莊德水

(北京大學(xué)國家治理研究院,北京100871)

改革開放以來,中國摒棄運(yùn)動(dòng)式反腐的舊有模式,按照現(xiàn)代國家治理方式開展反腐敗工作,使反腐敗步入正軌。在國家監(jiān)察體制改革之前,中國具有反腐敗職能的機(jī)構(gòu)主要包括黨內(nèi)系統(tǒng)的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、行政系統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)、檢察系統(tǒng)的反貪機(jī)構(gòu)和反瀆機(jī)構(gòu),以及工商、稅務(wù)、海關(guān)、銀行等機(jī)構(gòu)。中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是黨的領(lǐng)導(dǎo),黨內(nèi)反腐敗機(jī)構(gòu)處于統(tǒng)領(lǐng)核心地位,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)反腐敗處于焦點(diǎn)位置。為了研究方便和聚焦,本文主要研究紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的改革過程和經(jīng)驗(yàn)得失。

近年來,隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的推進(jìn)以及國際反腐敗經(jīng)驗(yàn)的引入,反腐敗機(jī)構(gòu)的改革情況和運(yùn)行機(jī)制日益受到學(xué)術(shù)界的重視。當(dāng)前學(xué)術(shù)界主要關(guān)注宏觀層面紀(jì)檢監(jiān)察體制的演進(jìn)問題,微觀層面反腐敗策略的發(fā)展問題,以及已成為熱點(diǎn)的國家監(jiān)察體制改革的法律問題等,而對(duì)于反腐敗機(jī)構(gòu)本身的改革問題關(guān)注不足,缺乏系統(tǒng)的梳理和深入的研究。本文試圖從中觀層面入手,以改革開放以來反腐敗機(jī)構(gòu)改革為研究對(duì)象,以期驗(yàn)證宏觀層面的體制運(yùn)作和微觀層面的策略應(yīng)用,為觀察改革開放以來中國反腐敗經(jīng)驗(yàn)和成果提供一個(gè)新視角。

1 反腐敗機(jī)構(gòu)改革的歷史軌跡

改革開放以來,中國反腐敗機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了一個(gè)逐步完善的過程。在這里,本文以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的變革為主線,以機(jī)構(gòu)調(diào)整、結(jié)構(gòu)變革、職責(zé)配置等為劃分依據(jù),把改革開放以來反腐敗改革大致分成四個(gè)階段。這些階段的劃分主要為了便于學(xué)理研究,各個(gè)階段之間并不存在嚴(yán)格的時(shí)間界限和分期。

1.1 機(jī)構(gòu)重建階段

黨的十一屆三中全會(huì)重新確立了思想路線、政治路線和組織路線,把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè),標(biāo)志著黨和國家進(jìn)入了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新的歷史時(shí)期。全會(huì)根據(jù)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),為了健全黨的民主集中制、健全黨規(guī)黨法、嚴(yán)肅黨的紀(jì)律、保證政治路線的貫徹執(zhí)行,推進(jìn)反腐敗組織建設(shè),重建中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。這標(biāo)志著紀(jì)檢體制的重新建立和紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的恢復(fù)。中央紀(jì)委、中央組織部共同下發(fā)《關(guān)于設(shè)立紀(jì)律檢查委員有關(guān)問題的通知》《關(guān)于中央、國務(wù)院各部、委、局成立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)問題的通知》《關(guān)于迅速建立健全各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的通知》等,要求省和縣各級(jí)黨委都要設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì);大部分部委局可以在黨組和黨委領(lǐng)導(dǎo)下成立紀(jì)律檢查組,紀(jì)檢機(jī)構(gòu)力量和干部配備得到實(shí)質(zhì)性強(qiáng)化。1986年12月,第六屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議決定設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部,監(jiān)察對(duì)象是國務(wù)院以下各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人和企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部。國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在縣以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的通知》,要求各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要一邊籌建、一邊工作。各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)一經(jīng)建立,只要具備起碼的工作條件就要立即開展工作,認(rèn)真履行職責(zé)。這標(biāo)志著行政監(jiān)察正式進(jìn)入國家反腐敗體系。這一階段既是反腐敗機(jī)構(gòu)政治地位重新確立的過程,也是反腐敗機(jī)構(gòu)在各自領(lǐng)域開展工作和發(fā)揮職能的時(shí)期,一些新的工作模式和規(guī)則得到有效探索,一些工作原則和慣例一直延續(xù)至今。

1.2 機(jī)構(gòu)復(fù)合階段

黨的十四大后,為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新條件下的反腐敗要求,理順黨政反腐敗機(jī)構(gòu)關(guān)系,維護(hù)黨紀(jì)政紀(jì)的嚴(yán)肅性,切實(shí)搞好黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè),1993年2月中央決定實(shí)行黨政紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公新體制,即紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱,但不允許紀(jì)檢或監(jiān)察機(jī)關(guān)同其他部門合署辦公。其中,山西省和上海市的監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置為監(jiān)察委員會(huì),與省市紀(jì)委合署辦公。作為試點(diǎn),深圳市紀(jì)委與市監(jiān)察局仍然實(shí)行兩套工作機(jī)構(gòu)的體制。山西省的監(jiān)察委員會(huì)于2007年恢復(fù)為監(jiān)察廳[1]6-7。實(shí)行合署辦公后,各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩種職能,紀(jì)檢、監(jiān)察工作人員均具有雙重身份,都有權(quán)根據(jù)承擔(dān)的職責(zé)處理業(yè)務(wù)分工范圍之內(nèi)的問題。

紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公克服了紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)分設(shè)格局所產(chǎn)生的重復(fù)核查、檢查和設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)等問題,避免紀(jì)檢、監(jiān)察工作的重復(fù)交叉,精簡了機(jī)構(gòu)和人員,提高了反腐敗機(jī)構(gòu)的整體反腐效力。機(jī)構(gòu)復(fù)合背后的動(dòng)因在于強(qiáng)化黨的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo),優(yōu)化反腐力量。這不僅有利于反腐敗工作更加專門化,紀(jì)律執(zhí)行更加規(guī)范化,而且有利于黨紀(jì)監(jiān)督和政紀(jì)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)一體化。合署辦公體制的確立,無疑是執(zhí)政黨在新的歷史條件下改進(jìn)執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式的新思路,有利于把執(zhí)政黨反腐敗力量融入國家治理體系,進(jìn)而與國家治理實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

1.3 機(jī)構(gòu)外延階段

進(jìn)入21世紀(jì),為了推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭,反腐敗機(jī)構(gòu)強(qiáng)化外延式改革,在“塊塊”體系實(shí)現(xiàn)派駐的垂直領(lǐng)導(dǎo),在“條條”體系實(shí)現(xiàn)巡視的直接管理。特別是2003年11月中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》,明確派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的兩大抓手,形成了完整的黨內(nèi)監(jiān)督體系。并且,反腐敗機(jī)構(gòu)改革與國際法規(guī)則的要求相適應(yīng)。《聯(lián)合國反腐敗公約》第六條明確規(guī)定,各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律制度的基本原則,確保設(shè)有一個(gè)或酌情設(shè)有多個(gè)機(jī)構(gòu)以預(yù)防腐敗,并賦予這些機(jī)構(gòu)必要的獨(dú)立性以及必要的物資和專職工作人員。根據(jù)公約要求,2007年9月國家預(yù)防腐敗局正式成立。國家預(yù)防腐敗局負(fù)責(zé)全國預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo),協(xié)調(diào)指導(dǎo)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織的預(yù)防腐敗工作,負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗的國際合作和國際援助[2]450。

在這一階段,反腐敗機(jī)構(gòu)的規(guī)模擴(kuò)張,不僅實(shí)現(xiàn)對(duì)“條條”“塊塊”的監(jiān)督和制約,而且實(shí)現(xiàn)了對(duì)外開展反腐敗交流合作。反腐敗機(jī)構(gòu)嵌入各個(gè)工作領(lǐng)域,日漸成為一個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)。

1.4 機(jī)構(gòu)整合階段

黨的十八屆三中全會(huì)明確了全面深化改革的目標(biāo)任務(wù),提出深化反腐敗機(jī)構(gòu)改革的機(jī)制創(chuàng)新和制度保障,要求改革黨的紀(jì)律檢查體制,健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制,改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能。中央專門成立黨的紀(jì)律檢查體制改革專項(xiàng)小組,并審議通過《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》,對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)改革作出具體安排。各級(jí)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé),持續(xù)深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng),兩次調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

2016年11月,中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》,國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)漸次鋪開。2017年10月,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》,將試點(diǎn)工作在全國推開。為了深化國家監(jiān)察體制改革,深入開展反腐敗工作,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,2018年3月第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過了憲法修正案和《中華人民共和國監(jiān)察法》,確立監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)的法律地位,實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一。至此,中國形成了一個(gè)突出專門化、更加專業(yè)化的反腐敗機(jī)構(gòu)體系。

2 反腐敗機(jī)構(gòu)職責(zé)配置改革的實(shí)踐進(jìn)路

從內(nèi)容上看,反腐敗機(jī)構(gòu)改革包括兩方面:一是結(jié)構(gòu)性改革,主要是組織結(jié)構(gòu)改革,比如領(lǐng)導(dǎo)體制變遷、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變遷等;二是職能性改革,主要是職責(zé)配置改革,比如職能變遷和工作方式變遷等。結(jié)構(gòu)性改革依托于功能性改革,特別是反腐敗機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)的具體設(shè)計(jì)要根據(jù)不同時(shí)期職責(zé)配置和工作任務(wù)的改變而發(fā)生一定的變化。

2.1 “三項(xiàng)主要任務(wù)、三項(xiàng)經(jīng)常性工作”的職責(zé)配置

改革開放初期,由于“文化大革命”的影響,黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)遭到嚴(yán)重破壞。反腐敗機(jī)構(gòu)確立了以嚴(yán)明黨紀(jì)、整頓黨風(fēng)為中心的工作方針,“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的基本任務(wù),就是要維護(hù)黨規(guī)黨法,整頓黨風(fēng)”[3]44?！爸醒爰o(jì)律檢查委員會(huì)把維護(hù)黨規(guī)黨法、整頓黨風(fēng)的基本任務(wù)認(rèn)真地?fù)?dān)負(fù)起來,也就是在這個(gè)偉大事業(yè)中盡了自己的一份力量?！盵3]47這個(gè)偉大事業(yè)就是黨的建設(shè)事業(yè)。整頓黨風(fēng)與嚴(yán)明黨紀(jì)是一致的,正如《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向黨的第十二次全國代表大會(huì)的工作報(bào)告》所指出的,端正黨風(fēng)需要檢查和處理黨員在組織上和作風(fēng)方面違反紀(jì)律的問題,但更重要的是必須檢查和處理在政治方面違反紀(jì)律的問題。違反政治紀(jì)律,抵制和反對(duì)黨中央的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行,這是危害最大的違犯黨紀(jì)現(xiàn)象。

黨的十二大黨章總結(jié)機(jī)構(gòu)重建以來的紀(jì)檢工作經(jīng)驗(yàn),明確紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的“三項(xiàng)主要任務(wù)、三項(xiàng)經(jīng)常性工作”,即紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度,協(xié)助黨委整頓黨風(fēng),檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況。要經(jīng)常對(duì)黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育,作出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定;檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀(jì)和國家法律法令的比較重要或復(fù)雜的案件,決定或取消對(duì)這些案件中的黨員的處分;受理黨員的控告和申訴。根據(jù)黨章賦予的職責(zé)和《中共中央關(guān)于整黨的決定》,紀(jì)檢機(jī)構(gòu)參與為期三年的整黨工作,整黨的任務(wù)是統(tǒng)一思想、整頓作風(fēng)、加強(qiáng)紀(jì)律、純潔組織。整黨本身是從嚴(yán)治黨的重要方式,紀(jì)檢機(jī)構(gòu)參與整黨成為反腐敗推動(dòng)從嚴(yán)治黨的一個(gè)映照。

2.2 “四項(xiàng)職能”的職責(zé)配置

1988年3月十三屆中央紀(jì)委第二次全體會(huì)議的報(bào)告提出:“黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的一個(gè)基本任務(wù)是維護(hù)黨規(guī)黨法。紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)該依照黨章規(guī)定繼續(xù)發(fā)揮以下職能:保護(hù)黨員的民主權(quán)利,使之不受侵犯;懲處違反黨紀(jì)的黨員,清除黨內(nèi)腐敗分子;監(jiān)督黨的各級(jí)組織特別是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行黨的路線、方針、政策、決議和貫徹民主集中制的情況;教育黨員遵紀(jì)守法,履行義務(wù),發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良作風(fēng),增強(qiáng)反腐蝕的能力。上面所說的保護(hù)、懲處、監(jiān)督、教育等方面的工作,是紀(jì)檢機(jī)關(guān)經(jīng)常性的工作,都應(yīng)該抓緊做好?！盵4]107“保護(hù)、懲處、監(jiān)督、教育”成為紀(jì)檢機(jī)構(gòu)職能的新概括。“四項(xiàng)職能”促進(jìn)了反腐敗工作整體水平的提升,強(qiáng)化紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)職能部門的合作,讓紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的履職與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展同步,從而獲得廣泛的理解和支持。

2.3 “三項(xiàng)工作格局”的職責(zé)配置

在機(jī)構(gòu)復(fù)合階段,反腐敗機(jī)構(gòu)在職責(zé)方面實(shí)現(xiàn)了黨政反腐敗力量的統(tǒng)一,更有條件在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中開展反腐敗工作。十四屆中央紀(jì)委二次全會(huì)明確紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的三項(xiàng)工作任務(wù),一是加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律情況的監(jiān)督檢查;二是集中力量查辦一批大案要案;三是狠剎幾股群眾反映強(qiáng)烈的不正之風(fēng)?！叭?xiàng)工作任務(wù)”后來被表述為“三項(xiàng)工作格局”,簡化為領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查辦案件、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng),進(jìn)一步明確了反腐敗機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)?！叭?xiàng)工作格局”對(duì)以往工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行提煉,實(shí)現(xiàn)了反腐敗工作思路的新突破,明確了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下反腐敗工作的方向,既樹立反腐敗持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備,又具有現(xiàn)實(shí)緊迫感,把長期性任務(wù)與階段性目標(biāo)結(jié)合起來,有利于保持反腐敗工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

以“三項(xiàng)工作格局”實(shí)踐為基礎(chǔ),中央要求把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭置于建設(shè)有中國特色社會(huì)主義事業(yè)的大局之中,把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭放在黨的建設(shè)這一新的偉大工程的重要位置,同黨的思想建設(shè)和組織建設(shè)結(jié)合起來,通過深化改革,從源頭上預(yù)防和治理腐敗,努力遏制腐敗現(xiàn)象蔓延的勢(shì)頭。

2.4 “六項(xiàng)工作格局”的職責(zé)配置

進(jìn)入21世紀(jì),黨適時(shí)提出治國必先治黨,治黨務(wù)必從嚴(yán)的新理念,要求一定要堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨方針,進(jìn)一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力,始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。反腐敗是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)的重大任務(wù)。2005年頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》提出了“教育、制度、監(jiān)督、改革、懲處”整體推進(jìn)的“五項(xiàng)工作格局”。2008年5月頒布實(shí)施的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》突破“五項(xiàng)工作格局”,明確提出了“教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲處六項(xiàng)工作整體推進(jìn)”的工作格局?！傲?xiàng)工作格局”的提出,意味著反腐敗作為一項(xiàng)經(jīng)常性政治任務(wù)列入黨的建設(shè)的整體布局,增強(qiáng)了反腐敗工作的整體性和系統(tǒng)性。在這一階段,“反腐倡廉工作”提升為“反腐倡廉建設(shè)”,并與思想、組織、作風(fēng)、制度建設(shè)一起列為新時(shí)期黨的建設(shè)內(nèi)容,其中作風(fēng)建設(shè)與反腐倡廉建設(shè)主要由反腐敗機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。

2.5 “監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”的職責(zé)配置

黨的十八大以來,黨中央著眼于推進(jìn)中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)和黨的建設(shè)新的偉大工程,將全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,堅(jiān)持思想從嚴(yán)、管黨從嚴(yán)、執(zhí)紀(jì)從嚴(yán)、治吏從嚴(yán)、作風(fēng)從嚴(yán)、反腐從嚴(yán),把加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)與深入開展反腐敗斗爭結(jié)合起來,開辟了管黨治黨新境界。反腐敗并不等同于全面從嚴(yán)治黨,但其是“全面”的關(guān)鍵一環(huán),也是體現(xiàn)“從嚴(yán)”的基本要求。反腐敗成為全面從嚴(yán)治黨成果的一個(gè)顯著標(biāo)志。根據(jù)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局,在充分吸收歷史經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐成果的基礎(chǔ)上,反腐敗機(jī)構(gòu)職責(zé)配置朝著科學(xué)化、規(guī)范化和專業(yè)化方向發(fā)展。

十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障提出新要求,進(jìn)一步明確了反腐敗機(jī)構(gòu)職責(zé)定位,實(shí)質(zhì)是完善監(jiān)督體制,促進(jìn)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性,目的是改革反腐敗體制機(jī)制,實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。反腐敗機(jī)構(gòu)著力提高自身效能,過去承擔(dān)了許多與反腐敗不相適應(yīng)的工作,現(xiàn)在要遵照黨章、黨內(nèi)法規(guī)和黨中央指示精神,明確職責(zé)定位,對(duì)機(jī)構(gòu)自身進(jìn)行改革,清理有關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),把不該管的工作交給主責(zé)部門,通過內(nèi)部職能的合理配置,聚焦中心任務(wù),強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。

隨著紀(jì)檢體制改革的到位以及國家監(jiān)察體制改革的深入和日益成型,反腐敗機(jī)構(gòu)的職責(zé)將更加明晰化和系統(tǒng)化。十九大修訂的黨章進(jìn)一步明確紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)地位,其職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān),履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。

3 反腐敗機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)改革的實(shí)踐進(jìn)路

從整體上看,改革開放以來反腐敗機(jī)構(gòu)改革是以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo),職能轉(zhuǎn)變驅(qū)動(dòng)組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。但畢竟反腐敗組織結(jié)構(gòu)具有自主性,反腐敗機(jī)構(gòu)一經(jīng)恢復(fù)成立就擁有組織的自適力和自洽性,擁有自主發(fā)展的空間。

3.1 領(lǐng)導(dǎo)體制的改革

在機(jī)構(gòu)重建初期,反腐敗機(jī)構(gòu)實(shí)行“黨委單一領(lǐng)導(dǎo)體制”,沿用了黨的八大以來所確定的領(lǐng)導(dǎo)體制,規(guī)定地方各級(jí)黨委都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì),由同級(jí)黨委選舉產(chǎn)生,報(bào)上級(jí)黨委批準(zhǔn),明確紀(jì)委設(shè)在同級(jí)黨委內(nèi),名稱為某某黨委紀(jì)委。

1980年2月中央紀(jì)委向中央提交《關(guān)于改變省、市、自治區(qū)及以下各級(jí)黨委紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的請(qǐng)示報(bào)告》,建議將地方各級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,由受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo),以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主,有關(guān)紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)的任免要征求上級(jí)紀(jì)委的意見。監(jiān)察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制同樣如此,地方各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)察工作的專門機(jī)構(gòu),受所在地人民政府和上級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)。

黨的十二大黨章把雙重領(lǐng)導(dǎo)體制正式確定下來,明確規(guī)定中央紀(jì)委在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級(jí)紀(jì)委和基層紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。紀(jì)委的產(chǎn)生從過去由同級(jí)黨委全體委員會(huì)選舉產(chǎn)生,改為由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。并且,不再沿用以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的表述,正式確立紀(jì)檢機(jī)構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。1981年11月,中共中央組織部對(duì)北京市委辦公廳給中央辦公廳的來信進(jìn)行了答復(fù):“經(jīng)研究北京市黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的全稱應(yīng)是中國共產(chǎn)黨北京市紀(jì)律檢查委員會(huì),特復(fù)?！盵5]26紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的地位得到提升。這種“平行管理”雙重領(lǐng)導(dǎo)體制一直保留至黨的十八大期間。

黨的十八大以來,推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化,強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主,線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。這樣,雙重領(lǐng)導(dǎo)體制從“平行管理”變成“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”為主。

反腐敗機(jī)構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具有中國特色,能夠“幫助中國共產(chǎn)黨部分解決了龐大組織體系中最高層和下層組織之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)與關(guān)系。如何將龐大的國家和龐大的黨組織整合成一個(gè)組織嚴(yán)密的、效能高強(qiáng)的上層政治體系,就是這一體制的根本目標(biāo)”[6]201。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制一方面賦予反腐敗機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法律地位和權(quán)威性,另一方面讓反腐敗機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)不同行業(yè)和部門特點(diǎn)開展工作,反腐敗力量深嵌于基層組織。國家監(jiān)察體制改革后,反腐敗機(jī)構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)部存在兩個(gè)關(guān)系:一是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,反腐敗機(jī)構(gòu)受同級(jí)黨委和人大領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)也受上級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),向同級(jí)黨委、人大和上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé);二是工作關(guān)系,反腐敗機(jī)構(gòu)要貫徹落實(shí)同級(jí)黨委、人大和上級(jí)機(jī)關(guān)的工作部署并報(bào)告工作,接受監(jiān)督和工作指導(dǎo)。

3.2 內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是反腐敗機(jī)構(gòu)權(quán)力分解的組織形態(tài)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的變革從一個(gè)側(cè)面反映反腐敗機(jī)構(gòu)本身的改革進(jìn)程和成果。在機(jī)構(gòu)重建階段,中央紀(jì)委認(rèn)為在新的情況下開始工作,尚無經(jīng)驗(yàn),暫設(shè)辦公廳、研究室、紀(jì)律檢查室、案件審理室、來信來訪室等必要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。除此之外,規(guī)定可以根據(jù)工作需要設(shè)置其他的室或小組。1979年,設(shè)立“兩案”審理辦公室,負(fù)責(zé)審查林彪、江青反革命集團(tuán)。1982年初,為配合全國開展打擊經(jīng)濟(jì)犯罪工作,設(shè)置了“緊急辦”。1983年5月,增設(shè)教育室。1986年5月,增設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。1988年,縣以上各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立舉報(bào)中心,注重體現(xiàn)行政監(jiān)察職能。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與當(dāng)時(shí)的反腐敗機(jī)構(gòu)工作任務(wù)緊急程度相關(guān),內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的增設(shè),一方面說明反腐敗機(jī)構(gòu)的職責(zé)在擴(kuò)充,承擔(dān)了更多的政治任務(wù);另一方面說明,隨著機(jī)構(gòu)的健全發(fā)展,反腐敗機(jī)構(gòu)對(duì)自身職責(zé)定位有了更為清晰的認(rèn)識(shí),把教育宣傳和后勤保障納入考慮范圍。

大家對(duì)海岸線的理解，可以從兩個(gè)方面來概括，如果從地理學(xué)角度來解釋，我們可以定義成海邊與陸地連接的分界線。如果是從規(guī)劃學(xué)來定義，那么它就是一個(gè)空間概念，指在一定范圍內(nèi)的陸域與水域，是海洋與陸地相匯合的地區(qū)。

在機(jī)構(gòu)復(fù)合階段,為了適應(yīng)合署辦公的運(yùn)行要求,根據(jù)《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》,將紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)原有的13個(gè)紀(jì)檢室、監(jiān)察司組建成9個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室,其中5個(gè)室分管中央和國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察工作,4個(gè)室分管地方紀(jì)檢監(jiān)察工作。兩個(gè)機(jī)構(gòu)原有的17個(gè)綜合部門新設(shè)立4個(gè)室,包括監(jiān)察綜合室、執(zhí)法監(jiān)察室、黨風(fēng)廉政建設(shè)室、外事局等。保留由中央紀(jì)委代管的“兩案”審理辦公室。紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員管理方面實(shí)行統(tǒng)一和深度融合。新增設(shè)和調(diào)整的機(jī)構(gòu)履行的職責(zé),恰恰是行政監(jiān)察法所賦予的合法權(quán)力或反腐敗國際交流所必需的。如此,為當(dāng)時(shí)合署辦公新體制的有效運(yùn)行提供了組織保障。

在機(jī)構(gòu)外延階段,為了適應(yīng)國家機(jī)構(gòu)改革新形勢(shì),中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2000年4月下發(fā)《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)監(jiān)察部機(jī)構(gòu)改革方案》,對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新調(diào)整和確認(rèn)。根據(jù)工作需要,將原與黨風(fēng)廉政建設(shè)合署的國務(wù)院糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)辦公室分設(shè);減少1個(gè)聯(lián)系中央國家機(jī)關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察室;將中央“兩案”辦公室并入案件審理室,實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩個(gè)名稱”。調(diào)整后,中央紀(jì)委機(jī)關(guān)設(shè)21個(gè)職能部門和機(jī)關(guān)黨委。針對(duì)合署辦公過程中行政監(jiān)察職能在一些地方和部門不同程度地受到影響和削弱的問題,2000年8月中央紀(jì)委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳專門下發(fā)《關(guān)于機(jī)構(gòu)改革中保留并加強(qiáng)監(jiān)察綜合室的通知》,要求省一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要單獨(dú)設(shè)立監(jiān)察綜合室。根據(jù)2004年中央紀(jì)委、中央組織部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市黨委設(shè)立巡視機(jī)構(gòu)有關(guān)問題的通知》要求,省(區(qū)、市)巡視工作辦公室設(shè)在省(區(qū)、市)紀(jì)委。2007年成立國家預(yù)防腐敗局,列入國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)序列,在監(jiān)察部加掛牌子,作為辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)日常工作,同時(shí)是中央紀(jì)委、監(jiān)察部內(nèi)設(shè)的預(yù)防腐敗室。為了加強(qiáng)對(duì)查辦案件的監(jiān)督和管理,各地先后設(shè)立案件監(jiān)督管理室,履行對(duì)查辦案件工作的統(tǒng)計(jì)分析、組織協(xié)調(diào)、跟蹤督辦和監(jiān)督檢查等職能。組建績效管理監(jiān)察室,組織開展政府績效管理情況調(diào)查研究和監(jiān)督檢查工作,指導(dǎo)協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門績效管理監(jiān)察工作。

為推進(jìn)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng),聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整成為黨的十八大以來紀(jì)檢體制和國家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容。中央紀(jì)委開展了兩次內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整,2013年上半年,把黨風(fēng)廉政建設(shè)室和糾正不正之風(fēng)室合并為黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室(國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室),把執(zhí)法監(jiān)察室和績效管理監(jiān)察室合并為執(zhí)法和效能監(jiān)督室。新設(shè)立黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、執(zhí)法和效能監(jiān)督室,增設(shè)2個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室。2014年再次調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),把這之前的黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、執(zhí)法和效能監(jiān)督室進(jìn)一步整合為黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室(國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室);把預(yù)防腐敗室(國家預(yù)防腐敗局辦公室)、外事局整合為國際合作局(國家預(yù)防腐敗局辦公室)。新設(shè)2個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室和1個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室;在干部室基礎(chǔ)上組建組織部,在宣傳教育室基礎(chǔ)上組建宣傳部。經(jīng)改革調(diào)整,至2014年3月,中央紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)27個(gè)職能部門。黨的十九大以來,反腐敗機(jī)構(gòu)正在結(jié)合國家監(jiān)察體制改革,探索將執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè),形成執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理各環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)和相互制約的工作機(jī)制。

黨的十八大以來內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革整合職責(zé)相近的部門,減少了職能交叉并提高了工作效率,優(yōu)化了組織結(jié)構(gòu)和管理方式。同時(shí),增設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察室和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu),使反腐敗機(jī)構(gòu)的職責(zé)更加明晰和突出。

4 反腐敗機(jī)構(gòu)的適應(yīng)性改革邏輯

改革開放以來,反腐敗機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)兩條主線:一是反腐敗機(jī)構(gòu)的職責(zé)配置根據(jù)工作任務(wù)不同而發(fā)生變化;二是反腐敗機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)在不同時(shí)期都發(fā)生調(diào)整,或是大的調(diào)整,或是小的調(diào)整,都著力在經(jīng)濟(jì)治理、政治治理與國家治理之間尋求平衡。組織結(jié)構(gòu)是職責(zé)配置的載體,是開展反腐敗工作的前提條件。從反腐敗機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程來看,反腐敗機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)配置一直保持適應(yīng)性和自主性的融合。反腐敗機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)是否合理,在很大程度上制約著機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮。職責(zé)配置的科學(xué)化反過來會(huì)提出組織結(jié)構(gòu)的改革要求。

4.1 與政治治理的一致性

“西方的政黨國家是基于政黨運(yùn)行現(xiàn)代國家而產(chǎn)生的,而中國的政黨國家是基于政黨建設(shè)現(xiàn)代國家而形成的。這就意味著中國的現(xiàn)代政治體系是在政黨主導(dǎo)下確立起來的,是從政黨那里脫胎出來的,其維系與健全,離不開政黨的主導(dǎo)作用。中國政治體系的如此成長邏輯,決定了維系政治體系和反腐敗體系的成長必然是以政黨反腐敗為其邏輯起點(diǎn)的?！盵7]396中國國家治理邏輯決定了反腐敗機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向在于實(shí)現(xiàn)黨的歷史使命、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高黨的執(zhí)政能力、解決管黨治黨的現(xiàn)實(shí)問題。黨的建設(shè)任務(wù)對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)改革提出新的改革要求。

反腐敗機(jī)構(gòu)改革離不開權(quán)力問題,改革實(shí)質(zhì)是權(quán)力關(guān)系的調(diào)整,明確反腐敗機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界。一段時(shí)間以來,反腐敗機(jī)構(gòu)之所以難以發(fā)揮應(yīng)有的作用,其根源在于反腐敗機(jī)構(gòu)的權(quán)力受到其他職能部門的牽制,無法保持獨(dú)立性和權(quán)威性。反腐敗機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界不清晰,與其機(jī)構(gòu)的政治定位存在沖突。反腐敗機(jī)構(gòu)改革必須解決權(quán)力結(jié)構(gòu)問題,強(qiáng)化反腐敗權(quán)力在整體國家權(quán)力體系的地位,突出反腐敗權(quán)力對(duì)其他權(quán)力的制約關(guān)系。反腐敗機(jī)構(gòu)改革要與其他機(jī)構(gòu)的改革同時(shí)推進(jìn),從協(xié)同和整體角度尋求反腐敗機(jī)構(gòu)改革的新動(dòng)力,讓各方機(jī)構(gòu)改革形成統(tǒng)一規(guī)劃局面。

“我們所有的改革最終能不能成功,還是決定于政治體制的改革?！盵9]177反腐敗機(jī)構(gòu)改革本身是重大政治體制改革,如果只是反腐敗機(jī)構(gòu)改革單兵突進(jìn)而沒有政治體制改革的全面支持,那么改革所涉及的一些重大問題將難以得到解決。政治體制改革決定了反腐敗機(jī)構(gòu)的改革空間,這個(gè)結(jié)構(gòu)性制約因素在很大程度上也決定了反腐敗機(jī)構(gòu)改革的具體路徑。比如,20世紀(jì)80年代紀(jì)檢機(jī)構(gòu)退出政府部門、90年代黨政反腐敗力量的合署辦公以及新時(shí)代組建監(jiān)察委員會(huì)等改革的背后,都有每個(gè)時(shí)期政治體制改革的需求因素。實(shí)踐證明,黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化都會(huì)削弱反腐敗機(jī)構(gòu)力量。1988年3月中央紀(jì)委二次全會(huì)對(duì)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)改革作出安排,要求“要搞好紀(jì)檢機(jī)關(guān)的體制改革。制定紀(jì)檢系統(tǒng)的編制序列和職務(wù)序列,是搞好紀(jì)檢隊(duì)伍建設(shè)的一項(xiàng)重要工作,要認(rèn)真抓好。為適應(yīng)黨政分開和機(jī)構(gòu)改革的需要,中央和地方紀(jì)檢機(jī)關(guān)派駐政府各部門和國家有關(guān)部門的紀(jì)檢組要逐步撤銷,同時(shí)要適當(dāng)充實(shí)有關(guān)機(jī)關(guān)紀(jì)委、地方紀(jì)委的力量。各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)要在機(jī)構(gòu)調(diào)整中做好干部的思想工作,并會(huì)同組織、人事部門對(duì)有關(guān)人員作好妥善安排”[4]112-113。1988年7月,中央同意并轉(zhuǎn)發(fā)中央紀(jì)委《關(guān)于逐步撤銷國務(wù)院各部門黨組紀(jì)檢組和中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組有關(guān)問題的意見》,要撤銷黨組的部門,黨組紀(jì)檢組或中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組應(yīng)隨之撤銷。黨組暫緩撤銷的部門,黨組紀(jì)檢組或中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組原則上也應(yīng)撤銷?？陀^地說,在這個(gè)時(shí)期,黨的紀(jì)檢工作經(jīng)歷了一個(gè)從忽視黨的建設(shè)、“淡化黨風(fēng)”、削弱黨的紀(jì)檢工作,紀(jì)檢機(jī)關(guān)在非常困難的條件下工作的發(fā)展過程[10]249。在此階段,紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行黨政分開原則,根據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)象和范圍的不同,做好已有案件的交接和查處、黨紀(jì)處分和政紀(jì)處分之間的協(xié)調(diào)和工作的協(xié)作。各級(jí)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)圍繞黨的基本路線,維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的大局,保證治理整頓和經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行,嚴(yán)肅黨的紀(jì)律,堅(jiān)決懲治腐敗。

黨的十九大提出,要統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置,科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé);在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。反腐敗機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐事實(shí)上提前為這個(gè)改革政策作出了探索和示范,在國家監(jiān)察體制改革中,紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)繼續(xù)實(shí)行合署辦公,這無疑為政治體制改革積累新的經(jīng)驗(yàn)?？紤]到龐大的國家機(jī)構(gòu)數(shù)量,反腐敗機(jī)構(gòu)只是政治體制內(nèi)部眾多機(jī)構(gòu)中的一種,本不足以引人注目,但由于反腐敗機(jī)構(gòu)本身所掌握的特殊權(quán)力及其改革所帶來的“溢出”效應(yīng),反腐敗機(jī)構(gòu)改革為政治體制改革提供了借鑒。

4.2 對(duì)國家治理的適應(yīng)性

根據(jù)國家治理邏輯,反腐敗機(jī)構(gòu)是政治機(jī)關(guān),反腐敗機(jī)構(gòu)改革是黨的自我改革的一部分,要根據(jù)黨的建設(shè)要求加以推進(jìn);根據(jù)經(jīng)濟(jì)治理邏輯,反腐敗機(jī)構(gòu)要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù),甚至要承擔(dān)一些臨時(shí)性任務(wù),把工作重點(diǎn)推到經(jīng)濟(jì)建設(shè)第一線。如此,國家治理邏輯與經(jīng)濟(jì)治理邏輯之間存在張力,國家治理邏輯強(qiáng)調(diào)反腐敗機(jī)構(gòu)必須專業(yè)化,實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);經(jīng)濟(jì)治理邏輯要求反腐敗機(jī)構(gòu)的工作具有廣泛性,能夠承擔(dān)臨時(shí)性任務(wù),延伸到各個(gè)工作領(lǐng)域。臨時(shí)性任務(wù)有時(shí)會(huì)干擾反腐敗機(jī)構(gòu)的本身政治定位,反腐敗機(jī)構(gòu)的職責(zé)配置有時(shí)會(huì)超出其組織結(jié)構(gòu)的承載力。這些恰恰是反腐敗機(jī)構(gòu)改革所要解決的問題,也是反腐敗機(jī)構(gòu)改革糾結(jié)的難題。

針對(duì)改革開放初期經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域嚴(yán)重犯罪形勢(shì),中央于1982年1月下發(fā)《關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域嚴(yán)重犯罪的緊急通知》,在全國范圍開展打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪工作。同年4月13日,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動(dòng)的決定》,提出打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的嚴(yán)重犯罪活動(dòng),是在當(dāng)時(shí)條件下最實(shí)際、最有效的整黨整風(fēng)的措施之一,并明確各級(jí)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為黨委領(lǐng)導(dǎo)這場(chǎng)斗爭的堅(jiān)強(qiáng)有力的辦事機(jī)構(gòu)。屬于黨內(nèi)紀(jì)律的問題要由紀(jì)檢機(jī)構(gòu)處理,對(duì)特別重大的問題要報(bào)請(qǐng)同級(jí)或上級(jí)黨委處理。紀(jì)檢機(jī)構(gòu)此后3年根據(jù)中央部署開展打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域嚴(yán)重犯罪工作。但反腐敗機(jī)構(gòu)畢竟不同于司法機(jī)關(guān),在一定程度上牽扯了紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的精力,模糊了紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的應(yīng)有職責(zé)。中央紀(jì)委于1986年10月向中央書記處作出《關(guān)于各級(jí)紀(jì)委不再作為黨委領(lǐng)導(dǎo)打擊嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪斗爭辦事機(jī)構(gòu)的請(qǐng)示》,指出:“在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)猖獗、法制尚不健全的情況下,中央決定由各級(jí)紀(jì)委作為黨委領(lǐng)導(dǎo)這場(chǎng)斗爭的辦事機(jī)構(gòu),是完全必要和正確的。但是隨著斗爭的形勢(shì)發(fā)生了很大變化,我國社會(huì)主義法制逐步健全,全黨和全國人民的法制觀念不斷增強(qiáng),經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和其他領(lǐng)域里屬于違法范圍的案件,應(yīng)通過正常的法律程序予以解決……如果紀(jì)委再繼續(xù)承擔(dān)黨委領(lǐng)導(dǎo)這場(chǎng)斗爭辦事機(jī)構(gòu)的任務(wù),將不利于全國人民樹立法制觀念,也不利于各級(jí)紀(jì)委集中精力于端正黨風(fēng)、維護(hù)黨紀(jì)的工作?！盵11]20建議各級(jí)紀(jì)委將這項(xiàng)工作連同代管的打擊嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)辦公室,交同級(jí)司法部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和管理。中央書記處于當(dāng)年12月同意并批轉(zhuǎn)各地遵照?qǐng)?zhí)行。這項(xiàng)職責(zé)調(diào)整的實(shí)質(zhì),在于正確處理反腐敗本職工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)具體工作之間的關(guān)系,體現(xiàn)了中央對(duì)于反腐敗機(jī)構(gòu)職責(zé)定位的清醒認(rèn)識(shí)。1991年中央紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)指出:“要明確紀(jì)檢工作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的真正含義……對(duì)于如何為這個(gè)中心服務(wù)的問題,在實(shí)際工作中還沒有完全解決好。我們強(qiáng)調(diào)紀(jì)檢工作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù),既不是要大家離開自己的職責(zé)去直接從事經(jīng)濟(jì)工作,更不是要大家放棄黨性原則,為違紀(jì)違法行為開‘綠燈’?！盵12]599經(jīng)濟(jì)治理邏輯簡單地替代國家治理邏輯,會(huì)使反腐敗機(jī)構(gòu)陷入“沒有完全解決好”的困境。

反腐敗機(jī)構(gòu)拓展預(yù)防和解決腐敗的領(lǐng)域,把反腐敗融入政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域[13]。這樣的安排,符合國家治理要求和經(jīng)濟(jì)治理需求,有利于以反腐敗保證黨的先進(jìn)性,體現(xiàn)從嚴(yán)治黨的政治性,也有利于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的腐敗問題。但工作領(lǐng)域的過度拓展在一定程度會(huì)讓反腐敗機(jī)構(gòu)參與政府部門的具體業(yè)務(wù),甚至替代業(yè)務(wù)部門承擔(dān)工作責(zé)任,偏離了反腐敗機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位。有的地方反腐敗機(jī)構(gòu)什么事情都參與,直接參與經(jīng)濟(jì)工作、招商引資、催討欠款、土地拆遷等工作,直接查辦經(jīng)濟(jì)案件,不及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)。監(jiān)督和監(jiān)察工作異變成執(zhí)法工作,糾正行業(yè)不正之風(fēng)異變行風(fēng)管理,主要責(zé)任單位和部門反而退到“二線”?！坝械募o(jì)檢監(jiān)察干部怕得罪人,對(duì)監(jiān)督畏首畏尾,看到問題和沒有看到一樣,聽到反映和沒有聽到一樣,得過且過,監(jiān)督缺位。有的紀(jì)檢監(jiān)察干部樂于從事其他業(yè)務(wù),黨風(fēng)廉政建設(shè)反成了副業(yè),種了別人的田、荒了自己的地?！盵14]9反腐敗機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)延伸階段出現(xiàn)困惑說明,中國反腐敗形勢(shì)仍然嚴(yán)峻復(fù)雜,反腐敗必須結(jié)合中國國情實(shí)際,探索具有中國特色的反腐敗體系。

反腐敗機(jī)構(gòu)改革說到底是一項(xiàng)國家治理工程。反腐敗機(jī)構(gòu)改革要以實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo),把反腐敗機(jī)構(gòu)納入國家治理體系,從治理能力現(xiàn)代化角度推進(jìn)反腐敗機(jī)構(gòu)改革,讓反腐敗機(jī)構(gòu)改革成為治理能力現(xiàn)代化的推動(dòng)力。要從國家治理層面設(shè)計(jì)反腐敗機(jī)構(gòu)改革,宏觀審視機(jī)構(gòu)改革與國家治理的關(guān)系,淡化反腐敗機(jī)構(gòu)改革的應(yīng)急性特征,賦予反腐敗機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)性和有效性特征。反腐敗機(jī)構(gòu)之所以在機(jī)構(gòu)重建初期定位不清、在發(fā)展時(shí)期職責(zé)出現(xiàn)泛化,其要害在于反腐敗機(jī)構(gòu)改革沒有運(yùn)用國家治理方法和思路來解決體制性機(jī)制性問題,滿足于應(yīng)急性的治理運(yùn)動(dòng),而忽視了改革本身的價(jià)值方向,無法適應(yīng)國家治理的現(xiàn)實(shí)要求。黨的十八大以來,反腐敗機(jī)構(gòu)改革在前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,一方面放棄片面追求機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的改革舊模式,轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展,注意職責(zé)調(diào)整和結(jié)構(gòu)重塑,充分挖掘并釋放內(nèi)部潛力;另一方面順應(yīng)國家治理方向,重新審視反腐敗機(jī)構(gòu)的定位,整合反腐敗機(jī)構(gòu)力量,讓反腐敗機(jī)構(gòu)改革真正成為推動(dòng)國家治理的動(dòng)力機(jī)制和保障機(jī)制。反腐敗機(jī)構(gòu)職責(zé)配置和組織結(jié)構(gòu)要堅(jiān)持國家治理標(biāo)準(zhǔn),按照國家治理現(xiàn)代化要求通盤設(shè)計(jì)反腐敗機(jī)構(gòu)改革的具體路徑。