李新倉1,劉怡文1,閻其華

(1.遼寧石油化工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,遼寧 撫順 113001;2.沈陽師范大學(xué),遼寧 沈陽 110034)

1 建設(shè)用地指標(biāo)配置的法律解析

1.1 建設(shè)用地指標(biāo)的內(nèi)涵及法律特征

建設(shè)用地指標(biāo)是國家調(diào)控土地資源的工具,建設(shè)用地指標(biāo)配置法律制度是國家對土地資源管理的重要內(nèi)容,具有宏觀調(diào)控功能。建設(shè)用地指標(biāo)配置通過時間和空間的合理安排,實(shí)現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的最大化。建設(shè)用地指標(biāo)包括國家通過征收和新型城鎮(zhèn)化經(jīng)過指標(biāo)置換取得的建設(shè)用地指標(biāo)[1]。根據(jù)指標(biāo)來源,建設(shè)用地指標(biāo)包括宏觀建設(shè)用地指標(biāo)和微觀建設(shè)用地指標(biāo)兩種。宏觀建設(shè)用地指標(biāo)即狹義的建設(shè)用地指標(biāo),是國家通過土地征收行為將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地所取得的建設(shè)用地指標(biāo),即農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所取得的指標(biāo);微觀建設(shè)用地指標(biāo)是指將土地利用總體規(guī)劃確定的農(nóng)民新城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外、原依法取得的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的指標(biāo)。

本文以狹義建設(shè)用地指標(biāo)為研究對象。建設(shè)用地指標(biāo)是衡量建設(shè)用地規(guī)模的重要標(biāo)準(zhǔn),其法律特征為:①規(guī)劃時間的指向性。指向性也稱方向性,屬于管理學(xué)概念,是管理者制定的具有戰(zhàn)略性、目標(biāo)性、指導(dǎo)性的整體規(guī)劃。建設(shè)用地指標(biāo)具有時間指向性特征。具體而論,建設(shè)用地指標(biāo)通過土地利用總體規(guī)劃編制和實(shí)施,引導(dǎo)建設(shè)用地指標(biāo)配置,優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu);通過土地規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)對土地資源的時間配置和空間配置,在具體分配時按照建設(shè)用地指標(biāo)的時間梯度進(jìn)行劃分。由于各地土地資源稟賦具有差異性,因此對建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行分配時要充分考慮各地不同階段對建設(shè)用地需求的差異性,在具體分配過程中注重建設(shè)用地指標(biāo)分配與各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r的匹配性,區(qū)分建設(shè)用地指標(biāo)在平穩(wěn)期和增長期供給的差異性。②土地用途和空間的管制性。建設(shè)用地包括存量建設(shè)用地和增量建設(shè)用地。本研究限于新增建設(shè)用地指標(biāo),來源于農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。新增建設(shè)用地指標(biāo)是我國通過土地利用總體規(guī)劃確定的強(qiáng)制性約束指標(biāo)。作為國家調(diào)控土地管理的根據(jù),新增建設(shè)用地指標(biāo)旨在控制城市盲目擴(kuò)張,限制建設(shè)用地非法占用農(nóng)用地。在實(shí)踐中,建設(shè)用地指標(biāo)是我國確定的建設(shè)用地總量規(guī)模,根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃層層分解,逐級下達(dá)。耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的,在用途管理上通過土地利用年度計(jì)劃、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審等制度,實(shí)現(xiàn)土地用途和空間管制,合理控制建設(shè)用地規(guī)模。③指標(biāo)用途的社會公共利益性。建設(shè)用地指標(biāo)體現(xiàn)了地方政府征地的社會公共利益性。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對建設(shè)用地指標(biāo)需求俱增,城市建設(shè)用地存量土地遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市建設(shè)的需要,通過行使征地權(quán)滿足各地建設(shè)用地需求成為地方政府土地管理的重要職責(zé)。國家為了公共利益需要,通過征用土地獲得建設(shè)用地[2]。國家建設(shè)用地征用集體土地通過有償方式進(jìn)行,社會公共利益性是國家占用集體土地遵循的原則,國家征用集體土地后必須對集體經(jīng)濟(jì)組織依法進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。④規(guī)?？刂婆c開發(fā)權(quán)的權(quán)利義務(wù)相結(jié)合。新增建設(shè)用地在性質(zhì)上屬于指令性控制指標(biāo),建設(shè)用地指標(biāo)作為國家調(diào)控土地資源的工具,是國家通過土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃進(jìn)行配置,控制建設(shè)用地總量。土地開發(fā)權(quán)是政府為維護(hù)公共利益，改變現(xiàn)有土地的用途和價值,對土地進(jìn)行再開發(fā)的權(quán)利。政府在土地開發(fā)過程中,通過確定城市開發(fā)邊界,合理劃定禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和適宜開發(fā)區(qū),合理控制建設(shè)用地的規(guī)模。在土地開發(fā)過程中,政府嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度,控制建設(shè)用地規(guī)模義務(wù)，平衡區(qū)域之間和公共利益與私人之間的利益，同時政府承擔(dān)著城市邊界劃分和生態(tài)保護(hù)義務(wù),保障建設(shè)用地指標(biāo)利用率和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.2 建設(shè)用地指標(biāo)配置的基本方式

提高建設(shè)用地指標(biāo)的配置效率,關(guān)鍵在于選擇有效的建設(shè)用地指標(biāo)配置方式。我國建設(shè)用地指標(biāo)配置包括初始配置的行政方式和再次配置的市場方式兩種:①行政配置方式。行政配置是建設(shè)用地指標(biāo)的初始配置方式。中央政府作為建設(shè)用地指標(biāo)宏觀調(diào)控主體,壟斷了建設(shè)用地指標(biāo)的初始配置權(quán)。中央政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃決定建設(shè)用地指標(biāo)的分配總量,通過行政配置方式將建設(shè)用地指標(biāo)配置給各級地方政府。建設(shè)用地指標(biāo)行政配置排斥市場機(jī)制,缺乏價格信號和競爭機(jī)制,難以滿足地方政府對建設(shè)用地指標(biāo)的客觀要求,致使土地資源閑置或浪費(fèi),造成土地資源低效率配置。②市場配置方式。市場配置是在行政配置基礎(chǔ)上對建設(shè)用地指標(biāo)的再次配置,是對行政配置制度的創(chuàng)新,并將市場機(jī)制引入建設(shè)用地指標(biāo)配置過程,其實(shí)質(zhì)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)爭取更多的建設(shè)用地指標(biāo),拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。對建設(shè)用地指標(biāo)交易和空間再配置,使建設(shè)用地指標(biāo)從邊際產(chǎn)出低的地區(qū)向邊際產(chǎn)出高的地區(qū)轉(zhuǎn)移,以提高建設(shè)用地指標(biāo)配置與利用效率。市場配置作為資源配置的新型調(diào)控機(jī)制,符合社會資源配置效率最大化的目標(biāo)。

1.3 建設(shè)用地指標(biāo)配置過程的法律關(guān)系

建設(shè)用地指標(biāo)配置作為法律行為,包括初始配置和再次配置,體現(xiàn)行政配置與市場配置相結(jié)合的特點(diǎn)。在初始配置中,中央政府與地方政府之間形成行政計(jì)劃關(guān)系;在再次配置中, 中央政府與地方政府之間形成合同法律關(guān)系。即:①中央政府與地方政府初始配置的行政計(jì)劃關(guān)系。在初始配置中,中央政府根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和土地利用總體規(guī)劃,通過行政手段將建設(shè)用地指標(biāo)分配給地方政府,實(shí)現(xiàn)指標(biāo)管制和耕地保護(hù)目標(biāo)。在初始配置階段,中央政府與地方政府之間形成行政計(jì)劃關(guān)系,這種行政計(jì)劃關(guān)系是中央政府與地方政府之間基于利益關(guān)系產(chǎn)生的權(quán)力分配關(guān)系,既是一種利益關(guān)系,又是權(quán)力分配關(guān)系。在建設(shè)用地指標(biāo)初始配置階段,中央政府作為建設(shè)用地指標(biāo)配置的宏觀調(diào)控主體,宏觀調(diào)控全國指標(biāo)配置總量和結(jié)構(gòu)。中央政府根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和土地利用總體規(guī)劃,結(jié)合地方政府提出的土地利用年度計(jì)劃、各地土地資源稟賦情況等因素,合理確定各地建設(shè)用地指標(biāo)配置數(shù)量,從宏觀上加強(qiáng)對地方政府建設(shè)用地指標(biāo)配置的管制。②中央政府與地方政府之間再次配置的行政合同關(guān)系。建設(shè)用地指標(biāo)在再次配置過程中,中央政府與地方政府之間形成行政合同的法律關(guān)系。隨著政府職能的擴(kuò)張與管制形態(tài)的多元化,政府合同逐漸逃脫了公共采購法規(guī)范下的合同類型。合同作為政府公共服務(wù)融入市場機(jī)制的治理工具,目的在于更有效地提供公共物品和服務(wù)。建設(shè)用地指標(biāo)通過初始配置,各地指標(biāo)需求不平衡,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)為爭取更多指標(biāo),違法違規(guī)占用耕地,而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)粗放利用或閑置用地指標(biāo)。為了促進(jìn)地區(qū)之間的指標(biāo)交易,政府引入市場機(jī)制,通過協(xié)商形式動態(tài)調(diào)配建設(shè)用地指標(biāo),實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地資源在不同地區(qū)之間的優(yōu)化,在地方政府之間形成指標(biāo)交易合同的法律關(guān)系。這種合同法律關(guān)系具體表現(xiàn)為建設(shè)用地指標(biāo)交易是地方政府經(jīng)過溝通協(xié)商取得一致意見的結(jié)果,建設(shè)用地指標(biāo)交易要在土地用途管制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易市場化供給[3]。

2 行政配置:現(xiàn)行建設(shè)用地指標(biāo)配置的制度局限

2.1 信息成本

信息具有稀缺性和公共物品屬性。行政主體從眾多信息選擇做出決策時會產(chǎn)生信息成本。信息具有價值性,獲取信息需要消耗資源或支付代價[4]?，F(xiàn)行建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行行政配置是中央政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源稟賦確定建設(shè)用地指標(biāo)的配置方案,受時間、空間和現(xiàn)實(shí)條件的制約,中央政府在政策制定過程中必須付出信息成本,并在具體決策選擇中帶來高昂的社會成本。在建設(shè)用地指標(biāo)行政配置中,中央政府獲得的充足信息會提高資源配置效率,減少決策風(fēng)險(xiǎn)。但在實(shí)踐中,中央政府存在信息不充分、信息不對稱,在指標(biāo)配置中不能滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對指標(biāo)的客觀需求,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為獲得指標(biāo)非法占用耕地,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)閑置粗放利用,建設(shè)用地指標(biāo)配置效率低下,付出高昂的社會成本。

2.2 尋租成本

尋租是以權(quán)力為籌碼,是市場參與者之間的博弈。公共選擇學(xué)派代表布坎南指出,尋租活動源于政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和管制[5]?，F(xiàn)行建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行行政配置制度,具有強(qiáng)烈的追求經(jīng)濟(jì)利益傾向。在指標(biāo)行政配置過程中,中央政府與地方政府之間通過博弈產(chǎn)生尋租成本。地方政府在尋租中也存在尋租的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等,導(dǎo)致政府尋租的直接成本或間接成本增加、收益下降。在建設(shè)用地指標(biāo)壟斷性制度設(shè)計(jì)下,地方政府根據(jù)尋租動機(jī)不同,通過主動尋租、被動尋租等形式[6],扭曲國家公共政策的制定和實(shí)施獲得土地財(cái)政收入,產(chǎn)生“政府失靈”,損害國家利益和地方政府公信度。

2.3 社會成本

“社會成本”是由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出的。庇古指出,“外部效應(yīng)”是由生產(chǎn)者或消費(fèi)者的行為而增加其他生產(chǎn)者或消費(fèi)者的成本[7]。匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾內(nèi)指出,社會成本包括產(chǎn)品生產(chǎn)投入成本和社會各種需要分?jǐn)偟某杀綶8]。建設(shè)用地指標(biāo)行政配置作為指標(biāo)交易配置的手段,具有極強(qiáng)的行政干預(yù)色彩。政府的社會成本包括行政成本和由政府負(fù)擔(dān)的損失等,政府行政權(quán)力失控與缺乏有效的社會監(jiān)督是政府產(chǎn)生社會成本的最根本原因,行政權(quán)力是政府維護(hù)公共利益的工具。目前我國正處于行政體制轉(zhuǎn)型期,在政府行政權(quán)力運(yùn)行過程中,政府行政公權(quán)力異化,致使政府成為逐利和謀取私利的工具,導(dǎo)致公眾對政府行政配置方式的反對、譴責(zé)與排斥,國家由此承擔(dān)的維持成本、救濟(jì)成本、沖突成本等直接成本增加,維護(hù)建設(shè)用地指標(biāo)行政配置方式的間接成本也增加。

3 市場配置:建設(shè)用地指標(biāo)配置的立法導(dǎo)向

3.1 建設(shè)用地指標(biāo)市場配置的法律本質(zhì)

市場機(jī)制是資源配置的改革方向[9],市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是市場決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。建設(shè)用地指標(biāo)市場配置的本質(zhì)是引入私權(quán)機(jī)制,以權(quán)利配置為資源配置核心,對建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和配置。權(quán)利是現(xiàn)代法治社會的核心要素,古羅馬法學(xué)家烏爾比安首次提出公權(quán)與私權(quán)劃分。公權(quán)是人們在政治領(lǐng)域和社會公共事務(wù)領(lǐng)域所行使的權(quán)利,私權(quán)即私有權(quán)利,是人們所享有的權(quán)利[10],市場經(jīng)濟(jì)是私權(quán)社會的組成部分。

私權(quán)作為一種法律權(quán)利,其特征表現(xiàn)為獨(dú)立性、平等性、不可侵犯性、協(xié)商性。①私權(quán)的獨(dú)立性。獨(dú)立性是指私權(quán)獨(dú)立存在,具有獨(dú)立于公權(quán)的地位。公權(quán)來源于公眾權(quán)力的轉(zhuǎn)讓與委托,保護(hù)私權(quán)限制公權(quán)力的行使,限制公權(quán)不當(dāng)干預(yù)私權(quán)。②私權(quán)的平等性。私權(quán)發(fā)生于平等地位的主體之間。③私權(quán)的不可侵犯性。私權(quán)是公權(quán)行使的邊界,私權(quán)沖突可通過公權(quán)或私權(quán)協(xié)商方式進(jìn)行解決。④私權(quán)的協(xié)商性。私權(quán)體現(xiàn)意思自治原則,私權(quán)轉(zhuǎn)讓要尊重當(dāng)事人意愿,是當(dāng)事人協(xié)商一致的結(jié)果。

公用資源即公用財(cái)產(chǎn),是用于公共服務(wù)的資源。我國物權(quán)法并沒有明確規(guī)定公用財(cái)產(chǎn)權(quán),行政公權(quán)沒有考慮公用資源用益的非均衡性,無法克服公用資源利用中的利用過度和利用不足困境,不符合資源優(yōu)化配置的市場化趨勢。在市場化條件下,民法契約制度為私權(quán)機(jī)制提供了正當(dāng)性,私人可通過私權(quán)自治和合同自由實(shí)現(xiàn)公用資源利用的私權(quán)配置。私權(quán)機(jī)制通過經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利的再配置,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)主體的利益最大化,提高資源配置效率。建設(shè)用地指標(biāo)交易以私權(quán)屬性為基礎(chǔ),通過市場機(jī)制促使地方政府權(quán)利主體在“地位平等、意思自治”的原則下,實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)交易。私權(quán)機(jī)制的基礎(chǔ)是市場體制,通過市場經(jīng)濟(jì)體制實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性和可交換性,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)主體利益調(diào)整。

3.2 建設(shè)用地指標(biāo)市場配置的制度收益

市場機(jī)制是市場自我調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動的動力機(jī)理[11]。市場配置在建設(shè)用地指標(biāo)配置中具有克服行政配置制度成本優(yōu)勢,提高指標(biāo)配置效率。 通過供求機(jī)制控制行政配置信息成本:市場配置可通過供求機(jī)制控制建設(shè)用地指標(biāo)行政配置造成的信息成本。供求機(jī)制是調(diào)節(jié)市場供給與需求并使其趨于平衡的機(jī)制。交易價格受供求關(guān)系的影響,市場供求關(guān)系會引起價格變動,推進(jìn)市場競爭。①市場機(jī)制是指標(biāo)交易的核心機(jī)制。在建設(shè)用地指標(biāo)交易中,地方政府作為建設(shè)用地指標(biāo)市場供應(yīng)者和需求者,受供求機(jī)制的影響。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)供求理論,供給與需求共同決定市場均衡狀態(tài)。在建設(shè)用地指標(biāo)交易中,建設(shè)用地指標(biāo)價格由市場供給與需求決定。在市場均衡狀態(tài),商品供給者與需求者獲得充分的市場交易信息,供給量等于需求量,促進(jìn)指標(biāo)交易順利完成。②建設(shè)用地指標(biāo)行政配置存在巨大的信息成本,市場配置具有通過供求機(jī)制控制行政配置信息成本的功能。在市場配置條件下,供求機(jī)制可為建設(shè)用地指標(biāo)供給方和需求方提供充足的交易信息。為提供充足的市場交易信息,建立指標(biāo)信息的中介組織或交易平臺,為交易主體提供交易信息。③信息成本是指標(biāo)交易充分展開的障礙。在信息充足條件下,指標(biāo)交易主體擁有充分的信息,做出正確的決策,提升決策收益。充分交易信息讓地方政府喪失暗箱操作的條件和機(jī)會,抑制政府權(quán)力尋租的潛在可能性。指標(biāo)交易可降低交易雙方的信息成本,促進(jìn)交易順利展開。指標(biāo)交易過程是交易者收集對方交易信息的過程。在市場體制中,指標(biāo)交易雙方通過協(xié)商談判簽訂合同達(dá)成指標(biāo)交易,維護(hù)契約自由,確保交易安全和降低交易成本。

通過激勵機(jī)制克服行政配置尋租成本:市場機(jī)制具有激勵功能。在市場機(jī)制中,激勵機(jī)制是指通過確定的規(guī)則和措施,使市場主體的逐利行為與給定的社會目標(biāo)趨于一致。市場激勵機(jī)制是指在市場資源配置規(guī)則和逐利行為規(guī)則下,市場主體在實(shí)現(xiàn)逐利目標(biāo)和社會目標(biāo)融合過程中采取的運(yùn)作制度。在市場機(jī)制中,激勵具有激發(fā)市場主體積極性的特質(zhì)。市場激勵機(jī)制是一種動力機(jī)制,市場主體在追求個人利益最大化的同時實(shí)現(xiàn)社會總目標(biāo),達(dá)到自利與互利融合。

市場配置具有通過激勵機(jī)制克服行政配置尋租成本的功能。尋租成本是在建設(shè)用地指標(biāo)的行政配置過程中,地方政府為追求經(jīng)濟(jì)利益介入土地市場,為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展非法占有耕地、濫用建設(shè)用地、獲取非法利益。市場配置可發(fā)揮市場機(jī)制功能,克服行政配置尋租成本,抑制政府對市場的過多干預(yù),減少政府尋租機(jī)會,從根本上阻止政府尋租。市場激勵機(jī)制就是通過市場這只“看不見的手”激勵建設(shè)用地指標(biāo)交易主體的積極性,使作為交易主體的地方政府為追求高利益,促使建設(shè)用地邊際綜合效益曲線向外移動,實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的高效配置,實(shí)現(xiàn)土地資源經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的統(tǒng)一,克服建設(shè)用地指標(biāo)行政配置造成的尋租成本。

通過價格機(jī)制降低行政配置社會成本:價格機(jī)制是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心,是以配置資源為目的的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制。價格機(jī)制是市場機(jī)制的核心機(jī)制，在市場配置條件下,資源配置和再配置主要通過價格機(jī)制信號實(shí)現(xiàn)。①價格機(jī)制調(diào)節(jié)商品供給與需求。價格變動是引導(dǎo)資源配置的指示器,重新分配和組合市場經(jīng)濟(jì)利益,合理的價格使經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系協(xié)調(diào)一致,實(shí)現(xiàn)價格高效運(yùn)轉(zhuǎn),達(dá)到資源優(yōu)化配置。②價格機(jī)制調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。價格決定著市場交易主體獲得經(jīng)濟(jì)利益的多少,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,市場交易主體經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系最終通過商品價格的高低實(shí)現(xiàn)。建設(shè)用地指標(biāo)行政配置具有極強(qiáng)的行政干預(yù)色彩,其配置造成的社會成本是政府配置建設(shè)用地指標(biāo)造成的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)方面的損失,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張,土地生態(tài)環(huán)境被破壞,給社會帶來巨大損失。

行政配置方式帶來建設(shè)用地指標(biāo)的高社會成本,要降低行政配置產(chǎn)生的社會成本,就必須對政府的社會成本進(jìn)行有效控制,發(fā)揮市場配置對政府社會成本的控制功能,通過價格機(jī)制降低行政配置社會成本。在市場配置方式的條件下,資源依靠價格機(jī)制進(jìn)行配置,這種方式促使地方政府與市場直接發(fā)生聯(lián)系,地方政府根據(jù)市場指標(biāo)的價格信息對指標(biāo)進(jìn)行合理配置。價格牽動指標(biāo)交易主體的行為,指標(biāo)交易主體根據(jù)市場價格變化,在“價格—競爭—供求—價格”之間形成動態(tài)規(guī)律性。價格是市場動態(tài)過程的結(jié)束與開始,通過反復(fù)循環(huán)自我調(diào)節(jié)市場均衡,實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的市場供求平衡。指標(biāo)交易主體在價格體制下,通過協(xié)商談判達(dá)成協(xié)議,實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)交易,避免建設(shè)用地?cái)U(kuò)張帶來耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境被破壞造成的社會成本,降低行政配置社會成本。

4 建設(shè)用地指標(biāo)市場配置法律制度的構(gòu)建

4.1 完善建設(shè)用地指標(biāo)市場交易的程序制度

建立指標(biāo)交易行政許可制度:指標(biāo)交易行政許可制度是建設(shè)用地指標(biāo)交易的一個前提，建設(shè)用地指標(biāo)交易行政許可應(yīng)當(dāng)符合《行政許可法》的規(guī)定。政府通過指標(biāo)總量控制和指標(biāo)交易許可證制度,從法律和制度上對建設(shè)用地指標(biāo)交易進(jìn)行制約,奠定指標(biāo)交易供給和需求基礎(chǔ)。①建立國土資源部門對建設(shè)用地指標(biāo)交易行政許可制度。國土資源部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地指標(biāo)交易預(yù)審,通過行政許可程序?qū)ν恋卣魇者M(jìn)行審批,對有違法行為的建設(shè)用地指標(biāo)交易實(shí)行否決制度，并建立土地審批權(quán)責(zé)統(tǒng)一的責(zé)任追究制度。②加強(qiáng)國土資源部門對建設(shè)用地指標(biāo)交易監(jiān)管。建設(shè)用地指標(biāo)與土地供應(yīng)、耕地保護(hù)和糧食安全密切相關(guān),對建設(shè)用地指標(biāo)交易,國土資源部門要加強(qiáng)嚴(yán)格監(jiān)管。一是國土資源部門對耕地復(fù)墾數(shù)量要符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃,控制建設(shè)用地的總量；二是國土資源部門要制定詳細(xì)的耕地質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),保證復(fù)墾耕地質(zhì)量；三是加強(qiáng)國土資源部門對指標(biāo)交易價格指導(dǎo),防止價格出現(xiàn)飆升。

建立指標(biāo)交易聽證制度:聽證制度是建設(shè)用地指標(biāo)交易制度的重要內(nèi)容,其核心內(nèi)容在于聽取當(dāng)事人的意見。①通過法律賦予農(nóng)民參與建設(shè)用地指標(biāo)交易聽證權(quán)。聽證是農(nóng)民“參與”建設(shè)用地指標(biāo)交易的重要形式,是農(nóng)民表達(dá)意見和維護(hù)自身權(quán)利的途徑。指標(biāo)交易涉及廣大農(nóng)民的利益,特別是指標(biāo)交易價格關(guān)系到廣大農(nóng)民利益,應(yīng)當(dāng)在指標(biāo)交易中賦予農(nóng)民參與聽證權(quán)。②將聽證制度作為建設(shè)用地指標(biāo)交易的強(qiáng)制程序。建設(shè)用地指標(biāo)市場配置事關(guān)政府公權(quán)力行使的效率,建立指標(biāo)交易聽證制度,允許相對人行使聽證權(quán),通過行政復(fù)議或行政訴訟程序防止行政權(quán)力濫用。建設(shè)用地指標(biāo)市場配置中規(guī)定聽證制度,地方政府在做出建設(shè)用地指標(biāo)交易之前,當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人認(rèn)為其行政行為損害其合法權(quán)益,當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人可通過陳述、申辯,從根本上提高決策科學(xué)化和民主化水平,減少建設(shè)用地指標(biāo)交易紛爭發(fā)生,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)公權(quán)力行使的合理性與合法性,降低行政機(jī)關(guān)決策失誤成本[12]。

構(gòu)建指標(biāo)交易價格評估制度:建設(shè)用地指標(biāo)價格評估制度是建設(shè)用地指標(biāo)市場配置的需要。在建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)入市場配置中,建立建設(shè)用地指標(biāo)市場地價標(biāo)準(zhǔn),避免指標(biāo)交易的盲目性。主要包括以下方面:①建立建設(shè)用地指標(biāo)估價制度。建設(shè)用地指標(biāo)價格估價制度是對建設(shè)用地基準(zhǔn)地價進(jìn)行評估。價格估價是建設(shè)用地指標(biāo)交易的基礎(chǔ)性工作。在建設(shè)用地指標(biāo)市場交易前,建立建設(shè)用地指標(biāo)市場地價標(biāo)準(zhǔn),全面評估建設(shè)用地指標(biāo)價格,根據(jù)建設(shè)用地區(qū)位及周邊設(shè)施完善程度確定建設(shè)用地指標(biāo)基價。建設(shè)用地指標(biāo)基價確定后,由各地政府、國土資源管理部門審核、定期公布,及時對指標(biāo)交易價格進(jìn)行正確引導(dǎo)。②建立指標(biāo)交易價格的中介評估制度。美國建立了由不動產(chǎn)估價協(xié)會和學(xué)會構(gòu)成的不動產(chǎn)估價組織,由行業(yè)性自律組織估價行業(yè)協(xié)會具體管理估價;英國的估價制度較完善,其土地估價機(jī)構(gòu)采取政府管制與行業(yè)自律相結(jié)合模式,形成私人企業(yè)和行政事業(yè)單位兩種不同性質(zhì)的估價機(jī)構(gòu),制定土地估價法規(guī)準(zhǔn)則[13]。建立建設(shè)用地指標(biāo)價格的中介評估程序,借鑒城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)闹薪樵u估程序,通過指標(biāo)交易中介評估程序,準(zhǔn)確把握指標(biāo)的真實(shí)價值,避免建設(shè)用地指標(biāo)價格偏離正常軌道。③建立指標(biāo)交易價格的政府規(guī)制制度。市場條件下,建設(shè)用地指標(biāo)交易屬于投機(jī)行為,受市場因素影響呈現(xiàn)波動。為控制“市場價格”標(biāo)準(zhǔn)下的建設(shè)用地指標(biāo)投機(jī)風(fēng)險(xiǎn),防止建設(shè)用地指標(biāo)價格波動過大與發(fā)生投機(jī)行為,建立建設(shè)用地指標(biāo)價格的市場管理程序,決定政府對建設(shè)用地指標(biāo)價格管理程序的正當(dāng)性。政府要規(guī)范土地交易行為,重點(diǎn)審查土地交易價格,對建設(shè)用地指標(biāo)交易價格過高、超過建設(shè)用地指標(biāo)評估價值的,政府有權(quán)對建設(shè)用地指標(biāo)價格進(jìn)行管制或禁止交易,限制高價建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)入土地交易市場,確保建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)出方得到合理補(bǔ)償。

4.2 建立指標(biāo)交易的監(jiān)督與救濟(jì)制度

完善耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)督制度:耕地占補(bǔ)平衡制度是確保國家糧食安全的保障,但在耕地占補(bǔ)平衡操作實(shí)踐中,通過耕地“占一補(bǔ)一”這種形式“平衡”掩蓋了實(shí)質(zhì)上的問題[14]。為保證補(bǔ)償耕地質(zhì)量,必須強(qiáng)化對耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)督,完善監(jiān)管措施。主要包括以下方面:①加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡的政府監(jiān)督。政府作為指標(biāo)交易的監(jiān)管者,對指標(biāo)交易通過協(xié)調(diào)和依法調(diào)控,落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡,對耕地占補(bǔ)平衡進(jìn)行實(shí)時跟蹤監(jiān)管;嚴(yán)格審查耕地占補(bǔ)平衡耕地的質(zhì)量與數(shù)量,確保完成建設(shè)用地占用耕地保護(hù)的任務(wù);建立耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任追究制度,落實(shí)建設(shè)占用耕地單位補(bǔ)充耕地的責(zé)任。②強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡的社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是通過社會組織、社會輿論和人民群眾對耕地資源保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督,強(qiáng)化政府對耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)督。

建立指標(biāo)交易的司法救濟(jì)制度:司法救濟(jì)是維護(hù)公民權(quán)利,解決建設(shè)用地指標(biāo)交易最終救濟(jì)的途徑。建設(shè)用地指標(biāo)交易在性質(zhì)上屬于行政合同。《行政訴訟法》和2015年4月27日的最高人民法院司法解釋將行政合同納入到行政訴訟受案范圍。關(guān)于行政主體原告資格問題,法國和德國賦予行政主體起訴權(quán)。在德國,“行政機(jī)關(guān)無權(quán)以行政行為方式確認(rèn)或強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)其合同請求權(quán)。如果合同當(dāng)事人拒不履行給付義務(wù),行政機(jī)關(guān)只能向行政法院起訴”[15]。建設(shè)用地指標(biāo)交易屬于政府合同,其簽訂過程具有合意性和行政性。有學(xué)者認(rèn)為,行政主體在行政合同中可通過行政優(yōu)益權(quán)變更、解除行政合同制裁相對人的違約行為,行政主體不需要享有行政合同起訴權(quán)[16]。筆者認(rèn)為,行政主體行政優(yōu)益權(quán)并不是絕對不受限制,為有效解決行政合同糾紛,實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政管理目標(biāo),應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)行政訴訟原告資格,提起行政合同訴訟。建設(shè)用地指標(biāo)交易屬于地方政府之間就建設(shè)用地指標(biāo)在協(xié)商基礎(chǔ)上簽訂的行政合同,行政合同雙方主體都是地方政府。在建設(shè)用地指標(biāo)市場配置行政訴訟中,賦予地方政府原告資格,地方政府就可在建設(shè)用地指標(biāo)交易合同履行過程中,針對對方當(dāng)事人不履行合同或履行合同不適當(dāng)對其造成違約損失,地方政府就可以以原告資格向法院提起行政訴訟,督促雙方履行合同內(nèi)容,并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

建立指標(biāo)交易的行政復(fù)議制度:行政復(fù)議制度具有救濟(jì)性,恢復(fù)和補(bǔ)救權(quán)益受損害人利益的功能。建設(shè)用地指標(biāo)交易屬于政府合同,具有雙向性特征,是否將政府合同納入行政復(fù)議的救濟(jì)模式是我國理論界爭論的問題。我國現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》未將政府合同納入行政復(fù)議的范疇。應(yīng)松年教授指出,行政復(fù)議制度是運(yùn)用非訴訟形式解決行政契約爭議的途徑[17]。政府合同是雙方經(jīng)過協(xié)議妥協(xié)的產(chǎn)物,作為雙方行政行為,政府合同具有不同于單方行政行為的特征。傳統(tǒng)行政復(fù)議制度屬于單向性行政模式,目的在于最大限度地維護(hù)相對人的合法權(quán)益。行政復(fù)議只能由相對人提出,在行政復(fù)議中審查行政機(jī)關(guān)具體行為的合法合理性。如果把政府合同糾紛直接納入行政復(fù)議范疇,就會造成行政機(jī)關(guān)權(quán)益無法得到保障。我國《行政法》賦予行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)。在政府合同履行中,行政主體享有行政優(yōu)益權(quán),即當(dāng)相對人不履行或違法履行政府合同,行政機(jī)關(guān)可通過行使行政優(yōu)益權(quán)變更、解除政府合同,制裁相對人的違約行為。因此,通過建立專門解決政府合同糾紛雙向性的行政復(fù)議救濟(jì)模式,解決政府合同爭議。但行政復(fù)議不是解決政府合同糾紛的終局性糾紛救濟(jì)模式,當(dāng)事人不服可以向法院提起行政訴訟,通過行政復(fù)議制度恢復(fù)和補(bǔ)救受損害相對人權(quán)益。

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