李 倩

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展取得了舉世矚目的成就，教育整體水平已經(jīng)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。在教育事業(yè)取得巨大成就的同時(shí)，繼續(xù)教育發(fā)展也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但是繼續(xù)教育領(lǐng)域還存在著一些問(wèn)題，其在整個(gè)教育體系中的邊緣化地位依然未能根本改變[1]。縱觀過(guò)去40年來(lái)的改革開(kāi)放之路，繼續(xù)教育是伴隨著中國(guó)改革開(kāi)放發(fā)展起來(lái)的，改革也成為了繼續(xù)教育一貫的主題。今天，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，繼續(xù)教育面臨著新的形勢(shì)與任務(wù)，同時(shí)也面臨著巨大的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。在當(dāng)下，深化繼續(xù)教育領(lǐng)域的改革，就必須以十九大精神為指引，著重解決好轉(zhuǎn)型中的重點(diǎn)難題，實(shí)現(xiàn)繼續(xù)教育改革突破式發(fā)展，力爭(zhēng)將其從教育體系的邊緣地位變成教育體系的優(yōu)勢(shì)環(huán)節(jié)。

一、新時(shí)代我國(guó)繼續(xù)教育改革的核心主題：辦好人民滿意的教育

改革是繼續(xù)教育發(fā)展的永恒動(dòng)力，也是落實(shí)十九大報(bào)告中“辦好人民滿意繼續(xù)教育”的基本途徑。在這個(gè)主題的影響下，要突出“以學(xué)習(xí)者為中心”的價(jià)值追求，致力于提升繼續(xù)教育的發(fā)展質(zhì)量。

（一）繼續(xù)教育改革的時(shí)代要求：辦好繼續(xù)教育

黨的十九大報(bào)告指出“辦好繼續(xù)教育，促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，大力提升國(guó)民的綜合素質(zhì)”?！稗k好”二字看似簡(jiǎn)單，但出現(xiàn)在黨代會(huì)的報(bào)告中，尚屬首次。此前，國(guó)家在繼續(xù)教育改革的相關(guān)政策文件中，多是使用“發(fā)展繼續(xù)教育”“大力推進(jìn)繼續(xù)教育改革”等措辭。“辦好繼續(xù)教育”的提出，實(shí)際上是黨和政府對(duì)繼續(xù)教育發(fā)展的最新定位與根本要求，也是今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)繼續(xù)教育發(fā)展的邏輯總綱，同時(shí)也預(yù)示著繼續(xù)教育發(fā)展進(jìn)入了質(zhì)量提升的新階段。這個(gè)新階段繼續(xù)教育發(fā)展的核心特征就是要實(shí)現(xiàn)辦學(xué)的多層次化，突出辦學(xué)的內(nèi)涵與質(zhì)量。追溯歷史，1978年以后，我國(guó)建立了能夠覆蓋城鄉(xiāng)的電大系統(tǒng)，直到今天，電大系統(tǒng)依然在繼續(xù)教育領(lǐng)域發(fā)揮著主體性作用[2]。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，綜合國(guó)力在不斷增強(qiáng)，社會(huì)對(duì)人才的需求也日漸多元化，無(wú)論是從推進(jìn)教育公平，還是提升民眾素質(zhì)的角度而言，繼續(xù)教育的發(fā)展均迎來(lái)了新的使命。

（二）繼續(xù)教育改革的關(guān)鍵所在：實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

當(dāng)下繼續(xù)教育改革的關(guān)鍵問(wèn)題在于，如何有效推進(jìn)改革，怎樣進(jìn)行布局，怎么解決繼續(xù)教育發(fā)展中的難點(diǎn)……這些問(wèn)題是中國(guó)繼續(xù)教育改革的核心。要回答這些問(wèn)題，就必須深入研究推進(jìn)繼續(xù)教育改革的具體戰(zhàn)略及實(shí)施路徑。推進(jìn)繼續(xù)教育改革戰(zhàn)略的實(shí)施，最為重要的是要確定好繼續(xù)教育改革的著眼點(diǎn)、落腳點(diǎn)與出發(fā)點(diǎn)。質(zhì)量是新時(shí)代繼續(xù)教育改革的“關(guān)鍵詞”，也是繼續(xù)教育改革的最終目標(biāo)。在辦好繼續(xù)教育的基礎(chǔ)上，應(yīng)該大力推進(jìn)繼續(xù)教育的高質(zhì)量發(fā)展，將質(zhì)量發(fā)展與內(nèi)涵發(fā)展視為繼續(xù)教育改革的兩大抓手。

二、新時(shí)代我國(guó)繼續(xù)改革的邏輯起點(diǎn)：將繼續(xù)教育定位為“單獨(dú)一類教育”

任何改革必須有自身的邏輯基礎(chǔ)，在推進(jìn)我國(guó)繼續(xù)教育改革的過(guò)程中，首要問(wèn)題就是明確繼續(xù)教育的內(nèi)涵與邊界，對(duì)繼續(xù)教育進(jìn)行重新定位，在明確繼續(xù)教育的本質(zhì)屬性基礎(chǔ)上，正確把握其定位、內(nèi)涵與邊界。

（一）繼續(xù)教育的“教育類型”法律地位已經(jīng)明確

我國(guó)《教育法》第17條界定了學(xué)校教育的基本范疇，在第20條中又將繼續(xù)教育制度與職業(yè)教育制度并列，并要求促進(jìn)不同的教育類型之間做好成果互認(rèn)與銜接，共同推進(jìn)終身學(xué)習(xí)體系的建立。從《教育法》的相關(guān)條文可知，繼續(xù)教育是與學(xué)校教育、職業(yè)教育并列的“一類”教育類型，且是獨(dú)立的一類教育類型，這種定位在法律層面上已經(jīng)沒(méi)有障礙，在實(shí)踐中也得到了認(rèn)可。盡管這三個(gè)“一類教育”均是屬于教育范疇，但學(xué)校教育、職業(yè)教育與繼續(xù)教育這三類教育在辦學(xué)定位、發(fā)展功能、培養(yǎng)方式、教育對(duì)象、教育形式、教育內(nèi)容以及配套制度等方面均存在著明顯差異[3]。比如，繼續(xù)教育的教育對(duì)象是全體民眾，這與學(xué)校教育面向適齡人口有所不同。

在推進(jìn)繼續(xù)教育改革過(guò)程中，要制定好其改革戰(zhàn)略，就必須將其作為一種教育類型來(lái)明確其內(nèi)涵與外延，凸顯其與職業(yè)教育、普通教育的差異。首先，就繼續(xù)教育與普通教育、職業(yè)教育的區(qū)別看，這三者之間是各自獨(dú)立的教育類型，三者之間互不隸屬、互不交叉且相互平等。其次，還需要進(jìn)一步把握這三者之間的聯(lián)系。盡管它們是三種獨(dú)立的教育類型，但畢竟同屬于教育體系，在教育體系中，三者是職能不同、分工差異，但在地位上并無(wú)高低之分。在實(shí)踐中，處于同一層次、專業(yè)及同等質(zhì)量的學(xué)生之間，盡管分屬于不同的教育類型，三者之間并無(wú)不可逾越的鴻溝，只要遵循一定的規(guī)則，三者的學(xué)生是可以在學(xué)籍、學(xué)分、學(xué)習(xí)成果等方面實(shí)現(xiàn)互認(rèn)、互通、互換的。

（二）需要把握繼續(xù)教育的范疇

按照我國(guó)《教育法》的規(guī)定，繼續(xù)教育是“單獨(dú)一類教育”，明確了這個(gè)定位之后，對(duì)于繼續(xù)教育的范疇就不再有爭(zhēng)議了。但是針對(duì)某些特殊情況，還需要進(jìn)一步斟酌其范疇?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出，繼續(xù)教育是學(xué)校后教育，特別是成人繼續(xù)教育，是社會(huì)終身教育體系中最為重要的組成部分。這是國(guó)家政策導(dǎo)向?qū)^續(xù)教育范疇做出的最新界定。這個(gè)界定與教育法對(duì)繼續(xù)教育的定位并不矛盾，兩者是相通的，只是界定的角度有所不同。本文嘗試對(duì)“繼續(xù)教育”做出一個(gè)更為合理的界定，即“繼續(xù)教育”是“學(xué)習(xí)者個(gè)人接受繼續(xù)教育”。此處的“個(gè)人”指的是，學(xué)習(xí)者并不是全職的注冊(cè)身份[4]；而“繼續(xù)”帶有時(shí)間意蘊(yùn)，其強(qiáng)調(diào)的是要從某個(gè)學(xué)習(xí)者最近一次正式注冊(cè)的全職學(xué)生身份接受全日制教育后開(kāi)始計(jì)算[5]；“教育”一詞包含的范圍極為廣泛，包括各類知識(shí)、技能、能力及素質(zhì)的綜合學(xué)習(xí)，進(jìn)而滿足學(xué)習(xí)者個(gè)人技能提升、學(xué)歷提升、愛(ài)好培育等多種目的。

根據(jù)以上對(duì)繼續(xù)教育的界定看，目前包括高等教育在內(nèi)的各級(jí)各類學(xué)校教育，均不是繼續(xù)教育。同理，本?？茖哟蔚母叩葘W(xué)歷繼續(xù)教育也不屬于學(xué)校教育或職業(yè)教育；反過(guò)來(lái)，學(xué)校教育、職業(yè)教育也不包括學(xué)歷繼續(xù)教育在內(nèi)。這里需要特別指出的是，高等自學(xué)考試，應(yīng)該理解為一種教育考試制度，而不是一種教育形式，更不是一種教育類型。故此，自學(xué)考試制度與繼續(xù)教育制度不是一個(gè)層次的問(wèn)題。

（三）不同角度的繼續(xù)教育內(nèi)部類型劃分

從學(xué)習(xí)內(nèi)容及結(jié)果的角度劃分，可以分為有證書繼續(xù)教育與無(wú)證書繼續(xù)教育。有證書的繼續(xù)教育如果從大的角度，可分為學(xué)歷繼續(xù)教育與非學(xué)歷繼續(xù)教育。如果再細(xì)分的話，還可以分為以下幾類：學(xué)分證書、學(xué)歷證書、學(xué)位證書、結(jié)業(yè)證書等繼續(xù)教育。但這些分類并非是絕對(duì)的，在具體實(shí)踐中，有的學(xué)歷繼續(xù)教育并非一定能夠申請(qǐng)學(xué)位，而有的非學(xué)歷教育也可以頒發(fā)學(xué)分證書。具體情況需要根據(jù)各個(gè)辦學(xué)機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況而定。

按照不同的學(xué)習(xí)方式來(lái)劃分，可以分為遠(yuǎn)程（包括函授、網(wǎng)絡(luò)、在線等）、面授、遠(yuǎn)程與面授相結(jié)合的繼續(xù)教育。

按照學(xué)習(xí)者的不同來(lái)劃分，可以分為在職人員、無(wú)業(yè)或退休人員繼續(xù)教育；專業(yè)技術(shù)人員與其他群體繼續(xù)教育等。

按照辦學(xué)主體的不同，可以分為學(xué)校辦的、非學(xué)校（社會(huì)教育機(jī)構(gòu)）辦的繼續(xù)教育。其中，學(xué)校舉辦的繼續(xù)教育，還可以分為專職學(xué)校舉辦的繼續(xù)教育，如電大、開(kāi)放大學(xué)等；兼職學(xué)校舉辦的繼續(xù)教育，如普通高校、職業(yè)院校等。

按照人才培養(yǎng)方式不同，可以分為專業(yè)能力導(dǎo)向、技術(shù)技能導(dǎo)向、職業(yè)能力導(dǎo)向、學(xué)術(shù)創(chuàng)新導(dǎo)向、公民素質(zhì)提升導(dǎo)向、社會(huì)閑暇導(dǎo)向等多種類型的繼續(xù)教育。其中，專業(yè)能力導(dǎo)向、職業(yè)能力導(dǎo)向的繼續(xù)教育是當(dāng)前繼續(xù)教育的優(yōu)勢(shì)所在，而技術(shù)技能導(dǎo)向、學(xué)術(shù)創(chuàng)新導(dǎo)向、公民素質(zhì)提升導(dǎo)向等繼續(xù)教育屬于薄弱環(huán)節(jié)，也是未來(lái)繼續(xù)教育需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。

三、新時(shí)代我國(guó)繼續(xù)教育改革的核心路徑：做好頂層設(shè)計(jì)與重點(diǎn)突破

（一）問(wèn)題所在：整體與局部

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)繼續(xù)教育取得了長(zhǎng)足發(fā)展。但如果進(jìn)行深入分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)還存在著較多的問(wèn)題。分析問(wèn)題的時(shí)候，需要從整體與局部?jī)蓚€(gè)方面把握，明確問(wèn)題大的方向及小的細(xì)節(jié)。

第一，整體問(wèn)題。從整體角度看，我國(guó)繼續(xù)教育發(fā)展既存在宏觀方面的不均衡問(wèn)題，也有中觀層面各個(gè)層次繼續(xù)教育不協(xié)調(diào)問(wèn)題，還有微觀層面的辦學(xué)定位不準(zhǔn)、教育質(zhì)量不高等問(wèn)題。推進(jìn)繼續(xù)教育改革的目的就是要解決這些問(wèn)題。整體層面問(wèn)題的存在，從根源上看，主要是因?yàn)閲?guó)家層面缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)及具體的實(shí)施制度所造成的。制度的缺失是制約繼續(xù)教育改革的根本性問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)繼續(xù)教育領(lǐng)域的法律法規(guī)不健全、管理體制較為僵化、辦學(xué)指導(dǎo)思想滯后、經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足等是這些問(wèn)題的征象。與學(xué)校教育、職業(yè)教育相比，繼續(xù)教育的制度缺位是極為明顯的，頂層設(shè)計(jì)也較為滯后[6]。盡管在實(shí)踐中我國(guó)繼續(xù)教育改革的形式在不斷創(chuàng)新，但對(duì)繼續(xù)教育改革具有指導(dǎo)意義的國(guó)家層面的統(tǒng)一制度幾乎沒(méi)有。到目前為止，我國(guó)尚未出臺(tái)繼續(xù)教育領(lǐng)域的專門立法，國(guó)務(wù)院與教育部也沒(méi)有出臺(tái)專門針對(duì)繼續(xù)教育改革發(fā)展的行政法規(guī)及部門規(guī)章，圍繞繼續(xù)教育管理的只是一些政策文件，不僅位階較低，而且可操作性差。此外，教育主管部門的管理政策與其他部門之間的管理政策難以協(xié)調(diào)，缺乏制度建設(shè)的共識(shí)與協(xié)調(diào)思維。

第二，局部問(wèn)題。這類問(wèn)題主要集中在普通高校興辦繼續(xù)教育領(lǐng)域。當(dāng)前，我國(guó)部分普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育規(guī)模過(guò)大，社會(huì)認(rèn)可度較低，辦學(xué)質(zhì)量已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的下滑。特別是近些年來(lái)，試點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)教育的普通高校，有些學(xué)生在學(xué)歷繼續(xù)教育上的招生規(guī)模甚至超過(guò)了其普通本科生招生規(guī)模，導(dǎo)致文憑含金量低以及學(xué)生成才率不高。更突出的是，在這個(gè)過(guò)程中，部分高校將繼續(xù)教育辦學(xué)權(quán)轉(zhuǎn)包或承包給社會(huì)機(jī)構(gòu)，對(duì)辦學(xué)過(guò)程沒(méi)有實(shí)施有效監(jiān)督，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，降低了社會(huì)大眾對(duì)繼續(xù)教育的期待值?？陀^而言，這個(gè)問(wèn)題引起的風(fēng)險(xiǎn)在逐步加大，常規(guī)的解決辦法已經(jīng)難以奏效。從實(shí)施的角度看，不能等待國(guó)家制度及頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)后再治理，而是需要在國(guó)家制度體系出臺(tái)過(guò)程中同時(shí)治理這個(gè)問(wèn)題。

這類問(wèn)題的出現(xiàn)，是普通高校在興辦普通高等教育與繼續(xù)教育同校不同質(zhì)、雙軌運(yùn)行導(dǎo)致的。其一，辦學(xué)管理體制與質(zhì)量監(jiān)管體制不同步，在規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)不注重人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升。其二，質(zhì)量控制體系的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，特別是免試入學(xué)的招生制度引發(fā)了大量的利益尋租與權(quán)力尋租[7]。其三，教育主管部門的繼續(xù)教育公共服務(wù)體系不完善，無(wú)法為普通高校繼續(xù)教育規(guī)模擴(kuò)張?zhí)峁┲?。其四，教育投入機(jī)制不均衡，降低了普通高校繼續(xù)教育的辦學(xué)質(zhì)量。其五，學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，無(wú)法滿足辦學(xué)成本提升的要求。其六，對(duì)學(xué)習(xí)者缺乏足夠的激勵(lì)機(jī)制，沒(méi)有具體的激勵(lì)措施，導(dǎo)致部分普通高校在繼續(xù)教育教學(xué)過(guò)程中對(duì)學(xué)習(xí)者處于放任狀態(tài)。

（二）做好制度的頂層設(shè)計(jì)：構(gòu)建新時(shí)代繼續(xù)教育國(guó)家制度

第一，確立“繼續(xù)教育國(guó)家制度”的建構(gòu)策略。盡管官方在2011年就提出了這個(gè)問(wèn)題，但一直未取得太大的進(jìn)展。教育部并未就該制度建設(shè)的內(nèi)涵、方式、策略、路徑等問(wèn)題做出具體的闡釋與部署。如今，繼續(xù)教育面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，推進(jìn)繼續(xù)教育國(guó)家制度構(gòu)建勢(shì)在必行。因此，可以先行研究繼續(xù)教育國(guó)家制度構(gòu)建的相關(guān)框架與具體要素，再部署專門的力量對(duì)此進(jìn)行落實(shí)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，構(gòu)建繼續(xù)教育國(guó)家制度需要制定專門的繼續(xù)教育法，用法律的形式將制度固化。但在短期內(nèi)，如果沒(méi)有相關(guān)的立法規(guī)劃，也可以先行用行政法規(guī)或部門規(guī)章來(lái)確定，待條件成熟后，再推動(dòng)立法進(jìn)程的實(shí)施。

另外，可以通過(guò)繼續(xù)教育國(guó)家制度建設(shè)的“東風(fēng)”，加強(qiáng)繼續(xù)教育領(lǐng)域的研究工作，大力推進(jìn)各個(gè)辦學(xué)主體繼續(xù)教育資源的整合，建立跨區(qū)域、部門、行業(yè)的繼續(xù)教育溝通機(jī)制，加大繼續(xù)教育對(duì)外開(kāi)放與國(guó)際合作交流力度。最終的目標(biāo)就是要構(gòu)建具有新時(shí)代特色的中國(guó)繼續(xù)教育治理體系，提升繼續(xù)教育的現(xiàn)代化治理水平，保證繼續(xù)教育的持續(xù)發(fā)展。

第二，明確“繼續(xù)教育國(guó)家制度”的實(shí)施框架與構(gòu)成要素。“繼續(xù)教育國(guó)家制度”的實(shí)施框架有兩個(gè)方面：辦學(xué)方面與監(jiān)管方面，每個(gè)方面均由具體的要素所構(gòu)成。

辦學(xué)方面的構(gòu)成要素。其一，完善新時(shí)代繼續(xù)教育辦學(xué)體制。在辦學(xué)體制改革過(guò)程中，要將繼續(xù)教育是“單獨(dú)一類教育”作為改革出發(fā)點(diǎn)，對(duì)不同形式的繼續(xù)教育進(jìn)行合理定位。對(duì)普通高校、成人高校、開(kāi)放大學(xué)（電大）、社會(huì)教育機(jī)構(gòu)舉辦繼續(xù)教育進(jìn)行合理分工，充分發(fā)揮不同主體的辦學(xué)優(yōu)勢(shì)與特長(zhǎng)，大力推進(jìn)面向社會(huì)所有人的非學(xué)歷繼續(xù)教育的發(fā)展。其二，建構(gòu)全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的繼續(xù)教育免試入學(xué)制度。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)該賦予各個(gè)辦學(xué)主體充分的自主招生權(quán)，按照量力而行、寬進(jìn)嚴(yán)出的原則，面向社會(huì)大眾建立開(kāi)放式的教育體系。故此，繼續(xù)教育改革必須突出學(xué)習(xí)者的中心地位，完全實(shí)施免試入學(xué)制度。一方面，辦學(xué)主體在招生過(guò)程中要按照學(xué)校的資源、師資等容納能力適度錄??；另一方面，教育主管部門可以適當(dāng)調(diào)控，必要的時(shí)候控制辦學(xué)主體招生規(guī)模的上限。其三，構(gòu)建學(xué)歷繼續(xù)教育畢業(yè)生的國(guó)家能力測(cè)試制度。在操作上，應(yīng)該在教育部的領(lǐng)導(dǎo)下，由具備資質(zhì)的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施測(cè)試，測(cè)試后的結(jié)果可以作為學(xué)生就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也可以作為評(píng)估繼續(xù)教育辦學(xué)主體教學(xué)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并與經(jīng)費(fèi)劃撥、資源配置等問(wèn)題相掛鉤。其四，構(gòu)建新時(shí)代的繼續(xù)教育師資管理制度。應(yīng)該按照繼續(xù)教育發(fā)展的時(shí)代要求與自身規(guī)律，建立面向全社會(huì)的動(dòng)態(tài)性開(kāi)放的教師管理體系，著力改革崗位聘任、職稱評(píng)定、專業(yè)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，努力打造一支符合新時(shí)代要求的專兼職結(jié)構(gòu)合理的師資隊(duì)伍。其五，完善新時(shí)代繼續(xù)教育國(guó)家政策保障體系。在這個(gè)過(guò)程中，要立足于繼續(xù)教育供給側(cè)改革，將繼續(xù)教育作為“單獨(dú)一類教育”的定位，建立健全繼續(xù)教育的政策供給、經(jīng)費(fèi)支持、項(xiàng)目投入、組織實(shí)施等常規(guī)保障體系。在國(guó)家層面建立專門的繼續(xù)教育管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)各個(gè)辦學(xué)主體的宏觀指導(dǎo)與政策供給，全面提升繼續(xù)教育在教育體系中的地位。

監(jiān)管方面的構(gòu)成要素。其一，建構(gòu)繼續(xù)教育的國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中，應(yīng)該充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，立足于本國(guó)實(shí)際情況，突出學(xué)歷與非學(xué)歷繼續(xù)教育的統(tǒng)一，明確成人高校、普通高校、開(kāi)放大學(xué)（電大）、社會(huì)教育機(jī)構(gòu)等差異，實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)教學(xué)、人才培養(yǎng)各個(gè)環(huán)節(jié)的覆蓋，對(duì)不同的環(huán)節(jié)建構(gòu)不同的指標(biāo)體系。其二，建構(gòu)繼續(xù)教育的國(guó)家質(zhì)量評(píng)估制度。按照繼續(xù)教育國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立與這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)相匹配的質(zhì)量評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施及質(zhì)量評(píng)估的統(tǒng)一。在這個(gè)過(guò)程中，教育部應(yīng)該組織或者委托社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)各個(gè)繼續(xù)教育辦學(xué)主體實(shí)施質(zhì)量考核，將考核結(jié)構(gòu)向全社會(huì)公布。其三，建立繼續(xù)教育資質(zhì)國(guó)家認(rèn)證體系。資質(zhì)國(guó)家認(rèn)證體系包括辦學(xué)條件、信息化水平、師資力量、專業(yè)建設(shè)、課程體系、后勤保障等多個(gè)方面，如果所有指標(biāo)達(dá)到要求，可以獲得國(guó)家頒發(fā)的整體資質(zhì)認(rèn)證證書。原則上，資質(zhì)認(rèn)證由繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)自愿參加，但公立繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)必須參加。教育部門可以委托社會(huì)第三方來(lái)實(shí)施資質(zhì)認(rèn)證過(guò)程，將認(rèn)證的最終結(jié)果面向社會(huì)公布，接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。其四，建立統(tǒng)一的國(guó)家繼續(xù)教育證書制度。繼續(xù)教育既然是單獨(dú)一類的教育，就應(yīng)該有與學(xué)校教育、職業(yè)教育一樣的國(guó)家證書體系。這個(gè)證書體系應(yīng)該包括學(xué)分證書、課程結(jié)業(yè)證書、學(xué)歷證書及學(xué)位證書。其中，學(xué)位證書是改革的難題，但推進(jìn)繼續(xù)教育學(xué)位證書改革將會(huì)是繼續(xù)教育改革的亮點(diǎn)。比如可以學(xué)習(xí)美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家，從副學(xué)士學(xué)位開(kāi)始推行，繼續(xù)探索更高學(xué)位的證書授予問(wèn)題[8]。其五，建立繼續(xù)教育國(guó)家智能化管理平臺(tái)。繼續(xù)教育因?yàn)榉?wù)面廣、辦學(xué)機(jī)構(gòu)眾多、管理部門眾多以及教育形式多元等特征，在信息交流方面，如果沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)，必然導(dǎo)致信息管理的混亂。建立相應(yīng)的國(guó)家智能化管理平臺(tái)，充分利用現(xiàn)有的信息技術(shù)，如大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等，先從區(qū)域性的平臺(tái)建立開(kāi)始，待時(shí)機(jī)成熟后，建立全國(guó)性的信息化管理平臺(tái)，推進(jìn)繼續(xù)教育信息化的發(fā)展。

（三）重點(diǎn)突破：?jiǎn)?dòng)普通高校學(xué)歷繼續(xù)教育改革

在新時(shí)代，推進(jìn)繼續(xù)教育改革必須要在質(zhì)量與規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益之間做出合理的抉擇。堅(jiān)持質(zhì)量發(fā)展的前提，重塑普通高校繼續(xù)教育發(fā)展的生態(tài)體系。

第一，推進(jìn)普通高校繼續(xù)教育辦學(xué)體制改革。在這個(gè)過(guò)程中，需要明確學(xué)歷繼續(xù)教育是普通高校應(yīng)該承擔(dān)的人才培養(yǎng)體系的一部分，將相同的專業(yè)名下的普通高等教育與學(xué)歷繼續(xù)教育歸到同一個(gè)院系部管理，建立學(xué)科學(xué)院為主導(dǎo)的繼續(xù)教育辦學(xué)體制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)相同專業(yè)下的繼續(xù)教育學(xué)習(xí)者與全日制學(xué)生之間的交流，保證“學(xué)院同一、教師同一、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)同一、教學(xué)質(zhì)量同一”[9]，提升繼續(xù)教育的發(fā)展質(zhì)量。

第二，推進(jìn)普通高校繼續(xù)教育外部管理體制改革。在外部體制改革過(guò)程中，應(yīng)該堅(jiān)持質(zhì)量與效益的統(tǒng)一，確立內(nèi)涵式發(fā)展原則，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、體制高效、監(jiān)督有力的外部管理體制，盡快實(shí)行歸口管理。在這個(gè)過(guò)程中，教育主管部門應(yīng)該著手啟動(dòng)針對(duì)普通高校的學(xué)歷繼續(xù)教育評(píng)估工作，按照最新的“放管服”的要求，取消網(wǎng)絡(luò)試點(diǎn)院校的統(tǒng)考制度，推行免試入學(xué)制度。按照信息化的要求，強(qiáng)化對(duì)教學(xué)過(guò)程及學(xué)生的規(guī)范管理，建立靈活的開(kāi)放辦學(xué)機(jī)制。立足于供給側(cè)改革的要求，賦予普通高校更多的自主招生權(quán)及繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置權(quán)。

第三，創(chuàng)新普通高校繼續(xù)教育公共服務(wù)機(jī)制。普通高校是我國(guó)繼續(xù)教育的主要承擔(dān)者。為了提升其辦學(xué)質(zhì)量，政府及社會(huì)應(yīng)該加大公共服務(wù)體系與機(jī)制建設(shè)。具體而言：一是要不斷完善公共服務(wù)機(jī)制與平臺(tái)，建立全國(guó)性的信息資源庫(kù)與教學(xué)數(shù)據(jù)庫(kù)，組織相關(guān)專家對(duì)繼續(xù)教育發(fā)展的重大問(wèn)題進(jìn)行協(xié)同研究。二是加大對(duì)高校從事繼續(xù)教育教師的科研項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)支持，提升他們的科研能力及專業(yè)發(fā)展能力。三是組織高校從事繼續(xù)教育教師開(kāi)展科研、教學(xué)成果評(píng)選，適時(shí)交流繼續(xù)教育的經(jīng)驗(yàn)。四是建立專門的針對(duì)繼續(xù)教育學(xué)生或教師的申訴渠道與受理機(jī)制，保證繼續(xù)教育學(xué)生與教師的合理權(quán)利。

第四，加大對(duì)高校繼續(xù)教育的經(jīng)費(fèi)投入。當(dāng)前，普通高校之所以熱衷于興辦繼續(xù)教育，在很大程度上是出于“創(chuàng)收”的需要?，F(xiàn)行的教育政策并未將普通高校的繼續(xù)教育作為公共教育經(jīng)費(fèi)的投入領(lǐng)域。因此，教育主管部門應(yīng)該立足于教育供給側(cè)改革的視角，明確高校繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)生均投入標(biāo)準(zhǔn)，建立政府投入為主導(dǎo)，社會(huì)組織、企業(yè)、行業(yè)等多元化的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，不斷提升普通高校繼續(xù)教育的公共產(chǎn)品屬性。

第五，完善普通高校繼續(xù)教育的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)。繼續(xù)教育的激勵(lì)機(jī)制主要是面向?qū)W習(xí)者的，具體而言：一是對(duì)正在參加繼續(xù)教育學(xué)習(xí)的企事業(yè)單位職工，要建立帶薪學(xué)習(xí)假期制度，鼓勵(lì)職工參與學(xué)習(xí)的積極性；對(duì)相關(guān)的企事業(yè)單位，國(guó)家可以給予稅收減免或補(bǔ)貼。二是探索建立面向全體公民的繼續(xù)教育“學(xué)習(xí)券”制度，并以此抵消部分繼續(xù)教育的學(xué)費(fèi)，激勵(lì)全體民眾積極參與繼續(xù)教育學(xué)習(xí)。三是充分發(fā)揮學(xué)分銀行的制度優(yōu)勢(shì)，探索學(xué)歷與非學(xué)歷繼續(xù)教育、不同繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)之間的學(xué)分、學(xué)習(xí)成果互換、互認(rèn)。四是針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體，如下崗工人、失地農(nóng)民等出臺(tái)專門性的激勵(lì)政策，如將農(nóng)民進(jìn)城落戶積分與參與繼續(xù)教育學(xué)習(xí)相掛鉤[10]，進(jìn)一步刺激社會(huì)弱勢(shì)群體參與繼續(xù)教育學(xué)習(xí)的積極性，提升他們的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力。

四、新時(shí)代我國(guó)繼續(xù)教育改革的保障措施：從供給側(cè)層面完善配套機(jī)制

（一）加大對(duì)繼續(xù)教育改革的經(jīng)費(fèi)支持

繼續(xù)教育改革需要大量的經(jīng)費(fèi)投入，特別是要建立國(guó)家計(jì)劃內(nèi)的生均經(jīng)費(fèi)支持制度，并在繼續(xù)教育戰(zhàn)略規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、改革項(xiàng)目啟動(dòng)的過(guò)程中，給予專項(xiàng)支持。

（二）推進(jìn)繼續(xù)教育的“雙一流”工程建設(shè)

當(dāng)前，我國(guó)正在推進(jìn)普通高等教育領(lǐng)域的“雙一流”（建設(shè)世界一流的大學(xué)與一流的學(xué)科）工程建設(shè)。繼續(xù)教育作為單獨(dú)一類教育的定位，與普通教育有著同等重要的地位，也需要推進(jìn)其“雙一流”工程建設(shè)。在具體實(shí)施過(guò)程中，由中央與地方做好相應(yīng)的統(tǒng)籌安排，遴選一批實(shí)力強(qiáng)勁的繼續(xù)教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)及優(yōu)勢(shì)學(xué)科進(jìn)行重點(diǎn)支持[11]。通過(guò)繼續(xù)教育“雙一流”工程的實(shí)施，為終身學(xué)習(xí)體系的建立提供支撐，為實(shí)現(xiàn)更大范圍的教育公平提供支持。

（三）強(qiáng)化對(duì)繼續(xù)教育改革過(guò)程的組織領(lǐng)導(dǎo)

推進(jìn)我國(guó)繼續(xù)教育改革是一項(xiàng)事關(guān)全局的復(fù)雜系統(tǒng)工程，如果沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)是難以實(shí)現(xiàn)的。繼續(xù)教育的各種改革設(shè)想與計(jì)劃，不僅涉及理念創(chuàng)新，還涉及制度設(shè)計(jì)、政策決策、制度重構(gòu)等多個(gè)問(wèn)題。這種改革力度較大，涉及部門眾多，涉及學(xué)習(xí)者也眾多，需要國(guó)家相關(guān)部門的有力領(lǐng)導(dǎo)。因此，需要在當(dāng)前國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)立相關(guān)的繼續(xù)教育改革領(lǐng)導(dǎo)小組，作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)繼續(xù)教育改革涉及的事項(xiàng)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、決策、統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)等。