馬競遙

(廣東省立法研究所，廣東 廣州 510080)

共享經(jīng)濟(jì)既產(chǎn)生了巨大的市場價(jià)值又帶來了相應(yīng)的監(jiān)管沖突，對之進(jìn)行基礎(chǔ)理論研究，發(fā)現(xiàn)其普遍性價(jià)值及實(shí)際運(yùn)行的規(guī)律和法則，乃是保證這一新生事物健康發(fā)展的前提。國家發(fā)改委等八部委于2017年7月印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求“加強(qiáng)釋法、修法工作，按程序及時(shí)調(diào)整不適應(yīng)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理的法律法規(guī)與政策規(guī)定，不斷優(yōu)化法律服務(wù)。在相關(guān)立法工作中，根據(jù)國家有關(guān)戰(zhàn)略部署和分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，加強(qiáng)制度與監(jiān)管的適應(yīng)性。根據(jù)需要及時(shí)研究制定分行業(yè)分領(lǐng)域分享經(jīng)濟(jì)管理辦法”。而網(wǎng)約車作為我國發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)的主要形式，亟須對其相關(guān)管理立法問題進(jìn)行深入研究。

一、網(wǎng)約車在我國的發(fā)展及問題

(一)網(wǎng)約車在我國的發(fā)展

隨著共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)和大數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)的網(wǎng)約車服務(wù)呈現(xiàn)出規(guī)模化發(fā)展的特點(diǎn)。在“打車難”演變?yōu)橐环N“城市病”的大背景下，2014年下半年興起的網(wǎng)約車服務(wù)從一開始就引起許多平臺(tái)投資商、私家車主和大眾乘客的興趣，迅即發(fā)展為一種新興的城市客運(yùn)服務(wù)形式。

1.第一階段。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司將出租汽車接入互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了信息匹配，減少了信息不對稱帶來的空駛等利用率低下問題。借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的出租車“電招平臺(tái)”，僅僅是傳統(tǒng)出租車交易方式的線上匹配。眼花繚亂的補(bǔ)貼大戰(zhàn)與互聯(lián)網(wǎng)外衣下的技術(shù)革新并沒有改變其第三方中介的服務(wù)特征，網(wǎng)約車平臺(tái)主要體現(xiàn)的是一種方法維度的創(chuàng)新價(jià)值?？蛻籼嵘塑圀w驗(yàn)的同時(shí)，出租車一方也從中受益。這一時(shí)期意味著長久以來出租車行業(yè)存在的一些問題借助互聯(lián)網(wǎng)得到緩解，傳統(tǒng)行業(yè)借助互聯(lián)網(wǎng)得以適度改造，尚未形成對市場的真正沖擊。

2.第二階段?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)對傳統(tǒng)出租車行業(yè)產(chǎn)生沖擊并引發(fā)其震撼時(shí)期。在前期市場可觀的客戶占有量基礎(chǔ)上，網(wǎng)約車平臺(tái)開始推出具有共享內(nèi)核的“專車”“快車”和“拼車”等特色服務(wù)門類，借助其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格優(yōu)勢打入整個(gè)轎車出行市場，極大滿足了處于饑渴狀態(tài)的租車出行市場需求?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)公司為了向市場提供更多服務(wù)形式和內(nèi)容，以“四方協(xié)議”*“四方協(xié)議”有兩種形式：一種是平臺(tái)公司從汽車租賃公司租車,從勞務(wù)派遣公司聘用司機(jī),由平臺(tái)公司、汽車租賃公司、勞務(wù)派遣公司、司機(jī)共同簽訂“四方協(xié)議”。在此種情況下，車輛是汽車租賃公司真實(shí)所有的,司機(jī)與車輛所有權(quán)人是分離的。另一種是私家車掛靠在汽車租賃公司，私家車車主作為司機(jī)與平臺(tái)公司、汽車租賃公司、勞務(wù)派遣公司簽訂四方協(xié)議，汽車租賃公司僅是掛靠單位,并非真實(shí)的車輛所有權(quán)人。的形式規(guī)避監(jiān)管，拓展空間。它們把握市場動(dòng)向，通過平臺(tái)公司的補(bǔ)貼措施，由汽車租賃公司將車輛投入，然后將大量私家車引入平臺(tái)。專車平臺(tái)商為了“正名”，采用了“掛靠”這一頗具有特色的規(guī)避手法。 這導(dǎo)致當(dāng)事各方之間出現(xiàn)大量法律糾紛*熊偉、賀玲：《勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)理論之反思——以網(wǎng)約車平臺(tái)公司與注冊司機(jī)之關(guān)系認(rèn)定問題為視角》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2018年第9期。，不可避免受到了各地執(zhí)法部門的行政查處。如“全國專車第一案”(2015年2月13日濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心對網(wǎng)約車司機(jī)的行政處罰)，圍繞“私家車載客行為是否構(gòu)成非法運(yùn)營”這一焦點(diǎn)問題聚訟紛紜。諸如當(dāng)事人之間、掛靠人與被掛靠人如何承擔(dān)行政罰款*參見《專車司機(jī)挨罰，告滴滴討賠償》，《北京晨報(bào)》2015年9月7日第A10版。問題，第三人(乘客等)如何分擔(dān)民事違約或侵權(quán)責(zé)任問題*冉克平：《論借名實(shí)施法律行為的效果》，《法學(xué)》2014年第2期。等，都引起廣泛討論。同時(shí)，規(guī)?；钠窜囆袨橐惨?yàn)椤岸▋r(jià)高于成本分?jǐn)偂泵媾R類似的制度約束。*韓林君、樊瑞、黃海蕾：《滴滴順風(fēng)車司機(jī)遭扣車，收費(fèi)過高成處罰主因》，《京華時(shí)報(bào)》2015年6月27日第11版。

由于網(wǎng)約車服務(wù)自2014年8月推出以來，未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營許可，并且?guī)缀鯖]有任何法律條文可以參考，因而它被多地監(jiān)管部門認(rèn)定為非法行為。2015年網(wǎng)約車平臺(tái)管理在執(zhí)法層面表現(xiàn)為“禁而不止”，實(shí)際查處力度有限，這應(yīng)該與決策者開始意識(shí)到網(wǎng)約車平臺(tái)和私家車輛資源可以在破解城市交通難題上發(fā)揮功用有關(guān)。交通運(yùn)輸部也明確提出，要“有序發(fā)展網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車”*參見交通運(yùn)輸部《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》。。由于當(dāng)時(shí)未能認(rèn)清網(wǎng)約車出現(xiàn)的客觀必然性和優(yōu)勢，高估其可能在客運(yùn)安全、市場秩序管理方面引發(fā)的負(fù)面社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，故監(jiān)管思路明顯保守，企圖將網(wǎng)約租車經(jīng)濟(jì)限制在一個(gè)狹隘的制度空間內(nèi)，限制了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和數(shù)據(jù)分析技術(shù)在增進(jìn)社會(huì)公共福利方面潛能的發(fā)揮。

3.第三階段。2016年7月28日，交通運(yùn)輸部等七部委聯(lián)合頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，明確了網(wǎng)約車的合法地位并將其定性為“預(yù)約出租汽車”，納入出租汽車監(jiān)管機(jī)制中，同時(shí)規(guī)定了各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施細(xì)則。截至2018年4月1日，在全國197個(gè)地級以上城市(包括4個(gè)直轄市、193個(gè)地級市)中，已發(fā)布細(xì)則的城市占比為66.33%。*數(shù)據(jù)參考微信公眾號(hào)“網(wǎng)約車研究院”2018年4月2日推文《全國已發(fā)布網(wǎng)約車細(xì)則的城市統(tǒng)計(jì)》。伴隨行業(yè)政策和部門規(guī)章的相繼出臺(tái)，網(wǎng)約車身份得到法律認(rèn)可，但仍需洞察網(wǎng)約車在央地權(quán)力配置等制度運(yùn)行層面的發(fā)展隱憂。

現(xiàn)階段大量私家車介入平臺(tái)，平臺(tái)從中收取掛靠費(fèi)用，提供注冊為租賃汽車、協(xié)助處理罰款等事務(wù)。而在定價(jià)方面，網(wǎng)約車的發(fā)展已告別免費(fèi)模式，回歸市場理性，通過價(jià)格機(jī)制形成與公共交通之間的合理差價(jià)，引導(dǎo)公眾合理選擇不同出行方式，滿足其個(gè)性化客運(yùn)服務(wù)，提高整體城市交通運(yùn)行效率。以廣州市2018年網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)為例，與傳統(tǒng)出租車相比，網(wǎng)約車在非高峰時(shí)段同樣行程運(yùn)價(jià)比傳統(tǒng)出租車高11%-25%，高峰時(shí)段高25%-43%，體現(xiàn)了差異化經(jīng)營和服務(wù)的行業(yè)定位。*《廣州市發(fā)展改革委關(guān)于廣州市巡游出租車運(yùn)價(jià)綜合配套改革方案聽證會(huì)有關(guān)事項(xiàng)的公告》，廣州市發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站：www.gzplan.gov.cn/gzplan/s15710/201801/46b85d09a750489fa2de3288f38a35de.shtml,最后訪問時(shí)間：2018年5月1日。網(wǎng)約車在現(xiàn)階段已發(fā)展成為我國市場交通的有益補(bǔ)充方式。

(二)網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車差異導(dǎo)致監(jiān)管難題

汽車共享出行作為需求最迫切、行業(yè)成熟度最高的領(lǐng)域，成為了中國發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)的切入點(diǎn)。作為創(chuàng)新業(yè)態(tài)的網(wǎng)約車服務(wù)的出現(xiàn)與迅速發(fā)展，極大緩解了我國目前突出的出行供需矛盾，體現(xiàn)出這一新生事物本身所具有的積極的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)意義。交通部、工信部等七部委2016年7月聯(lián)合發(fā)布了《暫行辦法》，將網(wǎng)約車定義為，“以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動(dòng)”*參見《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第2條。。該定義明確將網(wǎng)約車歸為出租車的一種形式，從而將其納入出租汽車監(jiān)管機(jī)制中。

傳統(tǒng)出租車業(yè)在我國有著嚴(yán)格的特許經(jīng)營和總量控制屬性。*參見《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第12條和第47條。出租車業(yè)行政許可制度的直接依據(jù)是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)。在2004年7月1日我國新修訂的《行政許可法》正式施行后，國務(wù)院各部委不能再增設(shè)行政許可，原有政府部門設(shè)定的行政許可以國務(wù)院令第412號(hào)文件《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》的形式保留下來，其目錄第112項(xiàng)保留了《出租汽車經(jīng)營資格證》《車輛運(yùn)營證》和《駕駛員客運(yùn)資格證》核發(fā)的行政許可，*依照2004年修訂后實(shí)施的《行政許可法》和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院對所屬各部門的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了全面清理。由法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可項(xiàng)目，依法繼續(xù)實(shí)施；對法律、行政法規(guī)以外的規(guī)范性文件設(shè)定，但確需保留且符合《行政許可法》第12條規(guī)定事項(xiàng)的行政審批項(xiàng)目，根據(jù)《行政許可法》第14條第2款的規(guī)定，決定予以保留并設(shè)定行政許可，以國務(wù)院令第412號(hào)文件《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》的形式，以目錄方式共列出500項(xiàng)保留項(xiàng)。即“出租車三證”，共同組成了我國傳統(tǒng)出租車行業(yè)準(zhǔn)入資格要求。法律規(guī)定了“出租車三證”的主管部門是縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門，但是對三證的核發(fā)條件并沒有規(guī)定，國務(wù)院也一直沒有立法。直到2014年，出租汽車管理事項(xiàng)從原來的建設(shè)部調(diào)整到整合后的交通運(yùn)輸部，交通運(yùn)輸部在2015年出臺(tái)了《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》。具體到各地，在《立法法》沒有修改之前，擁有立法權(quán)的較大的市基本上都通過地方立法規(guī)定了這三個(gè)許可證的具體核發(fā)條件。這就是上位法僅設(shè)定了行政許可，具體條件由地方性法規(guī)根據(jù)本地情況進(jìn)行規(guī)定，即“一城一策”。

然而，各城市對出租車業(yè)往往采取嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制和價(jià)格管制，既嚴(yán)格限制出租車數(shù)量，又由政府制定出租車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這種傳統(tǒng)強(qiáng)管制模式導(dǎo)致出租車業(yè)因循保守，帶來許多社會(huì)問題，如稀缺運(yùn)營指標(biāo)為權(quán)力尋租提供了機(jī)會(huì)；拒載、挑活、打車難等問題時(shí)有發(fā)生，而運(yùn)價(jià)或補(bǔ)貼卻居高不下。出租車行業(yè)本是供求高度分散的行業(yè)，卻陷入了實(shí)際壟斷、弊端叢生的尷尬境地。在城市私家車迅猛增長的同時(shí)，出租車的數(shù)量幾乎沒有變化*榮朝和：《出租車業(yè)的競爭、契約與組織》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版，第135頁。，導(dǎo)致形形色色、久禁不絕的“黑車”大量出現(xiàn)，其規(guī)模在有的地方大有超過正規(guī)出租車的趨勢。出租車行業(yè)一直以來市場化程度不足，導(dǎo)致許多個(gè)性化、多元化社會(huì)需求無法得到有效滿足；同時(shí)，大量社會(huì)閑散資源非法竄入，服務(wù)與安全都游離于必要的監(jiān)管之外，其社會(huì)隱患可想而知。傳統(tǒng)的政策法規(guī)越來越難以適應(yīng)市場發(fā)展變化趨勢，黑車根治無方，政府公信力屢屢受損。長期以來，世界各地的城市都為如何提高出租車行業(yè)的監(jiān)管效率所困擾，而近年來作為共享經(jīng)濟(jì)代表的網(wǎng)約車興起意味著出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)機(jī)。

二、網(wǎng)約車管理立法現(xiàn)狀與問題

網(wǎng)約車的出現(xiàn)與發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域都引起廣泛討論。這些討論視角多為經(jīng)濟(jì)學(xué)或社會(huì)學(xué)，相對而言法學(xué)方面的關(guān)注不足。一些討論將網(wǎng)約車的市場和經(jīng)濟(jì)價(jià)值過分放大，以至將必要的政府監(jiān)管視為代表既得利益的“規(guī)制俘獲”加以提防。*王錫鋅：《在糾結(jié)中前行的網(wǎng)約車改革》，《人民論壇》2016年第9期。而在不多的法學(xué)視角討論中，往往聚焦網(wǎng)約車平臺(tái)、司機(jī)、客戶等主體間的契約、保險(xiǎn)之類私法關(guān)系，尚未涉及國家權(quán)力系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系(如規(guī)制過程中的中央與地方關(guān)系)問題。同時(shí)，就事論事的時(shí)評多，缺乏系統(tǒng)深入的學(xué)理討論，有關(guān)理論譜系定位、法律規(guī)范解讀之類問題的探討貧乏。筆者認(rèn)為，網(wǎng)約車亟待解決的問題是法律規(guī)制問題，必須通過立法來解決。網(wǎng)約車立法的關(guān)鍵在于對行政許可的規(guī)制，其法律關(guān)系的理順應(yīng)該主要集中在中央立法的授權(quán)機(jī)制、地方立法的行政許可設(shè)定機(jī)制等問題上。

(一)《暫行辦法》與整體法律制度的契合性問題

2016年7月28日頒布，2016年11月1日起施行的交通運(yùn)輸部等七部委《暫行辦法》，為部門規(guī)章，是我國網(wǎng)約車合法化及各地制定具體實(shí)施細(xì)則的規(guī)范來源。但出租車行業(yè)管理過去屬于各地方設(shè)立行政許可的權(quán)限，中央層面并沒有上位法?！稌盒修k法》第2條明確其規(guī)制范圍為“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)”,意味著這一產(chǎn)業(yè)是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)信息+出租汽車服務(wù)。借助出租車的含義，擴(kuò)展到“非巡游的預(yù)約”方式，交通部據(jù)此認(rèn)為這一產(chǎn)業(yè)屬其裁量權(quán)范圍?！稌盒修k法》第5條規(guī)定了經(jīng)營者的資質(zhì)，以登記方式進(jìn)行資質(zhì)審查，實(shí)現(xiàn)主體資格控制和價(jià)格控制。*參見《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第5條?！稌盒修k法》第8條、第13條、第15條設(shè)立了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》，即“網(wǎng)約車三證”，確立了新的行政許可。

學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，“交通運(yùn)輸部通過《暫行辦法》將其權(quán)限延伸至網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)規(guī)制(工信部的權(quán)限)、價(jià)格規(guī)制(發(fā)改委的權(quán)限)、反壟斷和競爭規(guī)制(本法情形中工商總局為主)和地方政府的權(quán)限范圍”*鄧峰：《專車新規(guī)的經(jīng)濟(jì)法審查》，《財(cái)經(jīng)》2015年第46期。。這涉及網(wǎng)約車產(chǎn)業(yè)的范圍、內(nèi)涵、外延及其管轄權(quán)分配等諸多需要厘清的問題。而《暫行辦法》在第1條“根據(jù)國家有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法”中表露出其存在上位法依據(jù)不明的可能。*參見《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第1條。由于傳統(tǒng)出租車行業(yè)由地方政府管理，而網(wǎng)約車作為新興產(chǎn)業(yè)，原有法律、法規(guī)沒有明確其性質(zhì)和地位，交通運(yùn)輸部門在創(chuàng)設(shè)新的行政許可時(shí)，可能存在一定的依據(jù)不明問題。

根據(jù)2004年新修訂的《行政許可法》，我國采用了主體準(zhǔn)入控制機(jī)制設(shè)立一個(gè)新產(chǎn)業(yè)的規(guī)制，即行政許可。至于設(shè)立行政許可的權(quán)限，則受《行政許可法》調(diào)整。首先，行政許可設(shè)定要有實(shí)體理由，采取公共利益標(biāo)準(zhǔn)*參見《中華人民共和國行政許可法》第12條規(guī)定可以設(shè)定行政許可的范圍。，容許自治和市場例外*參見《中華人民共和國行政許可法》第13條規(guī)定可以不設(shè)定行政許可的范圍。；其次，全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院，以及地方省級人大能夠直接設(shè)立行政許可，并要體現(xiàn)為法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)；再次，作出臨時(shí)行政許可的機(jī)關(guān)是國務(wù)院和地方省級政府*參見《中華人民共和國行政許可法》第14條、第15條。。《行政許可法》規(guī)定，如果有上位法，“法規(guī)、規(guī)章對實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可”*參見《中華人民共和國行政許可法》第16條。；如果沒有上位法，“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可”*參見《中華人民共和國行政許可法》第17條。。在不討論作為部門規(guī)章的《暫行辦法》是否有創(chuàng)設(shè)行政許可的權(quán)限前提下，假設(shè)“網(wǎng)約車三證”屬于增設(shè)的行政許可范圍，上位法的實(shí)施條件發(fā)生變化的，“已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過本法第13條(即前文所說的自治和市場例外)所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止”*參見《中華人民共和國行政許可法》第20條。。如此看來，《暫行辦法》可能并不符合現(xiàn)行法律框架下已有的控權(quán)機(jī)制。

(二)《暫行辦法》作為地方網(wǎng)約車立法規(guī)制權(quán)的直接來源問題

進(jìn)一步分析，絕大多數(shù)地方的網(wǎng)約車立法都在第1條開宗明義地指出“根據(jù)”或“為落實(shí)”《暫行辦法》而制定*《廣州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》是少數(shù)例外之一，其第1條僅籠統(tǒng)表述為“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法”，而未列舉具體的上位法淵源?！渡钲谑芯W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第1條也與之類似。，同時(shí)作為部門規(guī)章的《暫行辦法》不可避免地要通過“授權(quán)”對交通部與地方在網(wǎng)約車規(guī)制方面的分工作出原則性規(guī)定。

《暫行辦法》的授權(quán)有兩種：其一是對“城市人民政府”的授權(quán)，如第3條第2款以政府指導(dǎo)價(jià)補(bǔ)充市場調(diào)節(jié)價(jià)，第13條第2款有關(guān)發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》的另行規(guī)定等。其二是對“本地”的授權(quán)，如第12條確定車輛的標(biāo)準(zhǔn)及營運(yùn)要求,第39條第3款制定網(wǎng)約車報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定,第40條關(guān)于各地結(jié)合《暫行辦法》制定具體實(shí)施細(xì)則等。盡管如此,《暫行辦法》作為地方網(wǎng)約車立法的規(guī)范來源仍然存在疑問。

首先，《暫行辦法》的本質(zhì)屬性是部門規(guī)章,其許可制度依據(jù)“網(wǎng)約車三證”實(shí)現(xiàn)。然而根據(jù)《行政許可法》第15條的規(guī)定,部門規(guī)章應(yīng)為純粹的執(zhí)行性行政立法,*沈?？。骸恫块T規(guī)章為什么沒有行政許可設(shè)定權(quán)——部門規(guī)章功能分析》，《政治與法律》2005年第6期。部門規(guī)章的行政許可創(chuàng)設(shè)權(quán)的基礎(chǔ)不實(shí)。其次，《立法法》第80條對部門規(guī)章內(nèi)容有嚴(yán)格的限制:“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù),部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范,不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)?！北M管《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》 (以下簡稱《指導(dǎo)意見》)、《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》等文件留下了某些空間，但《暫行辦法》與《立法法》第80條的規(guī)定并不完全契合。再次，除了《暫行辦法》，《指導(dǎo)意見》《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》以及一些地方性法規(guī)和規(guī)范性文件也被視作網(wǎng)約車立法的依據(jù)，*如《泉州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》就列舉了《福建省道路運(yùn)輸條例》《福建省人民政府關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見》及《福建省交通運(yùn)輸廳、福建省通信管理局、福建省公安廳、福建省商務(wù)廳、福建省工商局、福建省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、福建省互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室關(guān)于貫徹落實(shí)〈網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法〉的意見》等地方性法規(guī)和地方規(guī)范性文件，并將其作為規(guī)范依據(jù)。但規(guī)范性文件并非 《立法法》規(guī)定的正式法律淵源，作為網(wǎng)約車立法的依據(jù)正當(dāng)性明顯不足。黨的十八屆四中全會(huì)明確“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”，故將這類文件作為正式地方立法的依據(jù)違背了相關(guān)精神。同時(shí)，交通運(yùn)輸部2016年8月26日公布的修改后的《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》雖然涉及網(wǎng)約車，但其亦屬部門規(guī)章，無法被視為網(wǎng)約車行政許可的創(chuàng)設(shè)規(guī)范淵源。

綜上，雖然《暫行辦法》中存在授權(quán)性條款，許多地方網(wǎng)約車立法通過立法依據(jù)的列舉認(rèn)同這種授權(quán)關(guān)系，然而這種授權(quán)路徑在現(xiàn)實(shí)中能否成立值得懷疑。尤其是《暫行辦法》本身對網(wǎng)約車行政許可的創(chuàng)制在法理層面沒有達(dá)成共識(shí)，故很難被視為一個(gè)完全適格的授權(quán)性規(guī)范。

三、網(wǎng)約車管理立法建議

宏觀層面上法律依據(jù)相對不足和法律授權(quán)不明確，是網(wǎng)約車管理立法完善的焦點(diǎn)問題。網(wǎng)約車立法目前可選擇的對策有三: 一是制定地方性法規(guī)；二是依據(jù)《行政許可法》第14條第2款之規(guī)定，由國務(wù)院制定針對網(wǎng)約車的行政法規(guī)；*雖然《行政許可法》設(shè)定了“必要時(shí)”“及時(shí)”等限定條件，但對于什么是“必要時(shí)”、多長時(shí)間是“及時(shí)”，該法沒有規(guī)定，具體可以由國務(wù)院根據(jù)具體情況決定。這實(shí)際上為國務(wù)院為網(wǎng)約車立法創(chuàng)設(shè)“決定”的基礎(chǔ)提供了相對充分的操作空間。三是以《電子商務(wù)法》為代表的“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略和“共享經(jīng)濟(jì)”相關(guān)政策法規(guī)正在制定中，這為構(gòu)建網(wǎng)約車行政許可體系的法律基礎(chǔ)提供了規(guī)范可能。*鄭毅：《中央與地方立法權(quán)關(guān)系視角下的網(wǎng)約車立法》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第2期。鑒于業(yè)已形成的傳統(tǒng)出租車法律規(guī)制的央地格局，網(wǎng)約車的屬地管理與地方主導(dǎo)成為一種必然。在宏觀規(guī)制未成型之前，制定地方性法規(guī)成了破題關(guān)鍵。要貫徹《憲法》第3條第4款“發(fā)揮地方積極性”的要求，鼓勵(lì)各地方結(jié)合自己的特點(diǎn)大膽展開相應(yīng)的立法實(shí)踐活動(dòng)，以“上下并舉”的模式建構(gòu)網(wǎng)約車規(guī)制體系新路徑。*當(dāng)然，對于地方立法的質(zhì)量需要借助立法評估進(jìn)行評價(jià)并予以改進(jìn)。參見曾祥華：《較大的市立法評估制度研究》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第4期。

(一)夯實(shí)網(wǎng)約車地方立法的法制基礎(chǔ)

《立法法》第72條第2款在前述對于地方性法規(guī)的概括性規(guī)定基礎(chǔ)上，專門針對其立法范圍作出明確限定。顯而易見的是，對網(wǎng)約車進(jìn)行規(guī)制屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”項(xiàng)下的“城市交通管理”范圍，設(shè)區(qū)的市具備這方面的管理權(quán)限。值得關(guān)注的是，《行政許可法》第15條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章并無相應(yīng)的行政許可設(shè)定權(quán)限，而對上位法已設(shè)定的行政許可類型負(fù)有制定具體標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)。這就為設(shè)區(qū)的市留下了以行政許可為主要規(guī)制路徑進(jìn)行網(wǎng)約車立法的制度空間。

縱觀全國各地的情況，在2016年《暫行辦法》出臺(tái)并規(guī)定“各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施細(xì)則”*《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第40條規(guī)定：“本辦法自2016年11月1日起實(shí)施。各地可根據(jù)本辦法結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施細(xì)則?！焙?，僅有遼寧省在2017年以省級地方性法規(guī)的形式頒布實(shí)施了《遼寧省客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》，涵蓋了巡游車、網(wǎng)約車、汽車租賃等三部分內(nèi)容。上海、廣州、深圳等地以地方政府規(guī)章形式出臺(tái)暫行辦法，北京、天津兩大直轄市以多部門規(guī)范性文件形式出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，皆是圍繞經(jīng)營許可、經(jīng)營服務(wù)管理、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)制。

《行政許可法》第15條第1款規(guī)定，“本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)”。因此，在2016年底和2017年全國各地出臺(tái)的網(wǎng)約車相關(guān)暫行辦法或管理細(xì)則(暫行)實(shí)施滿1年后，2018年起都將面臨提請本級人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的法定任務(wù)，而出臺(tái)的地方性法規(guī)也將消除相關(guān)法律問題的質(zhì)疑。

(二)合理分配央地立法權(quán)

按照中央與地方事權(quán)劃分理論，網(wǎng)約車規(guī)制應(yīng)當(dāng)屬于地方性事務(wù)。哈耶克說:“只要所授予的權(quán)力只是制定一般規(guī)則的權(quán)力，那就可以有非常充分的理由說，這種規(guī)則應(yīng)該由地方當(dāng)局而不應(yīng)由中央當(dāng)局制定?！?[英]弗里德里·希奧古斯特·馮·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第89頁。鑒于我國近三千個(gè)縣、區(qū)的龐大行政建制且地域差異性巨大，“任何一項(xiàng)政策的落地，都必須給地方留出必要的空間，從而吸納、消化地方性需求”*王錫鋅：《在糾結(jié)中前行的網(wǎng)約車改革》，《人民論壇》2016年第9期。。對中央而言，立法宜粗不宜細(xì)。然而過分放權(quán)導(dǎo)致管理碎片化，并不利于維護(hù)法律的權(quán)威，有損社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。如何在中央和地方立法主體多元化前提下兼顧各自的規(guī)制需求，乃是立法者以及相關(guān)學(xué)者需要正視的課題，網(wǎng)約車立法就是例子或切入點(diǎn)。中央立法不可能巨細(xì)無遺、面面俱到，故需要充分將地方立法權(quán)的具體運(yùn)行納入中央規(guī)制系統(tǒng)。這既能維護(hù)央地法制統(tǒng)一的剛性,又為地方預(yù)留具體、合法的操作空間。兩者的互相協(xié)調(diào)和配合，構(gòu)成我國完美的立法體系。

(三)網(wǎng)約車地方立法應(yīng)體現(xiàn)市場競爭思路

市場競爭的關(guān)鍵是整體秩序與個(gè)體權(quán)利的平衡，如我國《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭法》均通過對經(jīng)營者壟斷或競爭行為的規(guī)制，來維護(hù)市場競爭秩序的穩(wěn)定和消費(fèi)者權(quán)利，最終確保社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)。但是現(xiàn)有網(wǎng)約車法律規(guī)制在這兩個(gè)方面均存在欠缺。

從市場秩序方面看，網(wǎng)約車立法以所規(guī)制標(biāo)的的秩序?yàn)楸疚恍纬梢欢ǖ姆尚Ч麄鲗?dǎo)，但是網(wǎng)約車法律規(guī)制的“秩序本位”更多表現(xiàn)為一種社會(huì)秩序，或稱“市場間秩序”，即它注重傳統(tǒng)出租車市場與網(wǎng)約車市場競爭邊界的界定，防止因兩個(gè)市場利益沖突引發(fā)的社會(huì)秩序混亂?！蛾P(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確了兩種市場的發(fā)展定位，而《暫行辦法》更多的是為網(wǎng)約車發(fā)展設(shè)定基本的行為框架，并在很大程度上沿襲了出租車傳統(tǒng)規(guī)制思路，除法律地位的認(rèn)可之外，并未對網(wǎng)約車的發(fā)展提供更多具有實(shí)質(zhì)意義的市場競爭性賦予與維護(hù)。

從消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)方面看，網(wǎng)約車法律規(guī)制通過對平臺(tái)和駕駛員的“義務(wù)-責(zé)任本位”設(shè)定，力圖實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者權(quán)益尤其是安全權(quán)的保護(hù)，這是一種傳統(tǒng)靜態(tài)意義上的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)路徑，不是通過網(wǎng)約車市場的競爭來實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者權(quán)益的動(dòng)態(tài)保護(hù)，即維護(hù)消費(fèi)者的發(fā)展權(quán)。對于未來網(wǎng)約車發(fā)展而言，消費(fèi)者安全權(quán)固然是法律規(guī)制的重中之重，但是更具創(chuàng)新和共享精神的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)在消費(fèi)安全之外尋求消費(fèi)發(fā)展的維護(hù)。如在傳統(tǒng)出租車管理運(yùn)行體制中，消費(fèi)者安全雖然得到充分保護(hù)，但消費(fèi)者需求和個(gè)性出行的發(fā)展權(quán)利并未得到滿足，而這種滿足正是建立在市場競爭發(fā)展之上的。因此，綜合市場秩序和消費(fèi)者權(quán)益兩個(gè)維度來觀測，我國網(wǎng)約車法律規(guī)制采取的仍然是傳統(tǒng)的秩序與權(quán)利思路，并未形成具有創(chuàng)新意義的競爭性思路。

在網(wǎng)約車規(guī)制的央地權(quán)力邏輯之下，宏觀競爭意識(shí)的缺失為地方法律規(guī)制的微觀探索提出了新問題和創(chuàng)新要求。如上海、杭州已形成具有足夠創(chuàng)新性支撐的網(wǎng)約車規(guī)制模式，而大部分地區(qū)因相對保守的執(zhí)法行動(dòng)受到社會(huì)詬病，地方性探索的特色性和差異性由此顯現(xiàn)，其根本原因可歸結(jié)為對網(wǎng)約車發(fā)展創(chuàng)新的正確認(rèn)識(shí)?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，網(wǎng)約車地方立法的探索應(yīng)正確處理好市場秩序的競爭本位與傳統(tǒng)本位之間的關(guān)系，一方面應(yīng)當(dāng)注重市場的競爭性塑造與維系，另一方面要避免沿襲傳統(tǒng)出租車行業(yè)管理思路，通過行為的條框設(shè)計(jì)導(dǎo)致網(wǎng)約車發(fā)展的“出租車化”。立法上應(yīng)全面順應(yīng)和體現(xiàn)市場競爭思路，為網(wǎng)約車的健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。