張 瑞

（山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250358）

房屋是人們的安身之本，在全面建成小康社會(huì)的過(guò)程中，舊城區(qū)改造、拆遷的現(xiàn)象越來(lái)越普遍。然而，城市房屋拆遷就像一把雙刃劍，在規(guī)劃城市、建設(shè)城市的同時(shí)也增加了一些不和諧的社會(huì)因素。正是因?yàn)槌鞘蟹课莸牟疬w涉及區(qū)域的規(guī)劃、居民的住房保障等很多重大問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)生活中因拆遷引發(fā)的推土機(jī)事件、釘子戶、各種上訪、起訴案件，也屢見(jiàn)不鮮。網(wǎng)絡(luò)上流傳的觸目驚心的強(qiáng)拆圖片，各種人群的暴力糾葛，使城市房屋拆遷問(wèn)題成為目前中國(guó)社會(huì)最敏感、最不和諧的領(lǐng)域之一。房屋拆遷問(wèn)題卷入多方主體的參與，涉及到很多人的利益，如果各方利益無(wú)法很好地平衡和調(diào)節(jié)，必然會(huì)在博弈的過(guò)程中引發(fā)各種糾紛和惡性事件。

一、我國(guó)房屋拆遷問(wèn)題的現(xiàn)狀

（一）含義

城市房屋拆遷，具體是指為了滿足國(guó)家建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等需求，或?yàn)榱苏D城市環(huán)境、提高市容市貌、加大綠化面積等需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)被規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的城市房屋進(jìn)行拆除，并對(duì)被拆遷人進(jìn)行拆遷安置或者給予經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。城市房屋拆遷一般可以分為兩類，一類是公益拆遷，即基于國(guó)家建設(shè)、城區(qū)改造等公共利益的需要而進(jìn)行的拆遷活動(dòng)。公益拆遷中，政府與被拆遷人的地位是不平等的，面對(duì)公共利益，被拆遷人有義務(wù)讓渡自己的私權(quán)，以維護(hù)更多人的利益，即公益拆遷是以維護(hù)“公共利益”進(jìn)行的拆遷。因此，條例規(guī)定政府必要時(shí)可以實(shí)施強(qiáng)制拆遷行為，強(qiáng)制性就決定了無(wú)論被拆遷人是否同意，拆遷活動(dòng)必須如期進(jìn)行。另一種是出于商業(yè)性質(zhì)的拆遷，即以從事商業(yè)活動(dòng)，進(jìn)行營(yíng)利為目的的拆遷行為，如建商場(chǎng)、開(kāi)發(fā)樓盤(pán)等。商業(yè)拆遷中，開(kāi)發(fā)商和被拆遷人是處于平等交易地位的主體，有同等的法律地位和協(xié)商權(quán)利，政府應(yīng)當(dāng)只是充當(dāng)監(jiān)督者的角色。

（二）現(xiàn)狀

現(xiàn)實(shí)生活中，存在著太多以下的拆遷案例：開(kāi)發(fā)商按照事先的規(guī)劃劃定出拆遷范圍，然后與被拆遷方協(xié)商拆遷的相關(guān)補(bǔ)償安置問(wèn)題，被拆遷方認(rèn)為損害了自己的切身利益或者對(duì)補(bǔ)償數(shù)額和安置方式不滿意，雙方達(dá)不成一致的拆遷安置協(xié)議，被拆遷方強(qiáng)力抵制拆遷，也就出現(xiàn)了我們生活中所謂的“釘子戶”。為了避免直接的沖突，開(kāi)發(fā)商會(huì)向法院提起訴訟，法院一般會(huì)判決被拆遷人限期搬離拆遷地，于是被拆遷戶妥協(xié)，與開(kāi)發(fā)商達(dá)成和解協(xié)議。

從表面上，各方的面子和利益看似都得到了維護(hù)，但深層的社會(huì)問(wèn)題并沒(méi)有很好地暴露出來(lái)。相反，那些在拆遷過(guò)程中社會(huì)矛盾被激化的流血事件、暴力拆遷事件，反而暴露出來(lái)一些社會(huì)問(wèn)題的本質(zhì)。比如發(fā)生在2003年的湖南嘉禾案，當(dāng)?shù)卣疄榱俗尞?dāng)時(shí)拆遷區(qū)域內(nèi)的1000多戶百姓按照開(kāi)放商的要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成搬遷任務(wù)，對(duì)當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的工作人員下發(fā)文件，要求工作人員負(fù)責(zé)做好拆遷對(duì)象中屬于自己親屬、朋友的工作，保證他們按時(shí)搬遷。文件還表明，若其親屬朋友出現(xiàn)不同意拆遷或者同意后沒(méi)有按時(shí)拆遷的情況，工作人員將被暫?，F(xiàn)有工作，并且不予發(fā)放工資。此文件當(dāng)時(shí)被多家媒體報(bào)道，受大家廣泛關(guān)注，群眾的多次上訪引起了中央政府的重視，派駐了專門(mén)的調(diào)查組對(duì)此次事件進(jìn)行徹底調(diào)查。調(diào)查結(jié)果令人心寒：嘉禾縣相關(guān)部門(mén)未經(jīng)法律規(guī)定的相關(guān)程序，就給開(kāi)發(fā)商發(fā)放了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》；在開(kāi)發(fā)商還沒(méi)有繳納出讓金的情況下，就向其頒發(fā)了《國(guó)有土地使用證》；在拆遷計(jì)劃、拆遷方案等還沒(méi)有落到實(shí)處時(shí)，就給開(kāi)發(fā)商發(fā)放了《房屋拆遷許可證》；因沒(méi)有完成被拆遷戶親友的安撫任務(wù)，對(duì)11名國(guó)家工作人員給予降職或暫停職務(wù)的處分；相關(guān)部門(mén)對(duì)法律做出的程序性規(guī)定視而不見(jiàn)，拆遷過(guò)程盲目混亂、無(wú)秩序不透明。這種濫用權(quán)力的行為給整個(gè)社會(huì)造成了很大的負(fù)面影響，“株連”式的強(qiáng)拆計(jì)劃使更多人的利益陷入其中，是惡性拆遷事件中的一個(gè)典型案例。

二、城市房屋拆遷中涉及的利益

城市房屋拆遷的過(guò)程可以看作是多種利益相互博弈的過(guò)程，主要涉及的主體就是政府、開(kāi)發(fā)商以及被拆遷戶。拆遷的過(guò)程可以說(shuō)是一場(chǎng)涉及各方錯(cuò)綜復(fù)雜的利益糾葛的悲喜劇。也正是因?yàn)檫@個(gè)過(guò)程涉及的主體較多，牽涉的利益復(fù)雜，因此在現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常出現(xiàn)不和諧的拆遷現(xiàn)象。這種不和諧的社會(huì)因素對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)極為不利，值得引起我們高度重視和關(guān)注。理清拆遷活動(dòng)中各方主體的角色和法律地位至關(guān)重要，具體而言，城市房屋拆遷的整個(gè)過(guò)程伴隨著以下主體的參與：

（一）政府部門(mén)

首先，政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，通過(guò)對(duì)老城區(qū)和舊城區(qū)的拆遷改造，促進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程是一個(gè)極好的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是多數(shù)政府官員依法執(zhí)政所堅(jiān)守的信念。大多數(shù)情況下，政府都是秉承公平公正、合理合法的態(tài)度處理拆遷活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)秩序。但現(xiàn)實(shí)中也不乏這樣的官員，對(duì)他們而言，拆遷問(wèn)題的真實(shí)推動(dòng)力并不是這種積極的出發(fā)點(diǎn)，而是一種利益的驅(qū)使。這種驅(qū)使作用往往出于兩方面：一方面，“錢(qián)的驅(qū)使”，即通過(guò)拆遷行為，把城市土地高價(jià)出讓給開(kāi)發(fā)商，通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地，獲取大量收益，這種以權(quán)謀私、以損害老百姓切身利益為代價(jià)的行為，曾使多少老百姓被迫拆遷、背井離鄉(xiāng)。另一方面，“權(quán)的驅(qū)使”，即個(gè)別政府官員為了在位時(shí)追求政績(jī)，開(kāi)展面子工程，為了自己的形象和聲譽(yù)，追求短期內(nèi)的成效，脫離實(shí)際、“拆出業(yè)績(jī)”。

（二）拆遷人（開(kāi)發(fā)商）

拆遷活動(dòng)涉及到開(kāi)發(fā)商的利益，開(kāi)發(fā)商作為商事主體，當(dāng)然以營(yíng)利為目的，尋求利潤(rùn)的最大化。為了盡可能地多賺錢(qián)，他們往往是要通過(guò)減少土地出讓金的支出以及減少對(duì)被拆遷戶的補(bǔ)償金額，來(lái)提高自己在拆遷過(guò)程中的收益。對(duì)于降低土地出讓金，一般是采取和政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，甚至賄賂負(fù)責(zé)拆遷行為的“關(guān)鍵人物”，爭(zhēng)取以最低的價(jià)錢(qián)得到土地的使用權(quán)。有些開(kāi)發(fā)商為了避免逐戶協(xié)商拆遷活動(dòng)的困難，背后通過(guò)一系列手段買(mǎi)通政府某些人員，爭(zhēng)取讓政府出面以強(qiáng)制力脅迫被拆遷人同意達(dá)成拆遷協(xié)議。對(duì)于被拆遷戶的拆遷安置和補(bǔ)償，我國(guó)相關(guān)條款沒(méi)有最低額度的限制，是由政府相關(guān)的評(píng)估部門(mén)進(jìn)行評(píng)估預(yù)算，因此在這其中可能又不可避免地會(huì)產(chǎn)生暗箱操作的行為。

（三）被拆遷人

拆遷工作涉及到的最大利害關(guān)系人就是被拆遷人，拆遷行為將直接引起其土地使用權(quán)利的變動(dòng)。對(duì)于合理合法的拆遷案件，被拆遷人將得到應(yīng)有的補(bǔ)償和安置保障，對(duì)于惡性的拆遷事件中，被拆遷人往往成為弱勢(shì)群體，甚至人財(cái)兩空。對(duì)于被拆遷戶而言，其在拆遷中的利益主要涉及安置和補(bǔ)償費(fèi)用，得到了足額的補(bǔ)償和滿意的安置，無(wú)疑也是一種對(duì)生活的改善和提高。但現(xiàn)實(shí)生活中，開(kāi)發(fā)商往往盡可能降低對(duì)被拆遷人的支出費(fèi)用，這樣就在補(bǔ)償?shù)娜笔『统杀镜母吖乐蝎@取較多的差價(jià)利潤(rùn)，顯然對(duì)于被拆遷人來(lái)說(shuō)是顯失公平的。因此，實(shí)踐中很多百姓成為拆遷行為的犧牲品，失去了應(yīng)得的福利，甚至進(jìn)行極端的抵抗，引發(fā)了一些社會(huì)矛盾和隱患。

三、我國(guó)城市房屋拆遷活動(dòng)的困境與制度缺陷

正常合理的拆遷活動(dòng)，開(kāi)發(fā)商與被拆遷人應(yīng)當(dāng)是處于平等的交易地位，就拆遷的相關(guān)事項(xiàng)在公平、合理的意愿下，自由協(xié)商達(dá)成拆遷協(xié)議，政府作為市場(chǎng)監(jiān)管者，對(duì)他們之間的交易行為進(jìn)行審批、監(jiān)督。但實(shí)踐中，權(quán)力機(jī)關(guān)以城市土地的所有權(quán)歸國(guó)家所有為理由，不經(jīng)被拆遷人同意，直接收回其土地使用權(quán)，并告知其拆遷的期限。若被拆遷人不按期搬離，政府啟動(dòng)強(qiáng)制拆遷程序，由此也就出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中那么多的血拆事件。

2011年頒布施行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》是對(duì)我國(guó)在法律層面對(duì)城市房屋拆遷問(wèn)題的進(jìn)一步完善，但在具體的實(shí)施過(guò)程中又存在一些缺陷。具體包括以下幾個(gè)方面的疏漏：

（一）立法的模糊

被拆遷人強(qiáng)制拆遷涉及到公民的基本權(quán)益，是一項(xiàng)特別容易引起沖突的敏感領(lǐng)域。拆遷的強(qiáng)制性使得不管被拆遷人是否愿意，拆遷活動(dòng)依然要進(jìn)行下去。條例的頒布實(shí)施，在法律層面上完善了城市房屋拆遷法律制度。如第八條把公共利益進(jìn)行了類型化的列舉，相比起以前的法律有了較強(qiáng)的操作性。但是對(duì)于公共利益的認(rèn)定程序，如聽(tīng)證、論證等就沒(méi)有清楚的界定，這就導(dǎo)致條例中公共利益的界定難以付諸實(shí)踐?，F(xiàn)實(shí)中，開(kāi)放商很容易將其項(xiàng)目美化為為了公共利益，利用條例“獲得適當(dāng)補(bǔ)償后必須配合拆遷，否則政府可以實(shí)施強(qiáng)制拆遷”的規(guī)定，讓被拆遷人妥協(xié)達(dá)成協(xié)議，推動(dòng)強(qiáng)拆的進(jìn)程，這無(wú)疑損害了人民群眾的利益。

（二）權(quán)力的濫用

如上文所述，由于我國(guó)公益拆遷與商業(yè)拆遷的界限不明確，使得政府手中的強(qiáng)制拆遷權(quán)很容易被濫用。商業(yè)拆遷中，開(kāi)發(fā)商和被拆遷人之間的關(guān)系本應(yīng)該是一種平等的民事關(guān)系，即使在拆遷協(xié)議已經(jīng)達(dá)成，但被拆遷人拒絕搬遷的情況下，也應(yīng)該由雙方協(xié)商解決，或者申請(qǐng)仲裁，或者申請(qǐng)法院的裁判。但相關(guān)條例賦予政府過(guò)大的權(quán)力使得二者之間平等的協(xié)商地位遭到破壞，現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常是政府出面與被拆遷人協(xié)商，給被拆遷人更多的壓力。集多種角色于一身，缺少有效的監(jiān)督機(jī)制，就很容易引起權(quán)力的濫用和滋生某些官員的腐敗。

（三）私權(quán)利得不到有效保護(hù)

對(duì)于被拆遷人，最重要的就是補(bǔ)償問(wèn)題，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最重要的問(wèn)題就是評(píng)估。但是，就我國(guó)目前的法律制度的規(guī)定，拆遷中的房?jī)r(jià)評(píng)估最終還是由政府決定，這就很容易使政府與開(kāi)發(fā)商結(jié)合到一起，降低拆遷補(bǔ)償?，F(xiàn)如今房?jī)r(jià)高漲，拆房容易買(mǎi)房難，被拆遷人大多再購(gòu)房能力低，得不到合理的補(bǔ)償和安置，也就造成了很多“釘子戶”的存在。另外，目前我國(guó)對(duì)被拆遷人進(jìn)行的補(bǔ)償沒(méi)有將非經(jīng)濟(jì)性的損失納入考量范圍。如被拆遷人購(gòu)房時(shí)，會(huì)考慮子女上學(xué)方便、老人就醫(yī)及時(shí)、上下班交通便利等因素，而這些都是拆遷活動(dòng)對(duì)被拆遷人造成的直接損失，但實(shí)踐中往往不會(huì)考慮在內(nèi)。

四、對(duì)私權(quán)利的保護(hù)對(duì)策

（一）完善立法，明確公共利益的界定

目前，我國(guó)的相關(guān)法律只有對(duì)基于公共利益引起的公益性拆遷活動(dòng)進(jìn)行的規(guī)定，并賦予了政府較大的權(quán)力，比如在被拆遷人獲得補(bǔ)償款后，仍不配合拆遷活動(dòng)時(shí)，可以行使強(qiáng)制拆遷的權(quán)力。但對(duì)于商業(yè)性拆遷的具體規(guī)范形式，法律條文進(jìn)行了回避。于是，現(xiàn)實(shí)生活中存在很多打著“公共利益”的旗號(hào)，通過(guò)拆遷行為謀取利益的現(xiàn)狀。他們通過(guò)利用對(duì)“公共利益”界定不明確的法律漏洞進(jìn)行違法活動(dòng)，動(dòng)不動(dòng)就要以“公共利益”之名進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，忽視拆遷程序的公平正義。因此，明確兩種類型的拆遷活動(dòng)的界限十分必要，而且多數(shù)案件的發(fā)生都是因?yàn)閷?duì)公共利益解釋的濫用。要做到拆遷活動(dòng)的安定有序，首先，實(shí)踐中相關(guān)部門(mén)要對(duì)拆遷活動(dòng)進(jìn)行明確審核，明確歸類，明辨拆遷活動(dòng)屬于公益拆遷還是商業(yè)拆遷。對(duì)于公益拆遷中“公共利益”的界定，要嚴(yán)格遵循比例原則，即拆遷是為了使多數(shù)人受益，而不是為了少數(shù)人的利益而為。其次，要確保認(rèn)定程序的公開(kāi)公正，比如規(guī)定相應(yīng)的聽(tīng)證、論證程序等，保障被拆遷人參與其中。

（二）規(guī)范權(quán)力的行使

政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)明確其在拆遷活動(dòng)中的角色和定位。首先，政府作為拆遷活動(dòng)的規(guī)劃者，應(yīng)本著公平公正的原則和程序，劃定拆遷的范圍和規(guī)模，公開(kāi)招標(biāo)拆遷人，在作出決策前認(rèn)真聽(tīng)取被拆遷人的意見(jiàn)和建議，并按規(guī)定進(jìn)行公示公告，保證相關(guān)權(quán)利人真正參與其中，積極接受社會(huì)公眾對(duì)整個(gè)拆遷活動(dòng)的監(jiān)督。其次，政府作為整個(gè)拆遷活動(dòng)的監(jiān)督者，一是要監(jiān)督自身的主管部門(mén)，對(duì)于那些與開(kāi)發(fā)商串通一氣，以權(quán)謀私的行為進(jìn)行堅(jiān)決打擊和管制。二是要監(jiān)管拆遷主體，做一個(gè)中立的裁判員。三是要政府作為拆遷活動(dòng)的主導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)做好各方的協(xié)調(diào)工作，如評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等，堅(jiān)決杜絕以權(quán)謀私、以犧牲人民利益謀財(cái)?shù)男袨?，以?shí)際行動(dòng)踐行習(xí)總書(shū)記對(duì)政府官員的要求。

（三）加強(qiáng)對(duì)權(quán)利的保護(hù)

要使公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利在拆遷過(guò)程中得到合理的保護(hù)，首先應(yīng)當(dāng)保證程序的公正。在拆遷信息決定之前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行及時(shí)公告，引入聽(tīng)證論證程序，通過(guò)多種方式廣泛聽(tīng)取拆遷活動(dòng)中涉及的利害關(guān)系人的意見(jiàn)，確保其真正參與其中。在發(fā)生拆遷補(bǔ)償糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保權(quán)利人的救濟(jì)途徑，有關(guān)部門(mén)要充分聽(tīng)取被拆遷人的理由和意見(jiàn)，并做出公平公正的裁判。在強(qiáng)制拆遷階段，要以合理的手段，不得以停水、斷電、暴力威脅等妨礙基本民生的方式。另外，商業(yè)性拆遷政府要給拆遷人和被拆遷人提供公平協(xié)商的平臺(tái)，鼓勵(lì)自主協(xié)商運(yùn)作，避免政府過(guò)度介入和干涉商業(yè)拆遷，保護(hù)被拆遷人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（四）借鑒國(guó)外先進(jìn)制度

房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是城市房屋拆遷的核心問(wèn)題，也是實(shí)踐中引發(fā)沖突的根源所在。我國(guó)目前的拆遷補(bǔ)償只限于對(duì)房屋的補(bǔ)償，不包括對(duì)土地使用的補(bǔ)償。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于房屋的征收補(bǔ)償范圍不應(yīng)該僅局限于房屋本身，而應(yīng)結(jié)合房屋所占的土地使用價(jià)值綜合考量。其實(shí)，國(guó)外一些國(guó)家早已采用較為先進(jìn)的房屋拆遷補(bǔ)償政策。例如日本，房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅包括被拆遷人的直接損失，還包括了被拆遷人的間接損失，規(guī)定了事業(yè)損失補(bǔ)償、環(huán)境影響補(bǔ)償?shù)取５聡?guó)當(dāng)下房屋拆遷的標(biāo)準(zhǔn)是出于“重大公益”的目的，拆遷必須有現(xiàn)實(shí)的可以存在的公共福祉的需要。美國(guó)對(duì)于房屋拆遷補(bǔ)償較為先進(jìn)之處在于它所規(guī)定的補(bǔ)償主體較為寬泛，不僅包括房屋的所有人，還包括相關(guān)受益人，例如房產(chǎn)承租人等。我國(guó)有必要借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)和規(guī)制方式，結(jié)合我國(guó)實(shí)踐，完善現(xiàn)有的相關(guān)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置制度。例如對(duì)于拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，不應(yīng)僅考慮對(duì)房屋的補(bǔ)償，還應(yīng)考慮到拆遷問(wèn)題給被拆遷人的生活、學(xué)習(xí)、工作以及周圍環(huán)境等帶來(lái)的實(shí)際影響，將預(yù)期收益和無(wú)形利益也考慮在內(nèi)，盡量降低拆遷活動(dòng)對(duì)公民基本權(quán)利的損害和影響。

住宅是群眾的安身立命之本，必須予以高度重視。城市房屋拆遷活動(dòng)的確為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)作出了突出貢獻(xiàn)，但決不能以犧牲公眾的基本利益為代價(jià)。實(shí)踐中發(fā)生的拆遷糾紛暴露了一定的社會(huì)問(wèn)題和法律不足的一面，我們應(yīng)以此為焦點(diǎn)探究深層的根源和缺陷，不斷加以完善和規(guī)范，使拆遷活動(dòng)不再是充滿暴力和血腥的行為，而是各方受益、促進(jìn)城市發(fā)展、社會(huì)和諧的積極活動(dòng)。

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