次生鹽堿化面積擴(kuò)大，三縮小指河流縮小、天然操場(chǎng)縮小、天然林地縮小。新疆一年四季水資源量分布不均，高山積雪融化供給河流湖泊，來水量受季節(jié)性影響較大。河路徑流量年際變化平穩(wěn)，而年內(nèi)分配極不均勻，春季占年水量的10%～20%，夏季占50%～70%，秋季占10%～20%，冬季占10%以下，水資源具有“春旱、夏洪、秋缺、冬枯”的特點(diǎn)。新疆春季水量比例最大的是以季節(jié)性積雪融水補(bǔ)給為主的準(zhǔn)噶爾西部山區(qū)河流區(qū)，春季水量占年水量的45%～50%，春季比例最小的是高山冰川補(bǔ)給為主的昆侖山區(qū)河流，只占年水量的10%以下，春季水量有助于農(nóng)作物的灌溉，但由于水量少易發(fā)生春旱。大部分河流流程短，水量小，年徑流量不足1億m3的就有487條，占總徑流量的9%左右。受到年降水量年際變化率的影響，新疆北部山區(qū)和天山東部山區(qū)河流的年徑流量年際變化較大，而天山西部、中部與昆侖山區(qū)河流年徑流量年際變化較小。

2.3使用量逐年增加

新疆水資源總量相對(duì)比較穩(wěn)定，年際變幅較小，然而隨著新疆人口的增加和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全年用水量卻逐年增加。除用水總量呈逐年增加趨勢(shì)外，各結(jié)構(gòu)項(xiàng)用水量幾乎也呈逐年增加的態(tài)勢(shì)，如表2所示。從表2可以看出，2005～2013年全疆各類水利工程總供水量呈逐年增加的趨勢(shì)，占總用水量大約90%的第一產(chǎn)業(yè)每年用水量呈現(xiàn)遞增的趨勢(shì)，這體現(xiàn)了我們農(nóng)業(yè)主要灌溉用水方面還存在一定的可改善之處。工業(yè)用水在總用水量中所占比例雖然不大，但是其用水量逐年增加，隨著以后新疆工業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，用水量必將日益增加，因此有必要盡早采取工業(yè)節(jié)水措施。2015年，新疆供水總量為577.19億m3，其中地表水源供水量456.88億m3，地下水源供水量119.41億m3，其他水源供水量0.90億m3。2015年，用水總量為577.19億m3，其中農(nóng)業(yè)用水546.44億m3，工業(yè)用水量11.80億m3，生活用水量13.16億m3，生態(tài)環(huán)境用水5.80億m3。

全疆現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用程度已達(dá)到69.4%，其中東疆96.42%、南疆84.74%、北疆為52.35%。地下水開采率全疆為79.09%，其中東疆高達(dá)139.45%，屬于區(qū)域性嚴(yán)重超采；北疆達(dá)到112.20%，南疆為53.15%。新疆水資源總體上開發(fā)利用過度。新疆的西北部分地表水資源有737.5億m3，占新疆地表水資源量的93%，而東南部?jī)H占7%。伊犁、阿勒泰地區(qū)是新疆地表水資源最為豐富的地區(qū)，水資源最緊缺的是烏魯木齊、哈密、吐魯番。由于新疆特殊的地理環(huán)境，決定了水資源分布的不均勻性。從地域上來看，伊犁、阿勒泰等地區(qū)地表水、地下水資源比較豐富（僅地表水該兩地?fù)碛辛?3.8億m3/年，大約占新疆的1/3），遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于本地區(qū)開發(fā)之需要，水資源開發(fā)利用程度較低；而吐魯番、哈密等地區(qū)地表水、地下水資源較貧乏，由于地方工業(yè)的發(fā)展目前已經(jīng)出現(xiàn)了需求大于供給的局面，水資源開發(fā)利用的程度比較高。時(shí)間上，地表水資源季節(jié)變化懸殊，每年汛期來水量占全年水量的80%以上，為水資源科學(xué)、高效利用帶來了很大的困難。

表2 新疆用水結(jié)構(gòu)

單位：億m3

注：數(shù)據(jù)來源于《2014年新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》

2.4蒸發(fā)強(qiáng)烈、日照充沛

新疆平均年蒸發(fā)量約2000～2500mm，北疆為1500～2000mm，南疆為2000～3400mm，東部的三塘湖、淖毛湖可達(dá)4000mm以上。北疆山區(qū)年蒸發(fā)量多在1000mm以下，南疆山區(qū)在2000mm以下。各地蒸發(fā)量地域分布規(guī)律是：南疆大、北疆??；東部大、西部?。黄皆蟆⑸絽^(qū)?。慌璧馗共看笥谂璧剡吘?；多風(fēng)區(qū)大于少風(fēng)區(qū)。各地全年中以春末和夏季蒸發(fā)最為旺盛，4～8月5個(gè)月中發(fā)生量占全年70%以上。新疆盆地和平原地區(qū)，光熱資源豐富，年太陽(yáng)總輻射量?jī)H次于青藏高原。全年日照時(shí)數(shù)達(dá)2550～3500h，地區(qū)分布特點(diǎn)是：由北向南略有減少；從西向東增加；從盆地到山區(qū)北疆呈遞減趨勢(shì)，南疆呈遞增趨勢(shì)。一年中日照最長(zhǎng)在7月份，最短出現(xiàn)在12月～1月份。由1961～2014年新疆地區(qū)蒸發(fā)序列分析可知（詳見圖4），全疆年蒸發(fā)量平均值為109.8mm，并以0.7mm/a速率遞增（P<0.01）。具體到各分區(qū)來看，北疆、南疆和東疆的年蒸發(fā)平均值分別為141.4、116.7和122.6 mm，北疆、南疆和東疆的蒸發(fā)量均高于全疆平均值，其中北疆的年蒸發(fā)量最高，是全疆年蒸發(fā)的1.29倍。

圖4 新疆地區(qū)蒸發(fā)量變化趨勢(shì)

3.水資源開發(fā)利用中存在的問題

3.1水資源環(huán)境惡化

受無序大量開墾土地，工業(yè)項(xiàng)目用水效率不高，用水成本低，節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)等多重因素影響，新疆水資源整體呈現(xiàn)過度開發(fā)利用的狀態(tài)。近些年，新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水量已經(jīng)超過《新疆水資源綜合規(guī)劃》提出的占水資源量60%的適宜標(biāo)準(zhǔn)。河流上游大規(guī)模開荒，引走大量的河水，使得下游水量減少，流程縮短，一些河流甚至出現(xiàn)了斷流。塔里木河流域從1972年從大西海子水等以下斷流，河道縮短了320km?？死镅藕映Ｄ炅鞒炭s短了105km。20世紀(jì)50年代新疆湖泊總面積為8800km2，80年代后期為5505km2，減少37.5%，平均年縮減30km2之多。艾比湖湖面由1957年的1070km2到目前的500～550km2，減少了近一半。河流流程縮短，下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，河流斷流斷面向綠洲區(qū)移動(dòng)，改變了天然的水鹽平衡，加重了土壤的積鹽和地下水的礦化，造成了土壤的鹽漬化。在加快水利開發(fā)的同時(shí)，往往忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水?dāng)D占了生態(tài)用水，導(dǎo)致水土失衡，水環(huán)境惡化，天然植被衰敗。endprint

3.2水污染得不到有效及時(shí)的治理

近50年，隨著人類活動(dòng)的加劇，山區(qū)徑流大部分被引入綠洲消耗，而綠洲中大量的有害物質(zhì)又沒有足夠的水帶出，綠洲內(nèi)部有害物質(zhì)進(jìn)多出少或只進(jìn)不出，灌區(qū)無完整排水系統(tǒng)，加之下游河道斷流和湖泊不斷萎縮甚至干涸，致使綠洲內(nèi)部和外部的環(huán)境質(zhì)量呈劣變態(tài)勢(shì)。

新疆現(xiàn)在正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的初級(jí)階段，工業(yè)污水的排放達(dá)不到國(guó)家的廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，城市人口的增加導(dǎo)致生活污水也呈逐步上升的趨勢(shì)，工業(yè)廢水和城市生活污水對(duì)地下水質(zhì)造成了不同程度的污染（詳見表3）。。城市和近郊區(qū)域工業(yè)廢水排放量很大，幾乎占新疆廢水排放量的60%，由于廢水處理設(shè)備、技術(shù)沒有達(dá)到應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)，廢水排放入河流、湖泊以后，其有害物質(zhì)化學(xué)耗氧量、氨氮、生化需氧量、懸浮物等對(duì)水體產(chǎn)生影響，對(duì)河流和湖泊造成了不同程度的污染。河水污染的另一個(gè)原因就是農(nóng)田高礦化度排水。一般小河流出山口以后，河水幾乎都被引入灌區(qū)；較大河流在被引用后仍有一部分水量下泄至平原區(qū)，沿程接納大量的農(nóng)田排水。隨著農(nóng)墾面積的大幅度增加，上游來水量逐步減少，而農(nóng)田排水量逐漸增加，造成了水中鹽分聚集，再加上蒸發(fā)濃縮，水體礦化度越來越高。如塔里木河干流因源流區(qū)及干流上游高礦度水的排入，水質(zhì)趨于堿化。

表3 新疆主要城市地下水質(zhì)污染指數(shù)

引自吳新敏：《新疆地下水資源動(dòng)態(tài)及管理》一文，干旱環(huán)境監(jiān)測(cè)，2001（2）；79-81

3.3局部地區(qū)地下水超采嚴(yán)重

地下水下降的主要地區(qū)主要分布在天山北麓、吐魯番—哈密盆地。這些地區(qū)的地表水—地下水大多數(shù)經(jīng)過了三次轉(zhuǎn)化和利用，水質(zhì)嚴(yán)重變壞。地下水開發(fā)利用主要集中于北疆地區(qū)的烏魯木齊市、石河子市、昌吉州和吐哈盆地，其開采量占全疆的68%。這些地州地下水開采量已接近或大于當(dāng)?shù)氐目砷_采量。然而南疆地下水埋深淺，地下水開采量很小，土壤次生鹽漬化嚴(yán)重，全疆潛水無效或低效蒸發(fā)量208億m3的大部分分布于南疆五地州。地下水開采規(guī)模小，未能及時(shí)解決季節(jié)性缺水和充分利用地下水庫(kù)的功能，這又是造成工程性缺水的一個(gè)原因

3.4用水矛盾突出

盡管新疆水資源緊缺，但由于人們對(duì)水的資源價(jià)值認(rèn)識(shí)不夠，用水浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)灌溉過程中大水漫灌現(xiàn)象在不少地方隨處可見。2010年新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)供水總量535.08億m3（新疆地方411.08億m3；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)124億m3），其中農(nóng)業(yè)灌溉用水495.95億m3。2010年新疆人均用水量2453m3，萬元GDP用水量984m3，萬元工業(yè)增加值用水量59m3，農(nóng)田平均用水量9225m3/hm2，渠系水有效利用率僅0.52，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用率0.485。新疆農(nóng)業(yè)用水約占總用水量的70%，局部地區(qū)可能達(dá)到90%以上，行業(yè)用水比例嚴(yán)重失調(diào)，而且浪費(fèi)相當(dāng)嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)用水采取大水漫灌的方式，毛灌溉定額可達(dá)22500m3/hm2；工業(yè)和生活用水浪費(fèi)情況也相當(dāng)嚴(yán)重，很多地區(qū)工業(yè)萬元產(chǎn)值耗水量可達(dá)400m3以上。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)二者之間此消彼長(zhǎng)的用水競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)用水量逐年增加，而相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境用水則被大量擠占。近半個(gè)多世紀(jì)，新疆自然生態(tài)演變基本特征呈現(xiàn)出“兩擴(kuò)大、一減少”，即沙漠與綠洲同時(shí)擴(kuò)大，荒漠和綠洲之間的過渡帶減少。在綠洲面積中，人工綠洲面積擴(kuò)張式發(fā)展，而天然綠洲面積卻不斷萎縮。因生態(tài)用水被大量擠占，綠洲植被群落由濕生、中生向旱生、超旱生和鹽生、沙生種類演替，荒漠林和荒漠草場(chǎng)衰敗過程加劇。

3.6洪旱災(zāi)害頻發(fā)

2013年，新疆氣候異常，洪旱災(zāi)害南北疆交替發(fā)生?？傮w來看，洪澇災(zāi)害重于干旱災(zāi)害。據(jù)自治區(qū)防汛抗旱總指揮部辦公室統(tǒng)計(jì)，2013年共有50個(gè)縣（市、區(qū)）33.15萬人受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡4人，倒塌房屋0.598萬間；農(nóng)作物受災(zāi)面積2.8萬hm2，死亡大牲畜1.109萬頭。洪澇災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失8.13億元，其中水利設(shè)施經(jīng)濟(jì)損失2.37億元（未包括兵團(tuán)數(shù)據(jù)）。2013年春夏季，由于主要河道來水偏多，對(duì)于常發(fā)、易發(fā)春旱的南疆，春季受旱面積較歷年同期明顯偏少。新疆作物受旱面積17.3萬hm2，成災(zāi)面積1.15萬hm2，其中絕收0.11萬hm2。受旱面積主要集中在巴州、阿克蘇、喀什、和田地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年因旱造成1.03萬人、10.90萬頭大牲畜飲水困難，糧食作物損失28.47萬t，因旱直接經(jīng)濟(jì)總損失10.76億元（未包括兵團(tuán)數(shù)據(jù)）。

4.經(jīng)驗(yàn)與建議

4.1制定科學(xué)合理的水資源利用規(guī)劃

目前，新疆水資源過度開發(fā)利用已嚴(yán)重威脅到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。要堅(jiān)持“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”和“兩個(gè)可持續(xù)”發(fā)展戰(zhàn)略，牢固樹立水資源是新疆綠洲生存和可持續(xù)發(fā)展命脈的理念，加強(qiáng)宣傳教育，提高全社會(huì)的節(jié)水意識(shí)，大力推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

首先，應(yīng)做好全疆水利總體規(guī)劃和各流域的管水、用水規(guī)劃，合理開發(fā)水資源，堅(jiān)持地表水與地下水的統(tǒng)一考慮、統(tǒng)一調(diào)配及水資源的優(yōu)化配置。通過規(guī)劃協(xié)調(diào)解決生產(chǎn)用水、生態(tài)用水和各行業(yè)的用水矛盾。

其次，要因地制宜做好各流域水資源統(tǒng)一管理規(guī)劃和區(qū)域分級(jí)管理規(guī)劃。根據(jù)各流域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，及時(shí)補(bǔ)充和修訂已有的流域規(guī)劃，盡快制定塔里木河流域、艾比湖流域、烏魯木齊河流域等重點(diǎn)流域的總體規(guī)劃，并采用法律形式將流域規(guī)劃作為制度固定下來，依法實(shí)施和監(jiān)督，促進(jìn)流域水資源的可持續(xù)利用。

第三，針對(duì)流域內(nèi)不同地區(qū)的水資源條件和工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在保證下游有充足用水的基礎(chǔ)上，應(yīng)該制定出在一定時(shí)期內(nèi)各個(gè)不同地區(qū)適用的用水、取水量定額，經(jīng)過論證之后使之法規(guī)、條例化，以此來約定各地區(qū)水資源開發(fā)的力度和水平，這樣才能有效遏制全流域內(nèi)水資源開發(fā)的無序化和嚴(yán)重浪費(fèi)，緩解下游地區(qū)的水資源緊張趨勢(shì)。

第四，跨流域引水及長(zhǎng)距離調(diào)水。新疆水資源時(shí)間和空間分布極不協(xié)調(diào)，一定程度上限制了缺水地區(qū)的發(fā)展。為了緩解這種局面，跨流域引水及長(zhǎng)距離調(diào)水顯得尤為必要?？缌饔蛞伴L(zhǎng)距離調(diào)水可大大改善水資源分布不均勻的情況，跨流域引水和長(zhǎng)距離調(diào)水對(duì)于緩解新疆干旱缺水地區(qū)的問題能夠起到一定的作用，更能夠緩解地下水的過度開采。對(duì)于水資源調(diào)出區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展對(duì)水資源的需求量進(jìn)行充分研究，進(jìn)而確定可供給量，將可供調(diào)出的水資源量調(diào)入受水區(qū)予以儲(chǔ)存利用，這部分水量不光提高了水資源的可再生性，更為受水區(qū)的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。endprint

4.2加強(qiáng)水資源的保護(hù)

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全中占有重要的戰(zhàn)略地位。由于新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式尚未得到根本改變，加之受全球氣候變化和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)影響，水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益凸顯。未來幾年，將是新疆水資源供需矛盾最突出、用水方式轉(zhuǎn)型最緊迫的關(guān)鍵時(shí)期，加強(qiáng)水資源的節(jié)約和保護(hù)既是破解新疆水資源短缺問題的戰(zhàn)略舉措，也是保障自治區(qū)水資源可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人水和諧的重要手段。

一是提高防治水污染的管理水平和技術(shù)水平，實(shí)行污染物排放總量控制制度，在各級(jí)政府和企事業(yè)單位中明確水資源保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，完善水污染防治法律法規(guī)，加大環(huán)保的執(zhí)法力度，依法實(shí)行排污許可，嚴(yán)格查處超標(biāo)排污的違法行為。沒有達(dá)到污水處理標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)單位堅(jiān)決不允許其經(jīng)營(yíng)，提高企業(yè)污水處理達(dá)標(biāo)量，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)排放污水的企業(yè)單位和責(zé)任人根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。

二是強(qiáng)化監(jiān)管，提高污水處理能力，推進(jìn)技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，大力推行清潔生產(chǎn)，提升企業(yè)的科技和綠色技術(shù)含量，淘汰水耗大、技術(shù)落后的產(chǎn)品和工業(yè)，削減源頭污染物的排放量。

三是提高水資源利用率新疆境內(nèi)可以適當(dāng)修建污水處理工廠，有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格把控工業(yè)廢水的排放標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而對(duì)廢水進(jìn)行回收，提高城鄉(xiāng)工業(yè)廢水和城市污水的處理率，然后將處理后的中水在工業(yè)冷卻、農(nóng)業(yè)灌溉、城鄉(xiāng)綠化等方面進(jìn)行充分利用，從而部分緩解新疆缺水的局面。

四是促進(jìn)污水處理技術(shù)的進(jìn)一步提高，政府可以適當(dāng)?shù)膶⑽鬯幚砉S通過市場(chǎng)運(yùn)行，在規(guī)定污水處理率（回收的污水與處理后得到的中水的比率）的情況下，對(duì)回收的污水或處理后的中水量按照一定的規(guī)則予以補(bǔ)償，并且適當(dāng)推廣中水的市場(chǎng)價(jià)格，使得污水處理工廠能夠真正做到生存、盈利，并且發(fā)展污水處理的技術(shù)。

4.3加強(qiáng)水資源監(jiān)控能力建設(shè)

水是生存之本、文明之源、生態(tài)之基，水安全是涉及國(guó)家長(zhǎng)治久安的大事。2016年。十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出“落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度。建立健全資源高效利用機(jī)制.實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任，完善市場(chǎng)調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制和考核監(jiān)管”。新疆水資源監(jiān)控能力建設(shè)一期項(xiàng)目監(jiān)測(cè)站點(diǎn)多且分布廣，建設(shè)難度大，項(xiàng)目進(jìn)行中，出現(xiàn)很多問題，如站點(diǎn)選位不合適、計(jì)量設(shè)施選取不當(dāng)、現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度大、運(yùn)維不方便等。為推進(jìn)二期項(xiàng)目順利進(jìn)行，建議做好以下幾點(diǎn)工作：

新疆水資源監(jiān)控能力建設(shè)二期項(xiàng)目建設(shè)管理將采用“1+1”管理模式。第1個(gè)“1”，就是由水利廳項(xiàng)目辦實(shí)行“四統(tǒng)一”管理，即統(tǒng)一組織設(shè)計(jì)、監(jiān)理、驗(yàn)收，并統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；第2個(gè)“1”，就是地州水利局確定建設(shè)項(xiàng)目承建法人主體單位，通過招標(biāo)確定施工合同，直接統(tǒng)一組織實(shí)施，建設(shè)資金直接分解到地州，由地州組織完成工程建設(shè)任務(wù)。

自治區(qū)項(xiàng)目辦負(fù)責(zé)總體監(jiān)督、協(xié)調(diào)與管理；水利廳水資源中心代表自治區(qū)項(xiàng)目辦負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施和日常管理；水利廳網(wǎng)絡(luò)信息中心負(fù)責(zé)具體內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，數(shù)據(jù)貫通，運(yùn)行及維護(hù)。

做好前期調(diào)研踏勘工作，積極與備建監(jiān)測(cè)站點(diǎn)水管部門溝通，充分征求意見，對(duì)不必要建設(shè)站點(diǎn)進(jìn)行刪減；認(rèn)真做好踏勘工作，實(shí)地查勘備建站點(diǎn)建設(shè)具體方位，對(duì)選位不合理站點(diǎn)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整；了解實(shí)際環(huán)境，對(duì)不適宜現(xiàn)場(chǎng)水文環(huán)境的計(jì)量設(shè)備重新進(jìn)行選型。

做好項(xiàng)目協(xié)調(diào)管理與技術(shù)支撐工作，監(jiān)測(cè)站點(diǎn)建設(shè)地點(diǎn)部分受當(dāng)?shù)厮懿块T管理，部分設(shè)在第三取水企業(yè)廠區(qū)或其取水泵房，加強(qiáng)與水管部門和企業(yè)溝通交流，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度起到積極推進(jìn)作用。建設(shè)中出現(xiàn)技術(shù)難題，及時(shí)與技術(shù)團(tuán)隊(duì)咨詢，找出突破口，提高工程建設(shè)速度和質(zhì)量。

做好系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)工作，培訓(xùn)專業(yè)的后期運(yùn)維護(hù)人員，做好計(jì)量設(shè)備儀器的拆卸與安裝、日常電池更換、設(shè)備故障排查與維護(hù)等工作，保證監(jiān)測(cè)站點(diǎn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)穩(wěn)定上傳。

4.4建立水權(quán)交易市場(chǎng)

水權(quán)、水價(jià)改革及水市場(chǎng)的建立是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)、城市和生態(tài)轉(zhuǎn)換的有效途徑，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下推動(dòng)可持續(xù)節(jié)水和水資源優(yōu)化配置的有效機(jī)制。2014年5月，瑪納斯縣建立了新疆首個(gè)水權(quán)交易中心（詳見圖5），該縣農(nóng)民在定額內(nèi)節(jié)約的水量，可以農(nóng)業(yè)基準(zhǔn)水價(jià)6倍的價(jià)格“出售”，將“水權(quán)”變?yōu)槭杖?。在確權(quán)定額的基礎(chǔ)上，農(nóng)民每年配額的農(nóng)業(yè)用水是固定的，瑪納斯縣包家店鎮(zhèn)在二輪土地承包的基礎(chǔ)上，全年定額6000方/hm2水，羅世軍的1 hm2地定額6000方水。也就是說他有6000方水的水權(quán)，現(xiàn)在農(nóng)民用水每方為0.077元，如果這些水沒用完，就可以以6倍的價(jià)格出售給水權(quán)交易中心。

圖5 水權(quán)交易示意圖

要在總結(jié)哈密、昌吉等地開展水權(quán)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把“三條紅線”水資源控制指標(biāo)分解細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，逐級(jí)確認(rèn)用水量和效益，將初始水權(quán)確認(rèn)到戶、到企業(yè)，并頒發(fā)初始水權(quán)證書。新疆以縣級(jí)行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)為基礎(chǔ)，區(qū)域與流域相結(jié)合，明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)。農(nóng)業(yè)初始水權(quán)與土地承包權(quán)相匹配，確權(quán)到水源、到工程、到地塊、到協(xié)會(huì)或用戶，權(quán)證期限與土地延包期相一致。

推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)現(xiàn)行的水資源配置主要有三個(gè)環(huán)節(jié)：一是總量控制，二是水量分配，三是取水許可。由于水資源的所有權(quán)歸國(guó)家所有，總量控制和水量分配應(yīng)在自上而下的行政主體間逐級(jí)分解。而取水許可環(huán)節(jié)是實(shí)現(xiàn)水資源的所有權(quán)與使用權(quán)的分離，是水資源的微觀配置，市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)比政府更有效率的在水資源微觀配置中發(fā)揮作用。

市場(chǎng)作為水權(quán)持有者和水權(quán)需求者的交易中介，為水權(quán)交易提供平臺(tái)，包括公開交易信息，通過價(jià)格機(jī)制來促進(jìn)交易的完成，風(fēng)險(xiǎn)防控等。新疆將以流域?yàn)榻?，建立水?quán)交易市場(chǎng)，自由競(jìng)價(jià)，有序交易。交易余量，政府授權(quán)地方水行政主管部門或水管單位回購(gòu)，年度清零。水權(quán)確定后新增的用戶從水市場(chǎng)購(gòu)買水權(quán)，用水權(quán)流轉(zhuǎn)提升用水效率和效益。

在滿足區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的前提下，推行節(jié)水量按市場(chǎng)價(jià)跨區(qū)域、跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓。目前在總水價(jià)構(gòu)成中，水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)所占比重較小，水價(jià)只能供水企業(yè)成本，尚不能起到喚起人們節(jié)水意識(shí)的作用。新疆在農(nóng)業(yè)水價(jià)方面，對(duì)于政府定價(jià)的，應(yīng)綜合考慮供水成本變化、增產(chǎn)增效情況、高效節(jié)水發(fā)展、水資源稀缺程度以及用戶承受能力等，合理制定水價(jià)。對(duì)于協(xié)商定價(jià)的，要按照自愿平等、有利于促進(jìn)節(jié)水、保障工程良性運(yùn)行和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的原則確定。

參考文獻(xiàn)：

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[2]吳新敏.新疆地下水資源動(dòng)態(tài)及管理[J].干旱環(huán)境監(jiān)測(cè)，2001（2）；79-81.

作者簡(jiǎn)介：雷亞嬌（1988-），女，漢，新疆哈密市人，助理工程師，學(xué)士，多年從事水文勘測(cè)、水資源管理。Email：290366387@qq.com。

通訊作者簡(jiǎn)介：馮興平（1960-），男，漢，陜西米脂縣人，工程師，多年從事生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制、水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收、水土保持生態(tài)工程規(guī)劃與設(shè)計(jì)。endprint