陳正江

作為我國改革開放40年進程在教育方面的獨特折射和中國對世界教育的獨特貢獻，職業(yè)教育發(fā)展根源于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需求和各職業(yè)院校主觀期望，國家對高等職業(yè)教育實施了一系列制度供給，這在職業(yè)教育發(fā)展過程中體現(xiàn)得更加顯著。國家制定實施了一系列推動職業(yè)教育發(fā)展的重大政策，進一步確立了職業(yè)教育的重要地位，明確了職業(yè)教育改革發(fā)展的指導思想、目標和思路，反映了我國職業(yè)教育發(fā)展的歷史沿革和價值導向。在發(fā)展職業(yè)教育政策的推動下，大力發(fā)展、加快發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展逐步成為社會共識，為我們提供了一個改革開放歷史背景下中國特色教育生成與發(fā)展的重要案例。

一、問題的提出

唯物主義揭示了事物發(fā)展是內(nèi)因和外因共同作用的結果。改革開放以來，黨中央、國務院高度重視職業(yè)教育，加強了對職業(yè)教育工作的領導和支持，研究解決職業(yè)教育發(fā)展中的重大問題，制定出臺職業(yè)教育改革發(fā)展的大政方針，先后發(fā)布了《中共中央關于教育體制改革的決定》《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)技術教育的決定》《中國教育改革和發(fā)展綱要》《面向21世紀教育振興行動計劃》《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》《國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》等一系列指導職業(yè)教育發(fā)展的重要政策文件。

2014年6月，國務院召開新世紀以來的第三次全國職業(yè)教育工作會議，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平就加快職業(yè)教育發(fā)展作出重要批示。中共中央政治局常委、國務院總理李克強在會前接見與會全體代表并講話。會前，國務院頒布了《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2014]19號）；同月，教育部等六部委制定《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014-2020年）》；2014年11月，財政部 、教育部發(fā)布《關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度 加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》（財教[2014]352號）；2015年10月，教育部發(fā)布《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015-2018年）》（教職成[2015] 9號）。我國現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展迎來了新一輪的制度供給高潮。

回顧人類社會發(fā)展史，無論是古代的統(tǒng)一度量衡，還是現(xiàn)代的標準化運動，歸根到底，背后都有制度做支撐。在現(xiàn)代社會科學研究領域，制度作為一個核心概念，在諸如社會學、經(jīng)濟學、政治學、法學及管理學等學科領域運用廣泛且具有較強的解釋力。隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，制度分析為現(xiàn)代組織的發(fā)展提供了理論上的依據(jù)，制度理論逐漸成為政策分析的主要方法，代表了當前政策分析的發(fā)展動態(tài)和研究走向。可以說，自20世紀七八十年代開始，西方社會科學領域重新發(fā)現(xiàn)了制度分析在解釋社會現(xiàn)實問題中具有重要的地位和作用，進而形成制度解釋經(jīng)濟社會變遷的新范式。與此同時，制度分析也被引入教育學研究中，這集中體現(xiàn)在對一國教育制度（主要包括教育體制和教育政策等）、學校制度（主要包括產(chǎn)權制度和治理制度等）的分析上。在新中國教育史上，職業(yè)教育發(fā)展是重要的制度變遷。加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育是促進轉(zhuǎn)方式、調(diào)結構和民生改善的戰(zhàn)略舉措，而制度供給是加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的必要條件。為響應加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育這一時代教育主題，本文嘗試運用制度供給理論，闡釋制度供給作用于現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的機理，力圖理順加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育與制度供給二者間的互動關系，為討論加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育問題提供一種宏觀的歷史背景和分析框架。

二、制度與制度供給

（一）制度的內(nèi)涵

制度，原指一套有形無形的框架和規(guī)則體系，它通過規(guī)范的整合來降低社會的交易成本。人類社會發(fā)展與制度相伴而行，制度影響社會主體的觀念和行動。現(xiàn)代產(chǎn)權制度創(chuàng)始人羅納德·科斯認為，作為一種規(guī)則，制度通常被用于支配特定的行為模式與相互關系[1]。新制度經(jīng)濟學代表人物道格拉斯·C·諾思指出，人類發(fā)展的各種合作和競爭的形式及實施將人類活動組織起來的規(guī)章的那些制度，正是經(jīng)濟史的中心[2]。在此基礎上，他進一步指出“制度是社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范的講，它們是為人們的相互關系而人為設定的一些制約”[3]。正是在這個意義上，羅爾斯指出，“社會的制度影響著社會成員，并在很大程度上決定著他們想要成為哪種個人，以及他們所是的哪種個人”[4]。前人關于制度的經(jīng)典研究，特別是卡爾·馬克思的國家理論[5]和曼庫爾·奧爾森的集體行動理論[6]以及道格拉斯·C·諾思的制度變遷理論等都為本文的討論提供了基礎和啟示。

（二）制度供給的重要性

一般認為，諾思對制度的理解和表述中最到位的是“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。制度提供了人類相互影響的框架，它們建立構成一個社會”[7]。而制度的作用是“用以降低規(guī)定、談判和實施構成經(jīng)濟交易基礎的契約的成本”[8]。那么，制度供給是為了確保上述框架規(guī)則得以執(zhí)行的相關安排。對于轉(zhuǎn)型期的中國而言，圍繞制度、制度與行為關系、制度變遷、制度績效開展研究無疑會為社會制度的建構提供有益的思路。制度變遷的實現(xiàn)和維持是制度供給和制度需求共同作用的結果，完整的理解制度變遷需要理解制度供給、制度需求、制度均衡和制度失衡，這些部分構成完整的制度內(nèi)涵。作為分析制度及制度變遷的一個方面，制度供給是指制度供給者在給定的主觀偏好、利益結構、理性水平、制度環(huán)境、技術條件等的約束下，通過特定的程序和渠道進行正式規(guī)則創(chuàng)新和設立的過程。制度供給是制度安排中的關鍵一環(huán)，就其對社會主體行為的激勵和約束而言，制度供給是一個有價值的分析工具。

三、制度供給作用于現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的機理分析

職業(yè)教育是面向人人的教育，經(jīng)濟社會越發(fā)展，越需要高質(zhì)量的職業(yè)教育，這已經(jīng)成為一種國際共識。諾思曾指出，“資源基礎的擴大取決于技術的改進，從而最終取決于知識存量的增長”[9]。正如諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者加里·S·貝克爾曾在其經(jīng)典著作《人力資本：關于教育的理論和實證分析》一書中指出的，“本書所研究的是關于通過增加人的資源影響未來貨幣與心理收入的活動。這些活動被稱之為人力資本投資”[10]。在回顧中國高職教育發(fā)展時，任何一個階段都不能忽略，每個階段都是對前一階段的回應，并反映著那一時期的政治經(jīng)濟變化景象。在新的形勢下，我國作出加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的戰(zhàn)略部署，這是優(yōu)化教育結構的重要舉措和基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。本文對制度供給作用現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的機理分析主要圍繞市場在資源配置中起決定性作用和發(fā)揮政府作用兩個方面展開。

（一）制度供給涉及對職業(yè)教育資源變化的反饋反應

作為一種社會機制，制度供給涉及對資源變化的反饋反應，即制度需求者對于制度供給將如何反饋和反應，這主要體現(xiàn)在制度配置資源的效率上。職業(yè)教育以就業(yè)為導向，以服務為宗旨，加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育是建設人力資源強國的必由之路，由職業(yè)教育所培養(yǎng)的數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者和技術技能人才則為經(jīng)濟社會發(fā)展提供重要的人才保障，這正是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級所需要的。改革開放所釋放的巨大人力資本需求為我國高等職業(yè)教育發(fā)軔起到促動作用；同時，我國高等職業(yè)教育發(fā)展為改革開放提供了人力資源基礎。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，教育、研究、人力資本、制度環(huán)境等因素在經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要性日益凸顯，就提高經(jīng)濟增長質(zhì)量而言，在勞動力方面有教育與培訓的要求，以提高專業(yè)化人力資本的積累水平。企業(yè)和院校都是重要的制度需求者，前者對需要何種類型的高素質(zhì)勞動者和技術技能人才形成了制度需求，后者則對如何培養(yǎng)適應經(jīng)濟社會發(fā)展的高素質(zhì)勞動者和技術技能人才形成了制度需求，以上兩種制度需求都反映在供給曲線上。職業(yè)教育發(fā)展關系到億萬勞動力的就業(yè)，既是教育問題，也是經(jīng)濟問題，更是重大的民生問題。就職業(yè)教育而言，制度供給涉及對職業(yè)教育資源變化的反饋反應，這在人力資本市場上得到更加明顯的體現(xiàn)。因此，從作為市場主體的行業(yè)企業(yè)到作為辦學主體的學校，都應努力抓住國家加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的有力時機，加強創(chuàng)新驅(qū)動。

（二）各級政府的政策行為與現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展休戚相關

制度供給建立在制度合法性上，國家模式應當是任何有關長期變化分析的一個明確組成部分[11]。國家具有提供基本服務的職能，國家用一組服務——我們稱作保護和公正——來交換收入。由于提供這些服務有規(guī)模經(jīng)濟，當有組織的專門從事這些服務時，所得到的社會總收入要高于社會上每個人保護其各自財產(chǎn)時所得到的社會總收入。國家所提供的基本服務，是一些根本性的競賽規(guī)則[12]。作為國家的代言人，政府從層級上包括中央政府與地方政府。在市場在資源配置中起決定性作用的基礎上，制度供給必須深入理解中央政府與地方政府的政策行為，同時更要深入理解相關政府組織和機構集體行動的邏輯。如2005年，國務院發(fā)布《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》[13]，其后地方政府響應中央政府政策，共同推進國家示范性職業(yè)院校建設計劃實施?？v觀改革開放40年來職業(yè)教育制度供給，誘致性制度變遷成為各級政府的實踐邏輯。項目與政府對職業(yè)教育的深層焦慮之間存在著聯(lián)系，這從政策文本中反映出來，這些政策的背景是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，但其內(nèi)容則涉及到職業(yè)教育的發(fā)展。這表明高職教育發(fā)展政策是隨時間推移對問題做出響應而呈現(xiàn)出一種持續(xù)漸進的進程。盡管政策內(nèi)容不斷變化，但其動員模式和政策進程在很大程度上仍然與以前是相似的，未能偏離誘致性變遷的軌道。

（三）行業(yè)企業(yè)參與對現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展有顯著影響

產(chǎn)教融合、校企合作是職業(yè)教育的基本辦學模式，行業(yè)企業(yè)的參與能夠激發(fā)職業(yè)教育辦學活力，是辦好職業(yè)教育的關鍵所在。為深入貫徹落實黨的十九大精神，落實《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》要求，完善職業(yè)教育和培訓體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作，2017年12月，國務院辦公廳印發(fā)《關于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（國辦發(fā)[2017]95號），2018年2月，教育部等六部門印發(fā)《職業(yè)學校校企合作促進辦法》（教職成[2018]1號），這些制度供給旨在通過鼓勵行業(yè)企業(yè)舉辦或參與舉辦職業(yè)教育，發(fā)揮行業(yè)企業(yè)的重要辦學主體作用。尤其是引導行業(yè)企業(yè)參與教學過程，共同開發(fā)課程和教材等教育資源，以多種形式支持企業(yè)建設兼具生產(chǎn)與教學功能的公共實訓基地。同時，加強行業(yè)指導、評價和服務，分類制定行業(yè)指導政策。行業(yè)組織履行發(fā)布行業(yè)人才需求、推進校企合作、參與指導教育教學、開展質(zhì)量評價等職責，并建立行業(yè)人力資源需求預測和就業(yè)狀況定期發(fā)布制度[14]。

四、加強制度供給和創(chuàng)新驅(qū)動，加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育

加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育響應了社會的需求與期待，進一步突出了職業(yè)教育的地位，促進職業(yè)教育從“有學上”到“上好學”轉(zhuǎn)變。而制度供給都是“自上而下”與“自下而上”，職業(yè)院校與政府、與行業(yè)企業(yè)互動與合作的過程，圍繞這一戰(zhàn)略主題，政府層面將制度供給作為推動發(fā)展的主要動力，而行業(yè)企業(yè)和學校層面則更強調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動。

（一）政府層面：緊扣簡政放權實施制度供給

加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育是建設人力資源強國的必由之路。一個國家制造業(yè)在價值鏈中的位置，取決于技術、管理和技能等諸多因素，而歸根結底都與勞動者的人力資本水平密切相關。因此，產(chǎn)業(yè)升級的前提是技能升級。相關研究表明，以2010年后15~59歲勞動年齡人口負增長為標志，中國經(jīng)濟增長長期享受的人口紅利已經(jīng)開始消失，劉易斯轉(zhuǎn)折點的出現(xiàn)在實踐中表現(xiàn)為從“民工荒”到“技工荒”，這意味著不再可以不漲工資而得到無限的勞動力供給。第一次人口紅利終究是會枯竭的，而第二次人口紅利的潛力則是無限的。長期以來我們?nèi)钡氖羌夹g人才和熟練工人，在向效率驅(qū)動型經(jīng)濟增長模式加速轉(zhuǎn)變的情況下，更是如此。在這個意義上，職業(yè)教育是我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要推力，這是基于對我國當前國情的現(xiàn)實選擇。這就要求我們在實踐中科學設計、合理確定職業(yè)教育發(fā)展的規(guī)模、結構、效益和強度，職業(yè)教育只有與中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路相適應，才有可能得到發(fā)展。

對于職業(yè)教育而言，政府制度供給的主要目標是提供基本公共服務，構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，以共建公共服務平臺和協(xié)同創(chuàng)新綜合體為主要載體，以產(chǎn)教深度融合機制構建為主要抓手。在簡政放權的大背景下，政府的制度供給主要體現(xiàn)在戰(zhàn)略規(guī)劃引導、加大經(jīng)費投入、加強檢查督導三方面。一是戰(zhàn)略規(guī)劃引導。2014年6月，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部、農(nóng)業(yè)部、國務院扶貧辦等六部委制定《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014-2020年）》。規(guī)劃內(nèi)容包括規(guī)劃背景、總體要求、體系的基本架構、體系建設的重點任務、體系建設的制度保障和機制創(chuàng)新、保障實施等32項，并列出了每項內(nèi)容完成單位和時限。二是加大經(jīng)費投入。建立健全財政投入穩(wěn)定增長機制，各省區(qū)市均承諾對加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育提供堅實的財力支持和保障。如浙江省到2017年底，全省公辦高職院校生均財政撥款達到本科院校水平。廣東省對開展高職特色的現(xiàn)代學徒制給予經(jīng)費補貼支持。通過經(jīng)費投入以及提供基本公共服務，吸引和支持社會力量興辦職業(yè)教育，不斷增強職業(yè)教育發(fā)展活力。三是加強檢查督導。2015年，全國人民代表大會常務委員會啟動職業(yè)教育法執(zhí)法檢查，全國人民代表大會常務委員會委員長張德江擔任組長。通過深入了解實施情況，抓住關鍵問題，提出解決對策，確保職業(yè)教育法正確有效實施。

（二）行業(yè)與企業(yè)層面：緊扣轉(zhuǎn)型升級實施創(chuàng)新驅(qū)動

加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育是適應經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求，通過加強校企合作，深化產(chǎn)教融合，實現(xiàn)職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，推動教育、科技、產(chǎn)業(yè)資源集聚和整合，創(chuàng)新產(chǎn)教融合體制機制，促進校地共建、行業(yè)指導辦學、產(chǎn)教協(xié)同等方面合作發(fā)展，為打造中國經(jīng)濟升級版提供有力支撐[15]。著力解決高職專業(yè)與行業(yè)產(chǎn)業(yè)匹配度不夠的問題；促進創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、市場需求有機銜接，形成與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、產(chǎn)教深度融合的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，為新常態(tài)下的中國制造升級和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展注入強大動能。適應新常態(tài)關鍵在于創(chuàng)新驅(qū)動。通過服務平臺搭建，整合各類優(yōu)質(zhì)資源，引導項目、資金、人才傾斜支持職業(yè)教育，強化師資隊伍和實訓基地建設，積極培養(yǎng)“雙師型”教師隊伍；建設智慧職業(yè)教育云平臺，基于云計算和大數(shù)據(jù)，打造集在線學習、移動互聯(lián)服務、在線管理考核、對接行業(yè)產(chǎn)業(yè)于一體的信息化平臺。加快構建適應培訓需求、中高職相銜接的職業(yè)教育培訓體系，為新常態(tài)下制造升級和經(jīng)濟發(fā)展注入強大動能。

（三）學校層面：緊扣育人成才實施創(chuàng)新驅(qū)動

職業(yè)教育是技術技能積累的重要手段。通過職業(yè)教育促進青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)，使之成為廣大青年改變命運、實現(xiàn)價值的鑰匙，努力讓每個人都有人生出彩的機會。在中國職業(yè)教育發(fā)展過程中所發(fā)生的一切，不僅僅是對外部事物作出的反應，而且關于應該如何舉辦職業(yè)教育，各個職業(yè)院校均或多或少發(fā)展出了自己的一套理念和制度，而且努力引導身邊的學校實踐他們的理念和制度。在實踐中，不僅體現(xiàn)為響應教育行政主管部門的號召或倡議，更重要的是職業(yè)院校根據(jù)各自辦學定位，從自身發(fā)展需要出發(fā)，探索創(chuàng)新發(fā)展之路。職業(yè)院校建設與其發(fā)展基礎和發(fā)展環(huán)境密切相關，在這種基礎與環(huán)境中，所有職業(yè)院校必須做好自身定位。

構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，促進職業(yè)教育與其他類型教育有機銜接，暢通人才多元化成長渠道，培養(yǎng)適應經(jīng)濟社會需要的高素質(zhì)勞動者和技術技能人才。職業(yè)院校要緊貼育人成才實施創(chuàng)新驅(qū)動，圍繞院校改革、行業(yè)人才需求、專業(yè)課程設置、教學標準制定等重大問題，加快建立“工學結合、校企合作、產(chǎn)教融合”的辦學模式，著力解決人才培養(yǎng)與市場需求相脫節(jié)的問題；加快推進課程教學改革，著力解決課程內(nèi)容與一線需求對接不夠的問題；加快推進專業(yè)設置和招生制度改革，加快推進現(xiàn)代職業(yè)學校治理，著力解決學校自主權不夠的問題，探索建立項目化合作、資源配置共享等多樣化的校地共建共管合作體制，著力促進人才培養(yǎng)與行業(yè)需求緊密結合，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

五、結語

大力發(fā)展是在對發(fā)展職業(yè)教育重要性認識的基礎上作出的政策選擇，加快發(fā)展是在對現(xiàn)代職業(yè)教育緊迫性認識的基礎上作出的政策選擇。這種轉(zhuǎn)變不僅僅是政策的轉(zhuǎn)向，而是政策在更深層面的加強。在內(nèi)涵式發(fā)展階段，當職業(yè)教育整體得到發(fā)展并出現(xiàn)多層次、多類型的職業(yè)教育，而原有的體制、機制等不能適應這種發(fā)展要求時，就需要與時俱進，發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育。在這個意義上，大力發(fā)展職業(yè)教育與外延式發(fā)展相對應并相適應，強調(diào)外在推動的力度，表現(xiàn)為“大力發(fā)展”；加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育與內(nèi)涵式發(fā)展相對應并相適應，強調(diào)提高發(fā)展的速度和深度，速度表現(xiàn)為“加快發(fā)展”，深度表現(xiàn)為“現(xiàn)代職業(yè)教育”，主要依靠內(nèi)在活力的激發(fā)和潛力的挖掘。

教育是軟實力，有著巨大的正向外部性和溢出效應。職業(yè)教育在對社會環(huán)境變動的適應性調(diào)整中實現(xiàn)了自身的發(fā)展，這是社會需求與制度供給共同作用的結果。新制度主義告訴我們，制度處于復雜的時空之中并受制于其所產(chǎn)生的社會環(huán)境，一種宏觀的、具有根本性、全局性的制度，必須建立在對現(xiàn)實社會主體行動實際情景加以分析的基礎上。我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，在適應新常態(tài)、引領新變革、服務新經(jīng)濟的全面深化改革過程中，從中央政府到地方政府，都將國家加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育作為發(fā)生在教育領域內(nèi)的一種重要制度變遷。探討加快發(fā)展職業(yè)教育的制度供給，正視職業(yè)教育發(fā)展中的問題，在公正、透明、謹慎地引導輿論和公眾心理，并利用制度需求最強烈、制度供給激勵最具相容性的有利時機，形成現(xiàn)代職業(yè)教育體系的制度基礎。