謝中起，李 妍

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

環(huán)境問(wèn)題的外部性和我國(guó)政治體制下政府對(duì)工業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)性共同決定了地方政府對(duì)于地方環(huán)境保護(hù)的重要作用[1]。近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境狀況不容樂(lè)觀，進(jìn)入了霧霾、水污染等環(huán)境事件的高發(fā)期，對(duì)人民的生活產(chǎn)生了極大的影響。2011到2015年的《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》則進(jìn)一步證實(shí)了環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性，“十二五”期間全國(guó)廢水排放總量分別為659.2億噸、684.8億噸、695.4億噸、716.2億噸、735.3億噸，呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢(shì)。廢氣和工業(yè)固體廢物的排放情況也不容樂(lè)觀。事實(shí)上我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法早在1979年就已經(jīng)制定，至今環(huán)境立法體系日趨完善，環(huán)境保護(hù)的理念發(fā)展也與時(shí)俱進(jìn)。然而，在環(huán)境立法缺失問(wèn)題基本解決和環(huán)境政策逐漸完善的同時(shí)，卻陷入了環(huán)保法律大量出臺(tái)與環(huán)境污染持續(xù)惡化并存的局面，暴露出我國(guó)地方環(huán)境監(jiān)管存在著重大缺陷，環(huán)境監(jiān)管部門不作為成為我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法中的一個(gè)突出問(wèn)題。

一、環(huán)境監(jiān)管不作為的特點(diǎn)和危害

環(huán)境監(jiān)管行為屬于行政行為的范疇，以是否作為為標(biāo)準(zhǔn)，分為作為行政行為和不作為行政行為?！碍h(huán)境監(jiān)管不作為，是一種特殊的行政不作為，指環(huán)境行政主體對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)和合理利用負(fù)有作為的法定義務(wù)，并且在有條件、有能力履行的情況下，不履行、未完全履行或者拖延履行其環(huán)境行政管理法定義務(wù)的狀態(tài)”[2]，其實(shí)質(zhì)是行政主體消極行使行政權(quán)力的一種違法行為，是被動(dòng)姿態(tài)上的濫用權(quán)力，是另一種形式的行政腐敗。

(一)環(huán)境監(jiān)管不作為的特點(diǎn)

同樣屬于行政腐敗行為，環(huán)境監(jiān)管不作為與亂作為卻相差甚大。不同于環(huán)境行政主體違反規(guī)定、濫用職權(quán)的亂作為，不作為行為具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，正三角形分布形態(tài)。在環(huán)境監(jiān)管行政系統(tǒng)中隨著層級(jí)部門由上至下的分布，不作為現(xiàn)象呈現(xiàn)逐漸遞增的趨勢(shì)，越是低級(jí)的監(jiān)管部門，不作為現(xiàn)象就越普遍越突出。第二，外部干擾嚴(yán)重。除了受限于地方保護(hù)主義，不得不被迫放棄某些行政權(quán)力外，還存在監(jiān)管人員礙于人情或利益關(guān)系主動(dòng)放棄行使監(jiān)管權(quán)力的行為。第三，責(zé)任的間接性。環(huán)境監(jiān)管主體對(duì)于其不作為行為產(chǎn)生的環(huán)境違法問(wèn)題往往只負(fù)間接責(zé)任，在現(xiàn)實(shí)情況中，由于較難被追究刑事責(zé)任，而造成罰不當(dāng)罪，導(dǎo)致由于監(jiān)管疏漏造成的環(huán)境問(wèn)題層出不窮。第四，監(jiān)控困難。環(huán)境監(jiān)管人員以不作為的方式怠于履行自己的職責(zé)，具有隱匿性，因此導(dǎo)致監(jiān)控困難。企業(yè)作為受益方不會(huì)揭發(fā)，而普通民眾作為環(huán)境權(quán)益受害者又不易發(fā)現(xiàn)，要經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)期，直至出現(xiàn)較為明顯的環(huán)境破壞或污染問(wèn)題時(shí)才會(huì)受到人們關(guān)注，不作為的法律責(zé)任才得以追究。環(huán)境行政不作為的問(wèn)題不能被及時(shí)曝光，這也增加了監(jiān)控和追究該類行為法律責(zé)任的舉證困難。

(二)環(huán)境監(jiān)管不作為的危害

環(huán)境監(jiān)管是阻止環(huán)境問(wèn)題發(fā)生的最后一道防線，相比于環(huán)境事故的直接造成者，作為監(jiān)管者的環(huán)保部門責(zé)任甚至更重，由于環(huán)境監(jiān)管不作為導(dǎo)致的后果極具危害性。首先，危害公民的環(huán)境權(quán)。由于環(huán)境監(jiān)管部門缺乏有力的監(jiān)管而造成的環(huán)境問(wèn)題，不僅影響人們的生產(chǎn)和生活，更是伴隨著無(wú)視公民的環(huán)境狀況知情權(quán)的情況，致使公民的環(huán)境權(quán)受到嚴(yán)重侵害。其次，破壞政府的公信力。環(huán)境監(jiān)管不作為極易造成嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，涉及到眾多公民的利益，其引發(fā)的信訪、上訪等社會(huì)矛盾不僅影響社會(huì)和諧，更會(huì)大大降低人們對(duì)政府工作的滿意度及信任度，破壞政府的公信力。再次，增加企業(yè)環(huán)境違法事件發(fā)生的概率。由于環(huán)境監(jiān)管部門的懈怠行為，使產(chǎn)生環(huán)境違法行為的企業(yè)逍遙法外，這無(wú)疑起到了縱容違法的負(fù)作用，增加了侵權(quán)事件發(fā)生的概率。最后，嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然的和諧發(fā)展。由環(huán)境監(jiān)管不作為行為引發(fā)的一系列環(huán)境問(wèn)題不僅會(huì)增加行政案件、民事案件的發(fā)生幾率從而損壞社會(huì)公共利益，而且對(duì)環(huán)境與資源也將造成嚴(yán)重的污染與破壞，對(duì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的和諧進(jìn)步產(chǎn)生極為不利的影響。

二、地方環(huán)境監(jiān)管部門行政不作為的表現(xiàn)

我國(guó)每年都發(fā)生大量環(huán)境污染事件，而這些事件往往都與地方環(huán)境監(jiān)管部門的行政不作為有關(guān)。由于環(huán)境污染的特殊性，污染源和污染者較難判定，對(duì)于監(jiān)管人員是否履職的判定更是難上加難，只能以其在環(huán)境許可、環(huán)境監(jiān)察中的表現(xiàn)，以及對(duì)待環(huán)境違法的態(tài)度等方面為線索來(lái)進(jìn)行判斷[3]。下面我們就以公共政策過(guò)程為框架，分析地方環(huán)境監(jiān)管部門在整個(gè)環(huán)境政策過(guò)程中的不作為表現(xiàn)。

(一)環(huán)境政策制定的不作為

政府為履行環(huán)境管理的義務(wù)，需要采取相應(yīng)的措施，其中制定政策是非常重要的步驟，決定了該項(xiàng)政策的生命力和作用。然而，由于環(huán)境政策制定不作為導(dǎo)致的政策滯后，致使環(huán)境問(wèn)題的解決缺乏依據(jù)，使相關(guān)環(huán)境問(wèn)題變得“無(wú)法可依”。如國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)污染防治和生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，已經(jīng)于2015年1月實(shí)行了新環(huán)境保護(hù)法，不僅完善了很多制度更是對(duì)政府的管理職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定。然而地方政府實(shí)施新環(huán)保法的情況并不樂(lè)觀，環(huán)境政策制定的不作為導(dǎo)致許多地方的環(huán)境保護(hù)條例遲滯多年才出臺(tái)，明顯落后于國(guó)家政策的發(fā)展步伐，也無(wú)法適應(yīng)環(huán)境問(wèn)題的變化，嚴(yán)重影響了環(huán)境政策的執(zhí)行效果和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)環(huán)境政策執(zhí)行的不作為

政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑。環(huán)境政策制定的再好，如果在執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，那么也將事倍功半。目前，我國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行的總體情況不容樂(lè)觀，存在很多執(zhí)行不作為現(xiàn)象，使政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)變成空談。一方面環(huán)境政策執(zhí)行主體過(guò)分注重政策宣傳而忽視政策落實(shí)，不采取可操作性的政策執(zhí)行措施，嚴(yán)重影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面政策執(zhí)行不作為還表現(xiàn)為環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中的失職。如缺乏環(huán)評(píng)程序就允許企業(yè)開(kāi)始生產(chǎn)活動(dòng)，放棄對(duì)可能造成的污染進(jìn)行事前預(yù)防的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致不達(dá)標(biāo)的企業(yè)鉆了空子，為環(huán)境問(wèn)題留下重大隱患。另外，在行政許可階段未盡合理注意義務(wù)也屬于環(huán)境監(jiān)管不作為的范疇，在我國(guó)發(fā)生的一些重金屬環(huán)境污染案件中，環(huán)境監(jiān)管部門注意義務(wù)的缺失成為重要因素。

(三)環(huán)境政策監(jiān)督的不作為

政策監(jiān)督是確保環(huán)境政策執(zhí)行沿著既定的方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要保障。日常環(huán)境監(jiān)管中極易出現(xiàn)的各種行政不作為現(xiàn)象，將嚴(yán)重影響政策的實(shí)施效果。如湖南省瀏陽(yáng)市發(fā)生的長(zhǎng)達(dá)三年之久的鎘污染事件，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳町a(chǎn)生了嚴(yán)重影響，但環(huán)保部門監(jiān)督責(zé)任的缺失致使其并未及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違法現(xiàn)象的發(fā)生，導(dǎo)致危害結(jié)果非常嚴(yán)重，監(jiān)管部門行為上的懈怠，屬于典型的監(jiān)督不作為行為。同時(shí)，處罰不力也屬于監(jiān)督不作為的范疇，例如2011年我國(guó)發(fā)生的紫金礦業(yè)污染事件給當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成了非常惡劣的影響，給居民的生活帶來(lái)了巨大的損害。當(dāng)時(shí)紫金礦業(yè)的生產(chǎn)存在大量的違法行為，但當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保機(jī)構(gòu)并沒(méi)有及時(shí)消除隱患，只是做了簡(jiǎn)單的處罰而已，最終導(dǎo)致了污染事故的發(fā)生。

(四)環(huán)境政策調(diào)整的不作為

環(huán)境政策具有前瞻性和靈活性的特點(diǎn)，可以隨著政策環(huán)境的變化而做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，從而保持政策方案與政策環(huán)境之間良好的動(dòng)態(tài)關(guān)系。然而現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在環(huán)境政策調(diào)整的不作為，環(huán)境政策得不到及時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致政策過(guò)時(shí)，致使不但不能正確規(guī)范和引導(dǎo)人們的行為，還會(huì)對(duì)環(huán)境造成非常惡劣的影響。例如，地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)情況，如果該地區(qū)污染較嚴(yán)重，則應(yīng)適當(dāng)調(diào)高排放標(biāo)準(zhǔn)，以利于環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，然而現(xiàn)實(shí)生活中由于監(jiān)管部門政策調(diào)整的不作為導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題也不在少數(shù)，給環(huán)境造成了不可估量的損失。

三、地方環(huán)境監(jiān)管部門行政不作為的成因

行政不作為的成因是多方面的，要深刻認(rèn)識(shí)地方環(huán)境監(jiān)管部門行政不作為的現(xiàn)象，就必須全面剖析其表象背后的真實(shí)本質(zhì)及成因。

(一)傳統(tǒng)文化因素的影響

封建統(tǒng)治中形成的官場(chǎng)文化對(duì)我國(guó)政治文化的發(fā)展產(chǎn)生了非常深遠(yuǎn)的影響，兩千多年的封建專制文化使官本位思想深入社會(huì)的方方面面，行政人員缺乏正確的文化價(jià)值觀念和職業(yè)操守，為行政不作為現(xiàn)象的出現(xiàn)孕育了溫床。另外，與傳統(tǒng)發(fā)展觀相聯(lián)系、相適應(yīng)的政績(jī)觀的偏差也是環(huán)境監(jiān)管不作為現(xiàn)象產(chǎn)生的文化因素之一。傳統(tǒng)的發(fā)展觀具有片面性，盲目追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而忽視社會(huì)生活的全面進(jìn)步，甚至以犧牲環(huán)境為代價(jià)，使資源和環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。在傳統(tǒng)發(fā)展觀的影響下，官員的政績(jī)觀也出現(xiàn)了極大的偏差，出現(xiàn)了唯GDP是從的片面的政績(jī)考察現(xiàn)象，地方保護(hù)主義有了堂而皇之的理論依據(jù)。由于隸屬關(guān)系的緣故，地方環(huán)境監(jiān)管部門形同虛設(shè)，不作為問(wèn)題的出現(xiàn)自然就不可避免。

(二)官員個(gè)體因素的影響

思想決定人的行為，監(jiān)管人員的思想因素在不作為的現(xiàn)象中起決定性作用。正如習(xí)近平主席所言：“對(duì)黨員、干部來(lái)說(shuō)，思想上的滑坡是最嚴(yán)重的病變，‘總開(kāi)關(guān)’沒(méi)擰緊，不能正確處理公私關(guān)系，缺乏正確的是非觀、義利觀、權(quán)力觀、事業(yè)觀，各種出軌越界、跑冒滴漏就在所難免了?！盵4]在現(xiàn)實(shí)中，有些環(huán)境監(jiān)管人員官僚氣息嚴(yán)重，只享受權(quán)利卻不履行義務(wù)，把黨的理想信念、根本宗旨、國(guó)計(jì)民生拋之腦后。另外，從經(jīng)濟(jì)人屬性的角度分析，受自利動(dòng)機(jī)左右，有意放棄自己的職責(zé)以謀取私利，棄國(guó)家與社會(huì)的公共利益于不顧。在全面從嚴(yán)治黨形勢(shì)下，他們雖不敢再“胡作為、亂作為”，但由于缺少利益驅(qū)動(dòng)，也不愿再積極作為。

除此之外，能力不足也是不作為的重要因素。受限于體制方面的因素，環(huán)保部門缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)，致使很多環(huán)保行政人員缺乏較強(qiáng)的環(huán)保政策認(rèn)知和執(zhí)行能力，加之高校缺乏對(duì)相關(guān)人才的培養(yǎng)，導(dǎo)致人才供應(yīng)不足。再加上受個(gè)人工作經(jīng)歷的影響，許多環(huán)保人員習(xí)慣不按規(guī)則辦事，而是一味遵循潛規(guī)則從而獲得私利，在從嚴(yán)治黨的要求下顯得方寸大亂，不知該如何行事。“本領(lǐng)恐慌”問(wèn)題，也是其選擇行政不作為的個(gè)人因素之一。

(三)環(huán)保監(jiān)管體系不健全

一方面，環(huán)境行政體制不完善?！翱v向分級(jí)，橫向分散”是我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)保行政體制表現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，雙重領(lǐng)導(dǎo)成為限制地方環(huán)保機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要原因。由于其人、財(cái)、物都由當(dāng)?shù)卣茌牐狈Κ?dú)立性，因此受到地方保護(hù)主義的嚴(yán)重影響。為獲得短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方官員往往將弱化環(huán)境監(jiān)管作為其“優(yōu)勢(shì)”條件，為其招商引資、發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)服務(wù)，將具有明顯外部性的環(huán)境政策變成被犧牲的一項(xiàng)公共服務(wù)[5]。

另一方面，組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性也導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行主體職責(zé)不明，橫向協(xié)調(diào)無(wú)力。環(huán)保執(zhí)法過(guò)程相對(duì)復(fù)雜，僅靠單個(gè)部門的努力是無(wú)法順利完成的，需要多個(gè)部門密切合作。但由于相關(guān)事項(xiàng)沒(méi)有明確界定，導(dǎo)致部門之間分工不明確，又缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制[6]。凡是可以為本部門帶來(lái)利益的事情，各部門都積極踴躍，反之則相互扯皮、推諉、不愿作為，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法效率低下，環(huán)境問(wèn)題得不到有效解決。

(四)監(jiān)督機(jī)制不完善

當(dāng)前，在環(huán)境政策執(zhí)行的過(guò)程中，主要是靠執(zhí)行者的自覺(jué)性和紀(jì)律約束，公眾監(jiān)督嚴(yán)重缺位。雖然公眾環(huán)保意識(shí)有所加強(qiáng)，但環(huán)保知識(shí)的匱乏以及參與機(jī)制的不完善仍然阻礙著公眾實(shí)行參與和監(jiān)督的權(quán)利。同時(shí)，為廣大人民環(huán)境利益發(fā)聲的環(huán)保NGO也面臨發(fā)展困境。環(huán)保NGO作為民間環(huán)保組織，在宣傳環(huán)保知識(shí)、調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)保活動(dòng)的積極性上都起到非常重要的作用，而且能針對(duì)環(huán)?；顒?dòng)為政府提供建設(shè)性意見(jiàn)[7]。但目前我國(guó)地方環(huán)保NGO的發(fā)展受到很多限制，面臨著官方介入程度過(guò)大、自主權(quán)利過(guò)小、資金短缺、環(huán)保人員專業(yè)素質(zhì)有待提高等困境，這也在一定程度上限制了公民參與環(huán)境保護(hù)、實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利[8]。

(五)環(huán)保行政問(wèn)責(zé)制不規(guī)范

我國(guó)缺乏環(huán)保行政問(wèn)責(zé)的系統(tǒng)法律，相關(guān)法律規(guī)定比較零散、薄弱，“雖然目前有較多規(guī)定涉及環(huán)保問(wèn)責(zé)，但大多分散于各項(xiàng)政策文件中，未能形成系統(tǒng)的體系，導(dǎo)致執(zhí)法困難”[6]。我國(guó)的新環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，“應(yīng)加大責(zé)任追究力度，對(duì)瀆職、失職的公職人員從嚴(yán)問(wèn)責(zé)”，“領(lǐng)導(dǎo)干部虛報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)污染情況將會(huì)引咎辭職”，然而，對(duì)誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、怎樣負(fù)責(zé)并沒(méi)有明確規(guī)定。當(dāng)環(huán)保行政問(wèn)題涉及到領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，具體怎么追究，甚至有無(wú)追究都沒(méi)有公眾來(lái)監(jiān)督，導(dǎo)致最終大事化小，小事化了，使環(huán)保問(wèn)責(zé)喪失權(quán)威性，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用[9]。

四、治理環(huán)境監(jiān)管不作為的措施和對(duì)策

基于上述分析，為進(jìn)一步解決我國(guó)地方環(huán)境監(jiān)管部門行政不作為的問(wèn)題，加強(qiáng)我國(guó)環(huán)境監(jiān)管的法制建設(shè)，應(yīng)著重采取以下幾方面的對(duì)策和措施。

(一)對(duì)環(huán)境監(jiān)管人員加強(qiáng)文化教育

一方面，加強(qiáng)行政倫理教育。通過(guò)強(qiáng)化行政意識(shí)、行政情感和行政態(tài)度等行政文化的諸多要素，使環(huán)境監(jiān)管人員形成正確的行政價(jià)值觀，摒棄官本位的不良思想，形成內(nèi)在的約束機(jī)制。另一方面，樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀。黨的十八大提出了建設(shè)“五位一體”的總體發(fā)展布局，要求把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，十九大進(jìn)一步提出“為把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)而奮斗”的戰(zhàn)略目標(biāo)?！懊利悺币辉~的增加使“五位一體”總體布局與現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)有了更好的對(duì)接，突出了環(huán)境的基礎(chǔ)地位和作用。在科學(xué)的發(fā)展觀的引導(dǎo)下政績(jī)觀也應(yīng)做相應(yīng)改變。將環(huán)?？己思{入政績(jī)考核體系，使之與官員的晉升掛鉤，讓地方政府在考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)兼顧環(huán)境的保護(hù)，激勵(lì)地方政府進(jìn)行環(huán)境治理[10]。

(二)提升環(huán)境監(jiān)管人員的責(zé)任與能力

首先，提高環(huán)境監(jiān)管人員責(zé)任行政意識(shí)。責(zé)任行政是現(xiàn)代法治政府應(yīng)當(dāng)恪守的基本理念。行政不作為問(wèn)題正是由于監(jiān)管人員責(zé)任意識(shí)的缺乏以及責(zé)任追究機(jī)制不健全而產(chǎn)生的后果。而應(yīng)該通過(guò)教育與培訓(xùn)，提高監(jiān)管人員責(zé)任行政的意識(shí)，使其正確認(rèn)識(shí)職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一性，形成對(duì)自己行為負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)整體利益負(fù)責(zé)的責(zé)任感，防止無(wú)利不圖的行政不作為現(xiàn)象。

其次，要根據(jù)從嚴(yán)治黨的新要求，提高環(huán)保人員的能力與責(zé)任意識(shí)，發(fā)展其創(chuàng)新能力、為民辦事的能力，克服本領(lǐng)恐慌。正如習(xí)近平總書(shū)記所言：“要加強(qiáng)對(duì)干部的教育培訓(xùn)，針對(duì)干部的知識(shí)空白、經(jīng)驗(yàn)盲區(qū)、能力弱項(xiàng)，開(kāi)展精準(zhǔn)化的理論培訓(xùn)、政策培訓(xùn)、科技培訓(xùn)、管理培訓(xùn)、法規(guī)培訓(xùn)，突出針對(duì)性和實(shí)效性，從而增加興奮點(diǎn)、消除困惑點(diǎn)，增強(qiáng)工作責(zé)任感和使命感，增強(qiáng)適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的信心和能力?！盵11]要重視環(huán)境監(jiān)管人員崗前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況有針對(duì)性地確定培訓(xùn)內(nèi)容，努力破解“不會(huì)查”“不敢查”的實(shí)際問(wèn)題，充分發(fā)揮專家的作用，采取多種形式的教學(xué)方式，大力提高執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)和實(shí)際操作能力。

(三)優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)

打破傳統(tǒng)的環(huán)保體制是使地方環(huán)境監(jiān)管部門有效發(fā)揮監(jiān)管作用的重要前提。

首先，實(shí)行垂直管理，維護(hù)地方環(huán)保部門的獨(dú)立性。2015年召開(kāi)的十八屆五中全會(huì)提出了實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理的環(huán)境管理體制改革方向，這不僅有利于提高管理效率，促進(jìn)我國(guó)環(huán)境治理體系的優(yōu)化，而且能夠有效避免地方政府的干擾，使環(huán)保部門更好地履行保護(hù)環(huán)境的職能。目前已經(jīng)有多省在進(jìn)行垂直管理試點(diǎn)工作，我們應(yīng)因地制宜地創(chuàng)新方式方法，并針對(duì)試點(diǎn)出現(xiàn)的問(wèn)題不斷改進(jìn)，爭(zhēng)取早日完成環(huán)保體制調(diào)整工作。2018年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)文對(duì)河北、云南兩省的環(huán)境執(zhí)法工作給予了通報(bào)表?yè)P(yáng)，其中河北省為加大執(zhí)法力度建立的省、市、縣三級(jí)環(huán)境執(zhí)法指揮管理體系非常值得借鑒。為了環(huán)保工作的順利完成，河北省創(chuàng)新建立了以省環(huán)境綜合執(zhí)法局為龍頭，市、縣環(huán)境執(zhí)法力量為基礎(chǔ)的環(huán)境執(zhí)法指揮體系，為打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”提供了有力的執(zhí)法保障。

其次，強(qiáng)化部門協(xié)作，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)督管理。建立起有效的環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的機(jī)制，完善相關(guān)規(guī)定并努力實(shí)現(xiàn)信息共享，形成高效的聯(lián)合執(zhí)法體系。在“2016-2017利劍斬污”專項(xiàng)行動(dòng)中，河北省環(huán)保部門主動(dòng)協(xié)調(diào)公、檢、法部門，強(qiáng)化工作銜接和信息溝通，形成了極強(qiáng)的工作合力，有力打擊了環(huán)境污染違法犯罪行為。

最后，全面深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革。十九大報(bào)告提出了加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)、設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、完善生態(tài)環(huán)境管理制度等方案，這一體制改革的部署不僅體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和監(jiān)管的綜合性，而且可以克服多頭監(jiān)管和“碎片化”監(jiān)管問(wèn)題。目前，我國(guó)多地已經(jīng)開(kāi)展了試點(diǎn)工作，并已經(jīng)取得了顯著的成效。不過(guò)，由于這是一種新型的、綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由于現(xiàn)階段缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，面臨的困難甚至阻力會(huì)非常多，需要不斷探索，邊改革邊糾錯(cuò)，在清理各部門交叉職責(zé)的同時(shí)，最重要的是建立、健全有效的監(jiān)管制度，這是監(jiān)管體制的基礎(chǔ)、支撐和法律保障。

(四)強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督

首先，加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育，提高公眾的環(huán)境知識(shí)水平。環(huán)保教育從孩子抓起，在中小學(xué)開(kāi)設(shè)環(huán)保課程，讓孩子從小學(xué)習(xí)環(huán)保知識(shí)，培養(yǎng)孩子們的環(huán)保理念。廣泛開(kāi)展環(huán)保公益活動(dòng)。例如，環(huán)保知識(shí)講座進(jìn)社區(qū)，制作并投放環(huán)保公益廣告等，加大環(huán)保知識(shí)的宣傳，提高公眾的環(huán)境意識(shí)和知識(shí)水平，使其充分了解環(huán)境狀況和自己的環(huán)境權(quán)利、義務(wù)，從自身做起遵守環(huán)保規(guī)定，并積極參與環(huán)境保護(hù)。

其次，完善環(huán)境行政公開(kāi)制度。在環(huán)境信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上將環(huán)保部門對(duì)行政主體的有關(guān)審批、許可、發(fā)證、處罰等行為，以及執(zhí)法人員、行政程序等信息向公眾公開(kāi)，增加透明度，讓公眾對(duì)環(huán)境監(jiān)管行為有更深刻的認(rèn)識(shí)以便行使監(jiān)督的權(quán)力。例如，河北省為完成《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，擴(kuò)大宣傳，開(kāi)通了“河北環(huán)境執(zhí)法發(fā)布”公眾號(hào)，并設(shè)立了“大氣環(huán)境問(wèn)題曝光臺(tái)”，邀請(qǐng)各媒體記者進(jìn)行“伴隨式”采訪，在全面曝光環(huán)境違法案件的同時(shí)讓環(huán)境執(zhí)法走入公眾視線，努力營(yíng)造濃厚的執(zhí)法氛圍并鼓勵(lì)公眾監(jiān)督。研究表明，較高的公眾環(huán)保訴求會(huì)推動(dòng)地方政府采取更多措施改善環(huán)境質(zhì)量，因此，在重視政府網(wǎng)站、媒體和聽(tīng)證等多種形式擴(kuò)大信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，應(yīng)同時(shí)注重公眾反饋意見(jiàn)的收集，暢通公眾表達(dá)自身訴求的渠道，尊重公眾表達(dá)訴求的權(quán)力，這對(duì)于環(huán)境行政不作為的防治具有重要意義[12]。政府可以充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)及大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，建立線上線下的溝通模式，通過(guò)建立網(wǎng)站、APP、微博、公眾號(hào)等方式，實(shí)現(xiàn)與公眾的信息雙向流通。例如，由煙臺(tái)廣播電視臺(tái)和煙臺(tái)市社科聯(lián)主辦，膠東在線網(wǎng)站承辦的“網(wǎng)上民聲”平臺(tái)，為公眾參與公共事務(wù)的治理提供了新的渠道。截至目前，網(wǎng)上民聲的參與部門和單位數(shù)量為208個(gè)，政府部門會(huì)就相關(guān)問(wèn)題發(fā)布公告，公民也可以就任何一個(gè)部門或單位提出咨詢、建議、反饋和投訴，相關(guān)部門的回復(fù)狀態(tài)及內(nèi)容會(huì)在平臺(tái)顯示，同時(shí)也有回復(fù)率及滿意度的測(cè)評(píng)。平臺(tái)的運(yùn)用，讓不少利益相關(guān)者的意見(jiàn)與問(wèn)題得到了回復(fù)與解決，也切實(shí)地將公眾力量引入到了公共事務(wù)的治理之中，實(shí)現(xiàn)了政府與公眾的交流與互動(dòng)。

最后，積極促進(jìn)環(huán)保NGO的發(fā)展，讓我國(guó)的環(huán)保NGO更具獨(dú)力性，能夠?qū)崿F(xiàn)自主發(fā)展，優(yōu)化其登記注冊(cè)程序及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，使其在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。另外，政府應(yīng)多創(chuàng)造激勵(lì)條件鼓勵(lì)環(huán)保NGO的發(fā)展，例如提供政策支持及資金支持等，使不斷強(qiáng)化的環(huán)保組織成為公民參與環(huán)境保護(hù)的有效途徑。

(五)建立、健全環(huán)境監(jiān)管不作為問(wèn)責(zé)模式

一方面，完善環(huán)境行政法制，明確法律責(zé)任。其一，完備環(huán)境行政法律、法規(guī)，使其更加系統(tǒng)化，不僅要明確環(huán)境行政主體的法律地位和環(huán)境行政權(quán)利，而且還要在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大環(huán)保行政不作為的收案范圍，做到真正的有法可依。其二，可以通過(guò)實(shí)施網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管模式使環(huán)境行政主體的責(zé)任更加明確，使環(huán)保人員各司其職，有效避免推諉扯皮現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時(shí)還能夠提高環(huán)境執(zhí)法效率。

另一方面，建立、健全環(huán)境監(jiān)管不作為的責(zé)任追究機(jī)制。其一，實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的制度化。將行政違法關(guān)進(jìn)制度的牢籠，制定系統(tǒng)的問(wèn)責(zé)法規(guī)，將環(huán)境監(jiān)管人員的日常行為納入問(wèn)責(zé)的范圍，實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的制度化轉(zhuǎn)變。其二，提高問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的開(kāi)放性。由于問(wèn)責(zé)系統(tǒng)內(nèi)部的封閉性，導(dǎo)致外部監(jiān)督困難，公眾監(jiān)督的空間非常小，因此提高問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的開(kāi)放性很有必要。其三，實(shí)行環(huán)?！敖K身追責(zé)”制。環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的失職瀆職都具有長(zhǎng)期性、隱蔽性，因此有必要實(shí)行終身問(wèn)責(zé)制，使環(huán)保責(zé)任得以追究。早在2015年我國(guó)已提出了環(huán)保“終身追責(zé)”制，十九大也提出完成劃定生態(tài)紅線工作，也為追責(zé)制的完善提供了基礎(chǔ)，使終身問(wèn)責(zé)制有據(jù)可依。另外，明確責(zé)任追究的主體及追究責(zé)任的具體情形將更便于操作，避免環(huán)?！敖K身追責(zé)”制流于形式。