李康輝，羅亞男

（蘭州大學(xué)，甘肅 蘭州 730000）

黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧成為我國(guó)一項(xiàng)重要的扶貧戰(zhàn)略，也是我國(guó)當(dāng)下解決貧困問題的新思路、新舉措。自中央政府自上而下推動(dòng)該政策落地和實(shí)施之后，精準(zhǔn)扶貧政策馬上成為學(xué)術(shù)研究和政策討論的焦點(diǎn)議題。學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了較為廣泛的理論探討和豐富多樣的經(jīng)驗(yàn)研究，主要圍繞精準(zhǔn)扶貧的理論蘊(yùn)含、基層實(shí)踐困境、應(yīng)對(duì)和改進(jìn)策略做出了較多的研究成果。

理論層面，許多學(xué)者首先對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”的科學(xué)內(nèi)涵進(jìn)行了定義和闡釋，其次從已有的社會(huì)科學(xué)理論中汲取知識(shí)對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了理論解析。已有研究從效益最大化理論、精細(xì)社會(huì)理論、社會(huì)控制理論、中央——地方關(guān)系、社會(huì)成本等理論或視角對(duì)其進(jìn)行了深入解讀，進(jìn)一步解釋了精準(zhǔn)扶貧政策的內(nèi)在理路和深層內(nèi)涵。經(jīng)驗(yàn)研究主要關(guān)注精準(zhǔn)扶貧政策在鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)作困境，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政策建議。精準(zhǔn)扶貧政策的運(yùn)作是一個(gè)系統(tǒng)過程，包含精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個(gè)方面。已有研究針對(duì)這四個(gè)方面所遇到的技術(shù)難題和實(shí)踐困境進(jìn)行了許多個(gè)案研究，并指出了問題的癥結(jié)所在。此外，也有學(xué)者針對(duì)扶貧資源在具體鄉(xiāng)村場(chǎng)域所遭遇的資源使用的內(nèi)卷化和資源分配的精英俘獲等問題進(jìn)行了研究。毋庸置疑，以上研究對(duì)我們認(rèn)識(shí)精準(zhǔn)扶貧政策及其在鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)行實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。

縱觀以往研究，未能跳出“精準(zhǔn)扶貧”這一政策本身，未能對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”這一新的學(xué)術(shù)研究資源進(jìn)行有效擴(kuò)展。精準(zhǔn)扶貧作為繼農(nóng)業(yè)稅取消之后的一項(xiàng)重大涉農(nóng)政策，這一政策的主旨無疑是助力脫貧攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)全面小康，但是這一政策所具有的基層政治效應(yīng)卻鮮有研究涉及。精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家政策與相關(guān)配套資源下沉農(nóng)村社區(qū)的過程，基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在此過程中具有政策、資源與話語的支配權(quán)。這一政策資源將改變基層政權(quán)的“懸浮型”特質(zhì)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)重返鄉(xiāng)村，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理產(chǎn)生重新的塑造作用。本文的研究問題：精準(zhǔn)扶貧作為當(dāng)下基層政權(quán)農(nóng)村工作的一項(xiàng)重點(diǎn)工作和重要抓手，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村社會(huì)的互動(dòng)會(huì)產(chǎn)生何種影響？對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理有何作用？

一、中國(guó)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型下的精準(zhǔn)扶貧

新中國(guó)成立以來，農(nóng)村的社會(huì)治理實(shí)踐經(jīng)歷了不同時(shí)期的階段性演化。新中國(guó)成立至改革開放之前，農(nóng)村社會(huì)治理呈現(xiàn)為“集權(quán)統(tǒng)一”的單軌治理圖景。新中國(guó)的成立，不僅從根本上摧毀和顛覆了舊有的封建專制的政治傳統(tǒng)，而且更是對(duì)中國(guó)社會(huì)的一次大換血式的社會(huì)再造。新生政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)、農(nóng)民與國(guó)家、鄉(xiāng)村精英與普通群眾之間的關(guān)系進(jìn)行了重構(gòu)。國(guó)家通過農(nóng)民的訴苦運(yùn)動(dòng)、土地改革、農(nóng)業(yè)合作化等各種方式的運(yùn)動(dòng)式治理，使得國(guó)家政權(quán)的合法性在農(nóng)村得到了根本性的確認(rèn)和鞏固。集體化時(shí)代，國(guó)家權(quán)力和意識(shí)形態(tài)通過自上而下的方式，滲透到了農(nóng)村的每一個(gè)角落，鄉(xiāng)村社會(huì)成為具有組織化、行政化的高度統(tǒng)一的社會(huì)行政單位，政治權(quán)力的深入滲透、嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度以及城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)民失去了傳統(tǒng)的自由和自治。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)中，國(guó)家通過指派政治忠誠(chéng)、階級(jí)立場(chǎng)堅(jiān)定、代表著國(guó)家“專斷權(quán)力”的工作隊(duì)主導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)的改造，通過一系列的政治運(yùn)動(dòng)，完成了對(duì)農(nóng)村集體化的改造。農(nóng)村高級(jí)社的建立和農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的持續(xù)開展，使國(guó)家權(quán)力悄然并強(qiáng)制地嵌入于農(nóng)村社會(huì)，并與農(nóng)村社會(huì)融為一體。這不僅改變國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理格局，而且也改變了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)村社會(huì)形成了“村社合一”的政治結(jié)構(gòu)。最終通過人民公社的建立，將國(guó)家權(quán)力和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)了政社合一。至此，農(nóng)村社會(huì)完全被束縛在國(guó)家集權(quán)主義的自上而下的全面管控中，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展失去了活力，農(nóng)村社會(huì)成為國(guó)家的附屬物，失去了發(fā)展的自主性和可能性。

十一屆三中全會(huì)之后，隨著改革開放政策實(shí)施，農(nóng)村社會(huì)又進(jìn)行了一次推倒重來的重大社會(huì)改革，原來建立在集體經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)被以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)所取代了，人民公社制度逐漸退出歷史舞臺(tái)。隨著市場(chǎng)的開放，農(nóng)民逐漸被市場(chǎng)化中理性化、個(gè)體化和自由化的觀念所侵染，廣大的農(nóng)民群體逐漸擺脫了集體化時(shí)代中精神和人身自由的束縛。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制變遷的背景下，農(nóng)村的政治組織也發(fā)生了變化，對(duì)人民公社制度進(jìn)行了改革，將原來的公社重新改制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將生產(chǎn)隊(duì)改為以村民自治為核心的村民委員會(huì)。從此，國(guó)家權(quán)力收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的生活、經(jīng)濟(jì)較少干擾。這使得鄉(xiāng)村社會(huì)釋放了巨大的發(fā)展能量，而且也促進(jìn)了鄉(xiāng)村繁榮和國(guó)家發(fā)展。這一時(shí)期，國(guó)家與農(nóng)村的互動(dòng)，主要是通過其鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)基層政權(quán)的代理人來進(jìn)行，通過收取農(nóng)業(yè)稅、執(zhí)行計(jì)劃生育、公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的供給等方式與農(nóng)民發(fā)生互動(dòng)?？傮w而言，稅費(fèi)改革之前國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系是處于緩和與緊張的擺動(dòng)之中。這一階段是“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理圖景，農(nóng)民雖有發(fā)展的自由，但稅輕費(fèi)重、缺乏規(guī)范是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要特點(diǎn)。周飛舟將基層政權(quán)正在農(nóng)村的運(yùn)作稱之為“汲取型”政權(quán)。

為了改變這種不良的治理格局，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。2003年，中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)推行稅費(fèi)改革，農(nóng)民不必再向政府繳納除正規(guī)稅收以外的其他費(fèi)用。2004年，中央決定逐年降低農(nóng)業(yè)稅，但只過了兩年時(shí)間，2006年中央就全面取消農(nóng)業(yè)稅。這一變革具有歷史性意義，農(nóng)民可以合法地不用繳納“皇糧國(guó)稅”，也不再受地方政府的攤派和盤剝。但所引發(fā)的意外性后果是，農(nóng)村基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，受到了巨大沖擊，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)與農(nóng)村社會(huì)失去了可以經(jīng)常發(fā)生互動(dòng)的基礎(chǔ)和途徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會(huì)的聯(lián)系逐漸減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也逐漸退出了鄉(xiāng)村社會(huì)，成為了懸浮型政權(quán)。這不僅造成了基層政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的“合法性弱化”，而且也使得鄉(xiāng)村治理缺乏國(guó)家權(quán)力的監(jiān)管。

但是，當(dāng)下正在全面實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧政策，則為重塑和再造鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)和環(huán)境提供了一個(gè)重要的抓手和途徑，不僅可以改善基層政府在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的缺失，也可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理環(huán)境的重塑。

二、精準(zhǔn)扶貧對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重塑

鄉(xiāng)村社會(huì)治理的完善和發(fā)展是我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要有機(jī)組成部分。精準(zhǔn)扶貧雖然是我國(guó)扶貧治理領(lǐng)域的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略，但其所發(fā)揮的功能則遠(yuǎn)超出了其扶貧本身。鄉(xiāng)村治理式的精準(zhǔn)扶貧工作是一種在國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村社會(huì)的整體式變遷，精準(zhǔn)扶貧不僅助推鄉(xiāng)村減貧脫貧，而且也會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理產(chǎn)生重大影響。具體而言，精準(zhǔn)扶貧對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重塑主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）權(quán)力重返，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村委——農(nóng)民”三者互動(dòng)局面的形成

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐與推進(jìn)，對(duì)當(dāng)下干群關(guān)系的互動(dòng)提出了新要求，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的執(zhí)政內(nèi)容、目標(biāo)和方式提供了明確而精準(zhǔn)的方向，為村干部的工作職責(zé)和工作重點(diǎn)劃定了范圍和界限，也為村民思想觀念和行為方式的轉(zhuǎn)變提供了理論指導(dǎo)。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)行嚴(yán)格的一把手責(zé)任制，自上而下，形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)的落實(shí)責(zé)任制的治理格局。處于政府末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委，負(fù)責(zé)精準(zhǔn)扶貧政策中各項(xiàng)任務(wù)的執(zhí)行。在這種壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)政府負(fù)有巨大的壓力，這種壓力也促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改變以往的各種方式，將最主要的經(jīng)歷和最多的資源用于精準(zhǔn)扶貧，并與村委實(shí)現(xiàn)頻繁互動(dòng)，村委再與村民進(jìn)行扶貧領(lǐng)域的交流和聯(lián)系。

精準(zhǔn)扶貧由于時(shí)間緊、任務(wù)重，所以就不可避免地形成壓力在政府層級(jí)間向下傳導(dǎo)，這種壓力傳導(dǎo)效應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委兩級(jí)政府中最為顯著。因此，為了如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委班子之間形成了頻繁、密切的互動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府出于核心的領(lǐng)導(dǎo)地位，村委班子則密切配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政策部署和安排，很少有討價(jià)還價(jià)的余地。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)到戶，除了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目之外，許多政策都是直接以家戶為單位執(zhí)行。這就要求村委與村民之間要進(jìn)行深入的交流，要精準(zhǔn)掌握農(nóng)戶家庭狀況，最主要的包括家庭人口的構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)收入狀況等。因此，這種政策與壓力的傳遞，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的權(quán)力重返鄉(xiāng)村，改變了以往懸浮的狀態(tài)，為鄉(xiāng)村社會(huì)治理嵌入了外來權(quán)威性力量，已形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村委——村民之間多元力量的互動(dòng)，不僅激發(fā)了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的活力，而且也改變了基層治理的權(quán)威結(jié)構(gòu)。

（二）技術(shù)下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的現(xiàn)代化與精準(zhǔn)化

精準(zhǔn)扶貧在基層的運(yùn)作能否實(shí)現(xiàn)有效的管理和監(jiān)督，就在于其監(jiān)管和考核的技術(shù)是否現(xiàn)代化。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，國(guó)家在社會(huì)治理過程中也大力應(yīng)用現(xiàn)代信息科技的成果，開發(fā)了各種信息平臺(tái)，以此來應(yīng)對(duì)治理過程的復(fù)雜性和減少不同層級(jí)政府之間信息的不對(duì)稱問題。信息化平臺(tái)的建設(shè)，不僅有利于實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)政府之間、政府與民眾的信息溝通的通暢精準(zhǔn)，而且也能使政府掌握信息背后所反映的社會(huì)問題。因而，也就可以對(duì)癥下藥，有針對(duì)性地出臺(tái)相關(guān)措施，解決社會(huì)中存在的一些問題。

精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施，要求各級(jí)政府要建立起精準(zhǔn)扶貧的大數(shù)據(jù)庫，以便各級(jí)政府實(shí)時(shí)掌握各地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)展情況。這就要求當(dāng)?shù)卣ナ占?、整理和匯總精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的生產(chǎn)、生活、經(jīng)濟(jì)、家庭等的描述性數(shù)據(jù)。此外，還包括整個(gè)村落的地理、資源、經(jīng)濟(jì)、人口、家戶等信息。這些信息不僅要有紙質(zhì)版文檔，而且最終還要輸入到精準(zhǔn)扶貧的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息在不同層級(jí)政府之間的共享。這些具體的工作，則需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，最主要的是村委領(lǐng)導(dǎo)成員去具體實(shí)施。這種技術(shù)管理方式防止了以往基層工作中可能存在的敷衍了事和形式主義等問題，有利于精準(zhǔn)扶貧政策和措施的落實(shí)到位。同時(shí)，這種繁瑣、復(fù)雜且具有現(xiàn)代化特點(diǎn)的技術(shù)治理，也鍛煉了基層干部的工作方法和工作技術(shù)。雖然這也可能使得他們工作量增大、工作難度增加，但這種技術(shù)化治理的方式在當(dāng)下的社會(huì)治理中已成為一種勢(shì)不可擋的趨勢(shì)，技術(shù)下鄉(xiāng)、數(shù)字化管理與信息化平臺(tái)的運(yùn)作，在基層社會(huì)治理的應(yīng)用中將越來越廣泛，這也將進(jìn)一步助推鄉(xiāng)村社會(huì)治理的現(xiàn)代化和精準(zhǔn)化。

（三）環(huán)境再造，鄉(xiāng)村治理生態(tài)的改良和優(yōu)化

精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)系統(tǒng)性工程，不僅要求農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收致富的目標(biāo)，而且還要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、文化、生態(tài)環(huán)境等多方面的升級(jí)改造，切實(shí)改善群眾生產(chǎn)生活條件。習(xí)近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”。十八大報(bào)告中也提出了“五位一體”的總布局，將生態(tài)建設(shè)置于新的高度。因此，精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行過程也突出了對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的整治與改造，強(qiáng)調(diào)根據(jù)村落自然人文狀況發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。通過精準(zhǔn)扶貧，鄉(xiāng)村社會(huì)人民群眾的生活水平不僅能夠得到實(shí)質(zhì)性的提升，而且村落的自然生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施也會(huì)發(fā)生巨大的改良。

鄉(xiāng)村社會(huì)生態(tài)環(huán)境的改善、基礎(chǔ)設(shè)施的健全、扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將會(huì)產(chǎn)生巨大“拉力”作用，促使一部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，可以在一定程度上改善鄉(xiāng)村社會(huì)人口的“空心化”問題，也會(huì)緩解留守老人、留守兒童等社會(huì)問題，最終也將促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的安定與和諧。精準(zhǔn)扶貧的運(yùn)作使得基層干部與普通群眾的接觸增多、距離增進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了黨的干部“從群眾中來，到群眾中去”的群眾工作路線。有利于增強(qiáng)基層政府在鄉(xiāng)村社會(huì)的公信力和影響力，進(jìn)而加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在鄉(xiāng)村社會(huì)的合法性，改變過去“懸浮”和“脫域”的狀態(tài)。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧的過程國(guó)家不僅加強(qiáng)了資源向貧困農(nóng)村地區(qū)的輸入，而且也注重話語宣傳，如“扶貧先扶志、對(duì)癥拔窮根”“人窮志不窮、脫貧靠自身”等一系列宣傳標(biāo)語，使得農(nóng)民增強(qiáng)了致富的信心，激發(fā)了奔小康的決心。因此，精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村環(huán)境的再造，改善了村落的自然生態(tài)、政府的政治生態(tài)和群眾的心態(tài)生態(tài)，有利于鄉(xiāng)村社會(huì)治理生態(tài)的改善和優(yōu)化。

三、結(jié)論與討論

精準(zhǔn)扶貧政策是我國(guó)扶貧治理創(chuàng)新的最新成果，是助推我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的有力武器。精準(zhǔn)扶貧的作用不僅僅是實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困群眾的脫貧致富，而且更是我國(guó)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要實(shí)踐。本文考察了精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要影響，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧將使得稅費(fèi)改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)在農(nóng)村社會(huì)的處境得到有效改善。精準(zhǔn)扶貧作為當(dāng)下基層政府農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要抓手，將重塑基層政府在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的權(quán)威地位，增強(qiáng)其在地方執(zhí)政和治理的合法性。精準(zhǔn)扶貧在基層的運(yùn)作對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理產(chǎn)生了積極的意外性后果，基層政府權(quán)力的重返、技術(shù)化治理的下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村環(huán)境的再造，這些都將促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理走向現(xiàn)代化。

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