王雯雯

（河南大學哲學與公共管理學院，河南 開封 475004）

我國早在封建時代就有對犯錯官員進行懲罰和追究的具體實踐，從這一現(xiàn)實來看，“問責”這一概念的使用早已存在。改革開放以后，中國開始大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟，在享受工業(yè)帶來的大量財富的同時，也要承受快速發(fā)展帶來的生態(tài)環(huán)境破壞。在對西方國家城市發(fā)展經(jīng)驗進行總結(jié)后，我國高度重視社會發(fā)展的同時強調(diào)環(huán)境保護。1979年頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》中明確提出對違反單位的追究處分辦法，首次做出對生態(tài)環(huán)境治理責任追究的法制規(guī)定。2003年非典事件的處理，成為中國行政問責由運動式發(fā)展向制度化推進的里程碑。環(huán)境問責作為公共治理領(lǐng)域的突出問題，其制度化建設(shè)也逐步走向完善。隨著現(xiàn)代責任政府理念和服務(wù)型政府建設(shè)的發(fā)展，人們開始廣泛關(guān)注社會的突出事件，社會公眾作為政府治理的關(guān)鍵主體也開始更多地參與到問責的實踐過程中。十八大以來，黨中央在推進生態(tài)環(huán)境治理的過程中突出強調(diào)責任劃分和制度建設(shè)的重要性，但是作為外部問責主體的社會問責還存在制度和實踐上的不足和缺失。我國目前處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的深入期，生態(tài)壞境領(lǐng)域存在的問題仍然十分突出。本文從社會參與問責的價值意蘊出發(fā)，分析社會各主體在環(huán)境問責中的獨特作用，從理性的視角為社會各參與主體的問責行為提出規(guī)范性建議。

一、環(huán)境問責社會參與的價值意蘊

近年來，隨著社會生活的快速發(fā)展，社會公民的物質(zhì)生活水平得到極大的改善，人們對藍天白云、綠水青山的期待超過歷史上任何時期。從本質(zhì)上講，人民是社會權(quán)力的合法所有者，政府的權(quán)力由人民賦予，并應(yīng)該自覺接受其監(jiān)督。在責任政府的建設(shè)中，問責制是重要的實現(xiàn)機制之一，而責任政府要求對公民及其代表負責，那么，公民及其代表就理所應(yīng)當是問責中最重要的主體，保障公民對問責的參與也是保障其監(jiān)督權(quán)的要求。環(huán)境問責作為對地方政府在環(huán)境上行政行為的追究，社會公眾的參與應(yīng)當受到特殊的重視。

（一）人民主權(quán)的要求

早期著名的外國思想家們對權(quán)力的來源盡管有著不同的認識差異，但是都肯定并尊重主權(quán)在民的原則。英國思想家洛克認為人們要通過訂立契約達到保護財產(chǎn)安全的目的，則國家最高權(quán)力就必須體現(xiàn)人民意志。盧梭則在此基礎(chǔ)上更進一步強調(diào)了國家權(quán)力的“公意”性，明確指出國家主權(quán)“由公意構(gòu)成”，且“只能是屬于人民”，這是實現(xiàn)人的自由平等的根本保障。同樣，馬克思主義在對無產(chǎn)階級的人民主權(quán)進行詳細論述時指出，公社正是堅持把權(quán)力保持在人民手中的立場，才“實現(xiàn)了所有資產(chǎn)階級革命都提出的廉價政府的口號”。民主政治的基本理念就是一切權(quán)力來源于人民。人民是國家的主人，政府的一切公共行政行為都必須符合公民的意志和利益需求，這種公仆意識要求行政權(quán)力的形式要對人民負責。高紅艷認為，“問責全部的正當性就在于權(quán)為民所授，而行政問責是民主政治的邏輯必然”。在代議制民主中，主權(quán)在民的原則決定了社會公眾是權(quán)力的授予者和被代表者，而政府只是權(quán)力的被授予者和代表者，這決定了政府及其行政人員做出的行為應(yīng)以人民的意志為出發(fā)點，也就意味著行政人員對其行為的責任性。黨的十七大明確提出了保障人民的知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公民權(quán)力的倒逼使政府及其行政人員應(yīng)當更加關(guān)注自身的責任。公民是社會權(quán)力的擁有者，政府的權(quán)力來源于公民并應(yīng)自覺接受其監(jiān)督，從而實現(xiàn)對行政責任的約束。伍洪杏認為，從廣義上講，行政問責制是政府對社會民眾需求的積極回應(yīng)，并采取措施公正有效地實現(xiàn)需求和利益的機制。所以政府應(yīng)由“向上級負責”轉(zhuǎn)為對最終的委托者——民眾負責，體現(xiàn)出民眾在社會管理中的話語權(quán)。

（一）善治理論的內(nèi)涵

善治是現(xiàn)代國家行政理念中突出強調(diào)的部分，是實現(xiàn)國家治理方式的民主化和科學化的重要理念，也是環(huán)境問責中公民參與的社會價值。孔祥利、郭春華指出，善治理論打破傳統(tǒng)國家治理主體單一化的思想，認為國家應(yīng)由多元主體形成一個管理聯(lián)合體，因而強調(diào)治理主體的對話合作，相互信任并共同承擔風險。從這一角度來講，對于政府的監(jiān)督應(yīng)該也是多種主體合力的結(jié)果，不僅需要來自政府內(nèi)部和黨政機關(guān)的同體問責，還需要社會公民的廣泛參與。高紅艷認為，善治是一種較之于善政更為高級、更加理性的權(quán)力運作方式，是指以謀求公共利益最大化為目標的國家與公民合作共治的公共管理過程，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系和二者關(guān)系的最佳狀態(tài)。善治理念突出了政府行政的合法性和透明性，強調(diào)政府對公民需求的回應(yīng)性和責任性，體現(xiàn)了公民參與國家管理事務(wù)的權(quán)力和義務(wù)，有利于提升政府及其行政人員的責任性。韓志明指出：“從社會建構(gòu)的角度來看，政府責任理念的擴散及再生產(chǎn)是一個治理理念轉(zhuǎn)變的過程，也是各種社會行動者參與和互動的結(jié)果。有關(guān)政府責任理念范式表達，也為治理的變革提供理論支撐和價值辯護”。我國目前處于各種社會矛盾凸顯的時期，地方行政人員一味追求地方的經(jīng)濟效益，在生態(tài)環(huán)境問題上權(quán)責不對等和不作為的現(xiàn)象在一定程度上還很嚴重。因此，人民授予的權(quán)力由人民來監(jiān)督，才能使政府部門行政人員認識到自身權(quán)力背后所應(yīng)承擔的責任。

（三）美好生活的需要

相對于民主黨派、黨政機關(guān)、立法及司法機關(guān)等異體問責主體來說，社會公民對于環(huán)境責任的質(zhì)詢不僅有著相當?shù)臋?quán)力，而且還有較大的問責動力。雖然在生態(tài)環(huán)境問責法基本建立的前提下，立法機關(guān)及司法機關(guān)對于環(huán)境破壞問題的責任追究和監(jiān)督是最有力的主體，但是由于環(huán)境破壞責任主體較難準確界定，且通常與這些機關(guān)及其行政人員的直接利益并無明顯的影響，在監(jiān)督權(quán)行使的過程中就難免會存在一些為了地方經(jīng)濟的發(fā)展而不顧整體利益的情況。但是對于社會公民整體而言，生態(tài)環(huán)境與每個人的生存與發(fā)展息息相關(guān)，如果說個人是他自己的權(quán)利和利益的唯一可靠保衛(wèi)者，那么，公民與權(quán)力的直接利害關(guān)系就提供了公民問責的內(nèi)在激勵。雖然近些年中央對于環(huán)境保護的重要性一再強調(diào)，并出臺一系列可操作的量化指標和制度規(guī)則，但是環(huán)境污染問題仍然突出，長期發(fā)展遺留的問題凸顯。據(jù)統(tǒng)計，2017年全國突發(fā)環(huán)境事件共三百余起，較2016年下降0.7%，其中包括一起重大事件和六起較大事件。在國家第四批環(huán)境保護8個督查組與2017年8月-9月對吉林、浙江、山東、海南、四川等省（區(qū)）進駐期間，收到群眾環(huán)境舉報近六萬起，問責人數(shù)共5763人。從這些數(shù)據(jù)中，我們不僅看到黨中央對于環(huán)境問題徹查的力度，更能看到社會公眾對于綠水藍天的期盼和美好生活的追求。

二、環(huán)境問責社會參與的主體分析

社會公民對于環(huán)境問責有著不可替代的作用，我們需要看到社會公民是一個廣泛的群體。在環(huán)境問題上，我們不僅要關(guān)注公民在問責中的主體性地位，也要關(guān)注作為特殊組織中的公民，把社會組織、新聞媒體也都納入到問責主體的范圍來實現(xiàn)社會資源的參與式監(jiān)督，以此來提高參與的效率，確保社會參與的有效性。社會大眾個人的力量可能是分散和弱勢的，因此，獨立于政府之外的公民組織在社會問責主體中有著集中力量的作用。

（一）普通大眾

在問責事件中，社會參與的最廣泛的主體就是普通大眾。在涉及生態(tài)環(huán)境破壞的突發(fā)事件中，普通公民有權(quán)力也有動力對相關(guān)單位進行責任追究。作為外部問責主體——社會公眾的參與能夠在一定程度上減少同體問責模式中的包庇縱容等不良現(xiàn)象，減少因事件牽涉較廣的選擇性問責和應(yīng)急性問責的情況。由于問責可能牽涉到訴訟問題需要政府部門啟動，所以，公眾的主要作用在于對事件的發(fā)生進行發(fā)現(xiàn)和舉報，使問責得以啟動，在對事件涉及的各個主體進行問責的過程中有效監(jiān)控，最后對問責的結(jié)果進行追蹤了解。社會輿論的力量促進環(huán)境問責過程的合理性和結(jié)果的有效性。網(wǎng)絡(luò)的迅猛發(fā)展更是為公眾對公共事件的討論提供了平臺。在許多問責事件中，人民群眾發(fā)揮了自己的智慧和力量，恰恰能夠全方位、深層次地發(fā)現(xiàn)事故背后隱藏的原因，決定了政府問責的主體、內(nèi)容和方向。這就需要政府對社會力量予以高度重視，規(guī)范問責的程序機制，保障普通大眾的參與行為。

（二）新聞媒體

新聞媒體作為社會公民的特殊形態(tài)，由于其職業(yè)特征，具有敏銳的發(fā)現(xiàn)能力和強大的事件揭露力量，通過發(fā)現(xiàn)問題和跟蹤報道，能夠迅速地將事件的進展情況廣泛傳播，使社會大眾能夠更快速地接近事件的發(fā)生，并有意無意地引導社會輿論對事件產(chǎn)生了超出預想的影響。輿論是公眾對社會現(xiàn)實以及社會中的各種現(xiàn)象、問題所表達的信念、態(tài)度、意見和情緒表現(xiàn)的總和，具有相對的一致性、強烈性和持續(xù)性。而新聞媒體作為政府主體之外的公民組織的一種形式，對輿論方向的引導更是社會問責中不可或缺的一環(huán)。近年來，許多突發(fā)性生態(tài)環(huán)境事件的責任追究，都是在新聞媒體的跟蹤報道和“推波助瀾”下進行的，網(wǎng)絡(luò)的迅猛發(fā)展更是為公眾對公共事件的討論提供了平臺。許多問責事件中的不實現(xiàn)象因為新聞媒體的存在難以掩蓋，對問責事件的跟蹤報道讓政府相關(guān)部門必須以審慎的態(tài)度推進問責結(jié)果。新聞媒體擁有特殊的監(jiān)督權(quán)，并會對環(huán)境問責事件產(chǎn)生不可預知的影響。

（三）社會組織

在公民力量弱小的情況下，如果單個的參與主體之間能夠形成較為緊密的組織關(guān)系，進而產(chǎn)生相應(yīng)的非正式組織，那么這種組織就能夠在環(huán)境污染的問責事件中對普通大眾的行為進行一定的引導和約束，在組織的發(fā)展中能夠加強個體之間的互動聯(lián)系，這樣就有利于傳播準確的社會訊息，對普通大眾的利益訴求進行匯總，增加在事件中能夠與政府進行博弈和談判的可能。社會組織作為獨立于政府部門之外的特殊的公民組織形式，在社會參與問責的過程中應(yīng)當發(fā)揮其獨特的優(yōu)勢。作為一種靈活的組織形態(tài)，社會組織是將社會中存在的散亂無序和碎片化的個人意愿有效地組織起來，發(fā)揮集中力量辦大事的效果。通過將社會公民集中起來實現(xiàn)有序的公眾意愿表達，同時也是啟動問責的重要手段。社會組織的核心特征是獨立于政府并能夠代表公眾意愿，且擁有向政府質(zhì)詢或追究責任的權(quán)利。政府應(yīng)當從制度上保障其問責的獨立性，不過多干預社會組織的發(fā)展，給予其充分的自主性，才能發(fā)揮問責的真正效用。

（四）群眾代表

如果說普通公民和社會組織的力量不足以直接進入問責，而新聞媒體主要是披露和輿論導向作用，社會大眾對環(huán)境問責能發(fā)揮最有利影響的是各類群眾代表，主要指的是人大代表和政協(xié)委員。根據(jù)法律規(guī)定，人大代表是由社會各階層人民群眾共同推選出來代表人民群眾的利益和愿望的人，政協(xié)委員也是按照法定程序，由民主黨派和人民團體推選出來的，代表各自的利益。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和公民對美好生活的追求，目前我國各類社會問題凸顯出來，環(huán)境治理更是人大代表和政協(xié)委員普遍關(guān)注的熱點問題，對于他們來說，環(huán)境問責也是一種義務(wù)。這些代表能夠體現(xiàn)一定時期內(nèi)社會公眾對環(huán)境治理的意見和要求，由他們行使問責權(quán)是恰如其分的。因此，由社會各階層人民群眾推出的臨時群眾代表要合理行使對地方環(huán)境治理狀況的問責權(quán)。在這其中我們要注意的是，人大代表和政協(xié)委員作為得到國家肯定的群眾代表，同樣也可能成為環(huán)境問責中的對象。

三、社會參與環(huán)境問責的行為引導

環(huán)境保護只是政府眾多社會責任中的一項，各級政府及其官員作為環(huán)境問責執(zhí)行者的同時，也是很多問責事件中的責任方，因此，環(huán)境問責的社會參與拓寬了政府責任的邊界，施加了政府責任的壓強。作為一種重要的外部問責主體，社會公眾在環(huán)境問責方面起到了積極的正向作用，但是我們應(yīng)該看到社會參與應(yīng)當是有限度的，其行為應(yīng)當是受到規(guī)范的。只有理性的參與行為才能讓政府在提高回應(yīng)性的同時確保問責的正當性和外部公平性，這需要在政府的引導下社會公民的積極參與配合。

（一）完善問責的社會參與途徑

首先，提升政務(wù)信息的公開透明度是社會參與的重要前提。雖然我國自2008年5月起就開始實施《政府信息公開條例》，社會公民的知情權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)在法律層面上已經(jīng)得到了一定的保障，但在具體實行方面還需要進一步完善和細化，明確信息公開的內(nèi)容、時間和公開方式。保障信息的高透明度才能讓官員感受到切實的壓力。其次，保障社會主體的常態(tài)化參與是問責過程的應(yīng)有內(nèi)容。目前在問責程序方面，政府已經(jīng)認識到公民參與的重要性和必要性，但是公民對環(huán)境問責的參與是被動消極的，許多問責事件是在政府封閉決策之后宣布實施，公民對過程的參與是運動式的。因此要將端口前移，建立雙向、開放的決策參與機制，實行環(huán)境問責的社會聽證制度，將社會參與貫穿于問責的全過程，改變告知型參與的現(xiàn)狀。最后，完善問責結(jié)果追蹤是環(huán)境問責的實際效果評估。在一些問責事件中，問題官員被暫時免職或者調(diào)離原先部門，而在事件平息之后，問責官員時神秘復出。雖然大部分學者認為被問責官員在受到應(yīng)有的懲罰并認識到自身存在的問題后，不限制其回到公務(wù)員的隊伍當中，但是這個過程中是否具備復出的條件應(yīng)當由社會公民參與評價。因此，要暢通社會大眾的利益表達渠道，形成政府與社會公眾之間良性的對話與溝通。

（二）培育公民參與的政治法律知識

社會公民要想真正地參與到環(huán)境問責的程序中，有效捍衛(wèi)自己在社會生活中的合法權(quán)益，就一定要增強自身的政治和法律知識。作為國家主人，在掌握權(quán)力的同時，同樣也應(yīng)當承擔起道德上的責任。不僅要在危害到個人眼前利益時，更要在危害到社會整體利益時挺身而出，通過要求舉行聽證會和合法上訪的法定程序來進行維權(quán)，走出那種事不關(guān)己就漠不關(guān)心的思想誤區(qū)。環(huán)境問題不僅關(guān)系到我們千千萬萬的同胞，更關(guān)系到我們子孫后代的生存空間，作為國家主人的普通大眾應(yīng)當培養(yǎng)政治覺悟，拿起法律的武器，向政府提出合理合法的要求。政府在社會管理方面承擔著各方面的責任，只有社會全體公民廣泛參與，才能讓環(huán)境治理問題引起更多的重視，提升政府的回應(yīng)性。這不僅需要政府營造良好的社會風氣積極引導大眾，更需要社會公民與時俱進地自覺學習提升。

（三）關(guān)注外部公平性，實現(xiàn)理性參與

在責任政府的建設(shè)中可能會存在過分強調(diào)政府回應(yīng)性的情況，而忽略外部的公平性。在社會公民強調(diào)自身權(quán)力的實踐中，很多事件中存在公民“鬧大”式維權(quán)。徐祖瀾提出，“鬧大”是指通過制造一些事件所產(chǎn)生的“道德震撼”或破壞性后果來引起社會公眾的關(guān)注，并倒逼政府相關(guān)職能部門予以解決。從近些年的社會沖突事件處理結(jié)果來看，“鬧大”促進了問責的事實，反而激發(fā)了社會公眾遇事采用“靜坐、堵路、罷工”等形式來表達訴求。在一些事件中，由于媒體的“推波助瀾”，導致社會輿論壓力倒逼政府推出高層官員承擔社會問責，這使得社會公眾和政府都付出了高額的問責成本。這種運動式的發(fā)展進程也無法讓社會公眾形成環(huán)境問責中的常態(tài)型參與。因此在環(huán)境問責的啟動、過程和結(jié)果追蹤上，政府要做的是積極爭取和利用輿論，而不是想辦法去阻止，引導社會公眾理性參與到問責之中。同時要對大眾的問責需求進行合理的鑒別，厘清責任的歸屬問題，不能為了平息社會輿論而推出高官“頂罪”，讓政府工作人員因感受不到信任而喪失工作熱情。

兼顧效率和公平的問責不光要有政府方面的努力，還應(yīng)該包括廣泛的社會參與。政府是人民的政府，環(huán)境問題涉及全體社會成員及其子孫后來的生存空間，社會公眾有權(quán)利也有責任參與失當行為的問責。目前，我國還不能稱得上真正實現(xiàn)了環(huán)境問題的社會問責。因此，在這個過程中不僅需要政府為社會參與建立長效的保障機制，也需要媒體、社會組織、人大代表、政協(xié)委員和普通大眾的理性參與，才能在保證政府回應(yīng)性的同時實現(xiàn)外部公平性。

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