(遼寧石油化工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,遼寧 撫順 113001)

供給側(cè)改革的最終目的是滿足需求,通過調(diào)整需求結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)供給與需求平衡。我國提出,深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)要素最優(yōu)配置。土地制度是“供給側(cè)改革”重要組成部分。受計(jì)劃體制經(jīng)濟(jì)影響,我國建設(shè)用地指標(biāo)行政配置產(chǎn)生了高昂的制度成本,導(dǎo)致行政配置成本大于制度收益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)高效率配置,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)配置的決定性作用,推進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化配置和指標(biāo)供給側(cè)改革。針對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)行政配置效率低下、政府權(quán)力“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重等問題,浙江等省在實(shí)踐中探索出指標(biāo)交易地方制度樣本,但這些地方制度樣本是指標(biāo)市場(chǎng)化配置制度模式,在法律依據(jù)、耕地占補(bǔ)平衡、指標(biāo)交易行政許可、指標(biāo)交易價(jià)格、程序等方面存在著制度缺陷,通過對(duì)地方制度樣本的實(shí)證分析,提出構(gòu)建我國指標(biāo)市場(chǎng)配置法律制度設(shè)計(jì)途徑。

1 問題提出

建設(shè)用地指標(biāo)是我國土地宏觀調(diào)控的政策杠桿。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下,我國建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行行政配置方式,行政命令是計(jì)劃配置方式的核心機(jī)制,具有行政計(jì)劃單一性,行政干預(yù)和計(jì)劃管理色彩濃厚,忽視了地區(qū)之間土地資源稟賦差異性,資源配置效率低下。為了突破指標(biāo)計(jì)劃體制,學(xué)術(shù)界對(duì)市場(chǎng)配置建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行了研究。寧光杰指出,市場(chǎng)機(jī)制通過價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制配置土地資源,實(shí)現(xiàn)指標(biāo)市場(chǎng)供求均衡;王成艷立足于市場(chǎng)機(jī)制功能,從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度,實(shí)證分析了建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置制度績效;李學(xué)文基于對(duì)折抵指標(biāo)有償調(diào)劑與土地開發(fā)權(quán)制度比較,指出折抵指標(biāo)有償調(diào)劑制度與TDR共性,即都是通過引入市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易。

綜上所述，過去的市場(chǎng)化研究系統(tǒng)不強(qiáng),未將市場(chǎng)配置與我國土地計(jì)劃制度進(jìn)行系統(tǒng)性研究。本研究以供給側(cè)改革為背景,通過對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置的地方制度樣本實(shí)證分析,提出供給側(cè)改革下建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置制度設(shè)計(jì),在基本法上確定指標(biāo)交易的法律地位,為指標(biāo)交易提供法律依據(jù);構(gòu)建指標(biāo)交易基本原則;建立指標(biāo)交易許可證制度、指標(biāo)交易審批等制度,推進(jìn)指標(biāo)交易的市場(chǎng)化改革,實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

2 建設(shè)用地指標(biāo)配置模式

建設(shè)用地指標(biāo)是國家調(diào)控土地資源的綜合性工具,包括行政配置和市場(chǎng)配置模式。行政配置是指標(biāo)配置的基礎(chǔ)性手段,市場(chǎng)配置屬于指標(biāo)配置的再次配置,是指標(biāo)行政配置改革的方向和目標(biāo)。

2.1 建設(shè)用地指標(biāo)內(nèi)涵

建設(shè)用地指標(biāo)內(nèi)涵是研究建設(shè)用地指標(biāo)制度設(shè)計(jì)理論的基礎(chǔ)。建設(shè)用地指標(biāo)具有類型多樣化的特點(diǎn)。以指標(biāo)來源劃分,建設(shè)用地指標(biāo)分為宏觀建設(shè)用地指標(biāo)和微觀建設(shè)用地指標(biāo)：宏觀建設(shè)用地指標(biāo),即農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo),具體是指依據(jù)土地征收程序,將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地所獲得的用地指標(biāo)：不同于宏觀建設(shè)用地指標(biāo),微觀建設(shè)用地指標(biāo)是指將農(nóng)民擁有的非建設(shè)用地復(fù)墾為耕地,非農(nóng)用地復(fù)墾為耕地的指標(biāo)。以指標(biāo)功能為標(biāo)準(zhǔn),建設(shè)用地指標(biāo)分為指令性指標(biāo)、指導(dǎo)性指標(biāo)和預(yù)測(cè)性指標(biāo)。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,國家運(yùn)用行政手段配置建設(shè)用地指標(biāo),具體按照土地總體規(guī)劃和年度計(jì)劃分解指標(biāo),主要是對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行配置。本文以新增建設(shè)用地指標(biāo)為研究對(duì)象,包括行政配置和市場(chǎng)配置兩種模式。

2.2 建設(shè)用地指標(biāo)的行政配置模式

行政配置模式具有行政干預(yù)特征。中央政府享有建設(shè)用地指標(biāo)的壟斷權(quán),作為建設(shè)用地指標(biāo)宏觀調(diào)控主體,中央政府依靠行政命令手段,根據(jù)土地總體規(guī)劃和年度計(jì)劃將建設(shè)用地指標(biāo)在政府之間進(jìn)行初始配置。在初始配置過程,中央政府對(duì)指標(biāo)總量進(jìn)行宏觀調(diào)控,通過行政權(quán)將指標(biāo)配置給地方政府,排斥市場(chǎng)機(jī)制對(duì)指標(biāo)的配置,致使建設(shè)用地指標(biāo)配置效率低下。

制度成本是政府實(shí)施和維持社會(huì)公共制度所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)損失和付出的社會(huì)代價(jià)。指標(biāo)行政配置是政府采用行政手段,運(yùn)用行政權(quán)配置建設(shè)用地指標(biāo),抑制市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的配置功能,產(chǎn)生信息成本、尋租成本和社會(huì)成本問題,忽視區(qū)域間資源稟賦的差異性,政府在指標(biāo)配置過程中付出代價(jià),引發(fā)諸多社會(huì)矛盾。

2.3 建設(shè)用地指標(biāo)的市場(chǎng)配置模式

市場(chǎng)是一只“看不見的手”,在資源配置中通過供求機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源高效配置。市場(chǎng)機(jī)制是建設(shè)用地指標(biāo)行政配置改革的方向,是指標(biāo)行政配置制度的創(chuàng)新。供求機(jī)制決定資源配置流向,指標(biāo)市場(chǎng)配置本質(zhì)是私權(quán)機(jī)制,實(shí)質(zhì)是通過市場(chǎng)機(jī)制為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)爭(zhēng)取更多的建設(shè)用地指標(biāo),為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。市場(chǎng)配置是行政配置方式的創(chuàng)新,包括價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和供求機(jī)制方面內(nèi)容的創(chuàng)新。

市場(chǎng)配置是資源配置的新型調(diào)控機(jī)制。市場(chǎng)配置對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)配置的功能表現(xiàn)在:①調(diào)節(jié)指標(biāo)配置供求。市場(chǎng)機(jī)制作為新型調(diào)節(jié)機(jī)制,市場(chǎng)機(jī)制主要是通過引導(dǎo)指標(biāo)利用方向和數(shù)量結(jié)構(gòu),調(diào)節(jié)指標(biāo)配置供求狀況。②確定指標(biāo)交易主體。指標(biāo)交易主體是指標(biāo)交易的參與者,是指標(biāo)交易合同簽訂的雙方主體。③確定指標(biāo)交易數(shù)量及比例。指標(biāo)交易要堅(jiān)持適度原則,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,指標(biāo)交易通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整指標(biāo)結(jié)構(gòu),確定指標(biāo)交易比例,實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地宏觀總量控制。

3 建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置地方制度樣本

指標(biāo)交易地方制度樣本是指標(biāo)交易市場(chǎng)化模式。針對(duì)指標(biāo)行政配置的高制度成本問題,浙江省、廣東省等地探索出指標(biāo)市場(chǎng)化地方制度模式,在實(shí)踐中促進(jìn)指標(biāo)高效配置。

3.1 耕地異地占補(bǔ)平衡制度

浙江等省在實(shí)踐中,探索出指標(biāo)市場(chǎng)化地方制度模式。耕地占補(bǔ)平衡包括耕地“質(zhì)”和“量”的平衡[1],是指標(biāo)交易的地方實(shí)踐模式,實(shí)現(xiàn)跨市縣耕地交易市場(chǎng)化[2]。耕地占補(bǔ)平衡屬于我國耕地保護(hù)的重要制度[3],是對(duì)指標(biāo)行政配置模式的創(chuàng)新。在探索指標(biāo)行政配置改革中,浙江、江蘇等省探索了耕地異地占補(bǔ)平衡模式,主要是:①設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。專門機(jī)構(gòu)是專門負(fù)責(zé)指標(biāo)交易的組織機(jī)構(gòu),指導(dǎo)耕地指標(biāo)補(bǔ)充,對(duì)指標(biāo)交易進(jìn)行程序化管理。②設(shè)置指標(biāo)交易平臺(tái)。交易平臺(tái)是耕地占補(bǔ)平衡的場(chǎng)所,為指標(biāo)交易主體提供交易信息,規(guī)范化管理耕地異地占補(bǔ)平衡。③建立系統(tǒng)化耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制。以廣東省為例,該省出臺(tái)了《耕地儲(chǔ)備指標(biāo)交易管理暫行辦法》,規(guī)范占補(bǔ)平衡指標(biāo)來源、指標(biāo)價(jià)格確定等內(nèi)容,全面落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。④建立耕地儲(chǔ)備指標(biāo)管理臺(tái)帳。為了推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡,嚴(yán)格審查耕地占補(bǔ)平衡過程和耕地占補(bǔ)指標(biāo)交易合同,加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)充耕地的管理。

3.2 基本農(nóng)田異地代保制度

基本農(nóng)田異地代保制度是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的市縣,經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)委托本行政區(qū)域其他市縣進(jìn)行基本農(nóng)田代保?；巨r(nóng)田異地代保限制在本行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行。作為建設(shè)用地?cái)U(kuò)張制度,基本農(nóng)田異地代保制度的本質(zhì)是地區(qū)之間轉(zhuǎn)讓“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”[4]。但在實(shí)踐中,指標(biāo)市場(chǎng)化調(diào)劑行為必須嚴(yán)格遵守土地利用總體規(guī)劃:①基本農(nóng)田異地代保主體是縣級(jí)以上的地方政府。在實(shí)踐中,基本農(nóng)田限制在省級(jí)行政區(qū)域,具體在“市級(jí)對(duì)市級(jí)”、“市級(jí)對(duì)縣級(jí)”和“縣級(jí)對(duì)縣級(jí)”范圍內(nèi)進(jìn)行。②遵循市場(chǎng)機(jī)制。在基本農(nóng)田異地代保實(shí)踐中,代保主體遵循市場(chǎng)機(jī)制,通過協(xié)商方式訂立代保協(xié)議,報(bào)省人民政府批準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的市場(chǎng)化調(diào)劑。通過基本農(nóng)田異地代保制度,委托方擴(kuò)展指標(biāo)空間,代保方獲得補(bǔ)償,雙方互利共贏。③規(guī)定代保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和代保程序。通過異地代保,委托方擴(kuò)展指標(biāo)空間,代保方獲得補(bǔ)償。為了避免發(fā)生代保糾紛,代保資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由委托方和代保方確定,代保必須經(jīng)委托方和代保方國土資源部門商定并上報(bào)省國土資源廳批準(zhǔn),方可進(jìn)行。

3.3 折抵指標(biāo)有償調(diào)劑制度

為了解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)需求,浙江等省探索出折抵指標(biāo)調(diào)劑模式,是以新增耕地面積折抵建設(shè)用地指標(biāo)[4]。作為指標(biāo)市場(chǎng)化模式,通過市場(chǎng)機(jī)制配置建設(shè)用地指標(biāo)。折抵指標(biāo)有償調(diào)劑制度屬于地方指標(biāo)交易代表性的實(shí)踐制度。為了提高指標(biāo)交易效率,浙江省創(chuàng)造性地引入市場(chǎng)機(jī)制[5],在實(shí)踐中形成折抵指標(biāo)有償調(diào)劑制度,主要方法是:①明確規(guī)定折抵指標(biāo)調(diào)劑范圍。在指標(biāo)交易實(shí)踐中,浙江省為了實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易,明確規(guī)定折抵指標(biāo)的調(diào)劑范圍。即折抵指標(biāo)調(diào)劑限制在本行政區(qū)域內(nèi)有償進(jìn)行,為土地開發(fā)權(quán)的跨區(qū)域交易提供制度保障。②建立省級(jí)指標(biāo)交易平臺(tái)。浙江省折抵指標(biāo)調(diào)劑限制在浙江省行政區(qū)域內(nèi)。為了實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易,浙江省建立了專門進(jìn)行指標(biāo)交易的省級(jí)指標(biāo)交易平臺(tái),為指標(biāo)交易雙方進(jìn)行指標(biāo)交易提供便利,促進(jìn)指標(biāo)交易主體通過協(xié)商方式實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易,提高指標(biāo)交易效率。③建立折抵指標(biāo)調(diào)劑市場(chǎng)。指標(biāo)調(diào)劑市場(chǎng)是指標(biāo)交易的專門場(chǎng)所,指標(biāo)調(diào)出方和調(diào)入方在指標(biāo)調(diào)劑場(chǎng)所通過平等協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn)指標(biāo)調(diào)劑。

4 指標(biāo)交易的地方制度樣本法律問題分析

實(shí)踐中,建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化地方制度模式存在制度缺陷,指標(biāo)交易缺乏法律依據(jù)和規(guī)范化程序,指標(biāo)交易價(jià)格沒有真正反映市場(chǎng)價(jià)值,指標(biāo)交易監(jiān)督機(jī)制缺失,分析這些法律問題是設(shè)計(jì)我國建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置制度的關(guān)鍵。

4.1 指標(biāo)交易缺乏基本的法律依據(jù)

法律規(guī)范是建設(shè)用地指標(biāo)交易地方制度樣本法律依據(jù),是指標(biāo)交易合法化的前提。通過對(duì)浙江等省指標(biāo)交易地方制度樣本的實(shí)證調(diào)研,目前浙江等省的指標(biāo)交易都以地方法規(guī)和土地政策為指標(biāo)交易依據(jù),指標(biāo)交易缺乏基本法的法律依據(jù),指標(biāo)交易存在違法風(fēng)險(xiǎn)等后果,因此亟需完善基本法,推進(jìn)指標(biāo)交易規(guī)范化。《土地管理法》是我國土地的基本法。作為上位法,《土地管理法》未明確規(guī)定指標(biāo)交易的條件和法律程序,正是由于缺乏基本法依據(jù),浙江等省的指標(biāo)交易地方制度樣本都是根據(jù)地方的實(shí)際情況,缺乏統(tǒng)一指標(biāo)交易的法律規(guī)范。例如,基本農(nóng)田易地代保已在浙江省實(shí)踐,但尚未得到國家相關(guān)法律的認(rèn)可。為實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田易地代保規(guī)范化管理,國土資源部對(duì)基本農(nóng)田易地代保制度做了限制性規(guī)定。即除國家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目外,禁止隨意改變基本農(nóng)田區(qū)位和面積。由于基本農(nóng)田易地代保制度在實(shí)踐中擾亂了土地市場(chǎng),國務(wù)院于2004年叫停了基本農(nóng)田易地代保制度,對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行了嚴(yán)格的整頓和治理。

4.2 指標(biāo)交易缺乏規(guī)范化程序

指標(biāo)交易地方制度樣本作為建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)的調(diào)劑行為,在程序制度上缺乏規(guī)范化的交易程序，主要是:①指標(biāo)交易缺乏規(guī)范化審查程序。規(guī)范化程序有利于實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易管理規(guī)范化。以基本農(nóng)田異地代保為例,異地代保條件與國土資源部的規(guī)定矛盾。一是法律規(guī)定矛盾。對(duì)基本農(nóng)田易地代保條件的規(guī)定,《浙江省基本農(nóng)田保護(hù)條例》與國土資源部的文件發(fā)生沖突。二是先占后補(bǔ)程序違背法律。先占后補(bǔ)存在制度缺陷,先占后補(bǔ)耕地質(zhì)量差異大,耕地質(zhì)量存在風(fēng)險(xiǎn)隱患,代保土地質(zhì)量低下,違背現(xiàn)行法律,威脅糧食安全。②缺乏規(guī)范化的交易制度。易地代保存在行政干預(yù)性,在行政干預(yù)影響下,異地代保土地價(jià)格不能反映土地真實(shí)價(jià)值,建設(shè)用地總量失控。③指標(biāo)交易聽證制度缺失。以浙江省折抵指標(biāo)有償調(diào)劑制度為例,地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),折抵指標(biāo)有償調(diào)劑制度的本質(zhì)是地方政府的行政行為,是地方政府控制土地開發(fā)權(quán)的交易,剝奪了農(nóng)民的聽證權(quán)。

4.3 指標(biāo)交易價(jià)格沒有真正反映市場(chǎng)價(jià)值

通過對(duì)指標(biāo)交易地方制度樣本的實(shí)證調(diào)研,指標(biāo)交易的地方制度并非完全的市場(chǎng)化交易,在指標(biāo)交易實(shí)踐中存在地方政府的指導(dǎo)行為,指標(biāo)交易價(jià)格不能真正反映市場(chǎng)價(jià)值。以基本農(nóng)田異地有償代保制度為例,在基本農(nóng)田異地有償代保實(shí)踐中,缺乏異地代?；巨r(nóng)田價(jià)值核算機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)。在基本農(nóng)田異地有償代保中,受土地利益驅(qū)使,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過異地代保獲得更高的土地開發(fā)權(quán),突破了基本農(nóng)田保護(hù)開發(fā)限制,獲得了高額農(nóng)用地收益。同時(shí),因?yàn)楫惖卮Ｊ袌?chǎng)的不完全善,代保農(nóng)田補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,政府通過行政權(quán)干預(yù)指標(biāo)的交易行為,引導(dǎo)指標(biāo)交易價(jià)格,隨意干預(yù)指標(biāo)定價(jià),使交易指標(biāo)不能真正反映土地的市場(chǎng)價(jià)值,抑制市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮。

4.4 指標(biāo)交易監(jiān)督機(jī)制缺失

指標(biāo)交易的地方制度缺乏指標(biāo)交易監(jiān)督機(jī)制,表現(xiàn)在:①建設(shè)用地總量失控。浙江省通過跨縣(市、區(qū))調(diào)劑,實(shí)現(xiàn)折抵指標(biāo)有償調(diào)劑,實(shí)質(zhì)是折抵指標(biāo)交易。浙江省將指標(biāo)折抵納入行政管理,在初期階段未干預(yù)折抵指標(biāo)使用,使指標(biāo)使用失去控制。受土地利益驅(qū)使,基本農(nóng)田代保耕地質(zhì)量降低,不利于形成建設(shè)用地集約利用機(jī)制。②耕地占補(bǔ)平衡質(zhì)量失衡,產(chǎn)生糧食危機(jī)。以浙江省折抵指標(biāo)有償調(diào)劑制度為例,缺乏系統(tǒng)性耕地占補(bǔ)平衡規(guī)定,特別是缺乏耕地占補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收程序,復(fù)墾后耕地注重?cái)?shù)量平衡,忽視復(fù)墾后耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象嚴(yán)重,加大了耕地占補(bǔ)質(zhì)量監(jiān)管的難度,威脅糧食安全。③規(guī)避國務(wù)院監(jiān)管。國務(wù)院監(jiān)管是保持耕地占補(bǔ)平衡的重要保障。基本農(nóng)田異地代保制度本質(zhì)是地區(qū)之間轉(zhuǎn)讓“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”,土地整理折抵指標(biāo)替代國家計(jì)劃指標(biāo),規(guī)避國務(wù)院對(duì)基本農(nóng)田的審批環(huán)節(jié),也規(guī)避了國務(wù)院追繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的行為。

5 建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置制度設(shè)計(jì)

針對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)地方制度樣本存在的制度缺陷,立足于供給側(cè)改革背景,從指標(biāo)市場(chǎng)配置法律制度視角,提出建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置制度設(shè)計(jì)。

5.1 在基本法上明確指標(biāo)交易的法律地位

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著眼點(diǎn)在于改革供給錯(cuò)配需求的結(jié)構(gòu)性問題,滿足市場(chǎng)的“真實(shí)需求”,在基本法上明確指標(biāo)交易的法律地位,為建設(shè)用地指標(biāo)交易提供合法性依據(jù)。主要包括:①在《土地管理法》基本法上確立指標(biāo)交易法律的地位。一是改變《土地管理法》內(nèi)容和定位,使其成為土地法律規(guī)范的基本法,成為指標(biāo)交易管理的基本法律,為指標(biāo)交易制度提供法律依據(jù)。二是實(shí)踐層面,在《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》中增加土地利用總體規(guī)劃彈性,合理控制指標(biāo)空間規(guī)劃,推進(jìn)“多規(guī)合一”,提升國家資源空間規(guī)劃能力。三是規(guī)范指標(biāo)交易程序,明確交易條件。指標(biāo)交易程序制度化是指標(biāo)交易規(guī)范化管理,是地方指標(biāo)交易程序的法律依據(jù)。②確立以指標(biāo)調(diào)劑為合法交易制度模式。指標(biāo)有償調(diào)劑可緩解土地利用緊張程度。在指標(biāo)交易制度構(gòu)建和《土地管理法》基本法中將指標(biāo)有償調(diào)劑模式作為指標(biāo)交易的制度模式,在法律上將指標(biāo)調(diào)劑制度合法化,積極探究建設(shè)用地指標(biāo)行政配置制度改革,實(shí)現(xiàn)指標(biāo)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革。

5.2 建立法律制度推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革

指標(biāo)交易法律制度是行政配置制度的創(chuàng)新,為指標(biāo)交易提供制度依據(jù)。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中,建立指標(biāo)交易制度,優(yōu)化土地供應(yīng)數(shù)量和結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)供需端的動(dòng)態(tài)平衡[6],主要是:①明確規(guī)定指標(biāo)交易的主體。指標(biāo)交易主體包括指標(biāo)交易供應(yīng)方和需求方,即指標(biāo)交易的買賣主體。在建設(shè)用地指標(biāo)配置實(shí)踐中,中央政府通過行政配置方式,根據(jù)土地行政規(guī)劃將建設(shè)用地指標(biāo)層層分解給省市縣,省、市、縣在指標(biāo)利用實(shí)踐中出現(xiàn)指標(biāo)配置不平衡現(xiàn)象,為滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)指標(biāo)的客觀需求,省、市、縣政府作為指標(biāo)交易主體,通過市場(chǎng)機(jī)制對(duì)指標(biāo)余缺再次配置。在指標(biāo)再次配置過程,省、市、縣政府是指標(biāo)交易的主體。中央政府不直接參與指標(biāo)交易,主要負(fù)責(zé)指標(biāo)總量控制，省級(jí)政府承擔(dān)落實(shí)指標(biāo)責(zé)任，市縣級(jí)政府是指標(biāo)直接交易的主體,在指標(biāo)交易過程中通過協(xié)商談判方式,協(xié)商一致實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易。②規(guī)定合同形式為指標(biāo)交易規(guī)范文本。合同是當(dāng)事人協(xié)商一致的結(jié)果，合同屬于比較嚴(yán)肅的文本形式,指標(biāo)交易過程具有復(fù)雜性。為防范指標(biāo)交易沖突,推進(jìn)指標(biāo)交易的規(guī)范化,規(guī)定合同形式為指標(biāo)交易規(guī)范文本,明確指標(biāo)交易合同內(nèi)容,推進(jìn)指標(biāo)交易的規(guī)范化。③賦予政府指標(biāo)交易規(guī)制權(quán)。規(guī)制權(quán)在性質(zhì)上屬于調(diào)控權(quán),政府規(guī)制是政府對(duì)指標(biāo)交易規(guī)范和制約,具體是指政府運(yùn)用公權(quán)力調(diào)控指標(biāo)交易行為。在建設(shè)用地指標(biāo)交易中,受市場(chǎng)趨利性影響,指標(biāo)交易價(jià)格偏離市場(chǎng)價(jià)值,在這種狀況下賦予政府指標(biāo)交易規(guī)制權(quán),規(guī)范指標(biāo)交易行為,防止指標(biāo)交易價(jià)格飆升。

5.3 建立指標(biāo)交易的監(jiān)管原則

利益衡平原則:供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是通過重新配置生產(chǎn)要素,提高要素配置效率[6]。利益平衡是協(xié)調(diào)相關(guān)方利益達(dá)到優(yōu)化狀態(tài)[7]。在指標(biāo)市場(chǎng)化配置中,利益衡平原則體現(xiàn)指標(biāo)配置的公正性,主要是:①公共利益與私人利益的衡平。法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)是利益關(guān)系。為保護(hù)農(nóng)民利益,建立指標(biāo)交易收益分配制度,確定合理的土地增值收益分配比例,明確土地增值分配權(quán)利邊界,保障農(nóng)民的參與權(quán),提高農(nóng)民的收益份額和比例。同時(shí),在指標(biāo)交易過程中建立市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制,按“市場(chǎng)價(jià)格”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償,具體在指標(biāo)交易過程中由國家和農(nóng)民通過協(xié)商方式,實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易主體地位平等,公平填補(bǔ)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民損失。②區(qū)域之間利益的衡平。區(qū)域之間因資源稟賦、經(jīng)濟(jì)區(qū)位、發(fā)展階段和環(huán)境容量差異決定各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)差異性,是引起區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展的重要因素。一是建立公平的指標(biāo)交易補(bǔ)償制度。指標(biāo)交易補(bǔ)償制度是政府通過空間引導(dǎo)政策,調(diào)控各區(qū)域之間的建設(shè)用地指標(biāo),以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式對(duì)指標(biāo)調(diào)出方進(jìn)行補(bǔ)償,增加其耕地保護(hù)和生態(tài)維護(hù)費(fèi)用,縮小區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。二是建立區(qū)域間的指標(biāo)交易補(bǔ)償制度。指標(biāo)交易補(bǔ)償制度可通過談判方式實(shí)現(xiàn),是確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。在指標(biāo)交易過程中,地方政府作為指標(biāo)交易的主體,指標(biāo)交易補(bǔ)償具體由指標(biāo)交易雙方通過協(xié)商談判方式,達(dá)成意思表示一致的結(jié)果。地方政府是指標(biāo)交易主體,地方政府通過市場(chǎng)機(jī)制對(duì)指標(biāo)進(jìn)行配置,提高指標(biāo)的配置效率。

正當(dāng)程序原則:程序是指應(yīng)當(dāng)遵循的方式和步驟。公權(quán)力具有天然擴(kuò)張性,為提高指標(biāo)配置效率,指標(biāo)交易必須堅(jiān)持正當(dāng)程序原則,限制權(quán)力對(duì)權(quán)利的制約,主要是:①建立指標(biāo)交易程序公開制度。在建設(shè)用地指標(biāo)交易中,地方政府在建立指標(biāo)市場(chǎng)交易過程中要做到信息公開,充分保障農(nóng)民的知情權(quán)。如果農(nóng)民權(quán)益受損,地方政府應(yīng)保證其渠道暢通,通過訴訟獲得保障。正當(dāng)程序原則還包括聽證制度。農(nóng)民利益受到損失時(shí)享有陳述和辯解權(quán)利,通過聽證農(nóng)民才能陳述意見,為自己辯解,爭(zhēng)取權(quán)益。②建立指標(biāo)交易公示制度。建立指標(biāo)交易公示制度的目的在于向社會(huì)公開或公告指標(biāo)交易內(nèi)容。建設(shè)用地指標(biāo)交易內(nèi)容是在評(píng)估的基礎(chǔ)上,由指標(biāo)交易主體通過協(xié)商等程序制度確立,建設(shè)用地指標(biāo)交易合同是確定指標(biāo)交易內(nèi)容的重要形式。指標(biāo)交易合同訂立后,在政府決策實(shí)施前要通過公示制度將行政機(jī)關(guān)指標(biāo)交易決策方案公開,包括決策目的、指標(biāo)交易土地位置、面積、指標(biāo)補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),預(yù)期效果等,通過行政機(jī)關(guān)的公示欄、網(wǎng)絡(luò)等新媒體向社會(huì)公示,實(shí)現(xiàn)政府指標(biāo)交易決策民主化。

5.4 建立指標(biāo)交易程序制度

指標(biāo)交易程序制度是指標(biāo)交易制度化和程序化的重要制度。在指標(biāo)交易過程中,通過完善耕地占補(bǔ)平衡制度,建立指標(biāo)交易行政許可和政府規(guī)制制度,建立指標(biāo)交易程序制度,規(guī)范指標(biāo)交易程序,促進(jìn)指標(biāo)市場(chǎng)配置制度化。

完善耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)督制度:在耕地占補(bǔ)平衡操作實(shí)踐中,通過耕地“占一補(bǔ)一”掩蓋實(shí)質(zhì)“平衡”[8]。為保證補(bǔ)償耕地質(zhì)量,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)督。通過耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)區(qū)域供需調(diào)節(jié),控制建設(shè)用地總量,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)“平衡”。一是數(shù)量動(dòng)態(tài)平衡。實(shí)現(xiàn)耕地資源的新開墾數(shù)量與減少數(shù)量動(dòng)態(tài)平衡和一致。二是質(zhì)量動(dòng)態(tài)平衡。堅(jiān)持質(zhì)量動(dòng)態(tài)平衡,確保新補(bǔ)充耕地與被占用耕地質(zhì)量的一致性,實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)平衡。在指標(biāo)交易過程中,通過耕地占用補(bǔ)償制度,嚴(yán)格遵守“18億畝耕地保護(hù)紅線”,實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)的數(shù)量和質(zhì)量平衡,運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,發(fā)揮政府對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的調(diào)控職能,實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)用地總量的控制。

構(gòu)建指標(biāo)交易行政許可制度:供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板,從要素市場(chǎng)著手提高供給體系質(zhì)量和效率[9]。行政許可制度是指標(biāo)交易的前提,目的是實(shí)行指標(biāo)交易許可批準(zhǔn)制度,加強(qiáng)指標(biāo)入市交易監(jiān)督,制約指標(biāo)交易的投機(jī)行為。建設(shè)用地指標(biāo)交易的前提是排污權(quán)總量控制和排污許可證制度。為了加強(qiáng)指標(biāo)交易的行政許可、控制建設(shè)用地規(guī)模,國土資源部門應(yīng)將建設(shè)用地指標(biāo)交易預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批等事項(xiàng)都納入行政許可范圍,對(duì)有違法行為的指標(biāo)交易實(shí)行否決制度;建立土地審批責(zé)任追究制度。此外,強(qiáng)化各級(jí)國土部門對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收等事項(xiàng)審批進(jìn)行監(jiān)管,各級(jí)國土部門批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用要符合公益性目的;加強(qiáng)上級(jí)國土部門對(duì)下級(jí)國土部門指標(biāo)的監(jiān)督。

建立指標(biāo)交易政府規(guī)制制度:行政配置導(dǎo)致嚴(yán)重失衡的利益分配格局[10],因此推進(jìn)供給側(cè)改革要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制功能,建設(shè)用地指標(biāo)配置要通過市場(chǎng)進(jìn)行配置[11]。在市場(chǎng)條件下,建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格受市場(chǎng)因素影響呈現(xiàn)波動(dòng)性,產(chǎn)生指標(biāo)投機(jī)行為,指標(biāo)交易中政府規(guī)制制度可控制指標(biāo)交易的投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)[11],發(fā)揮政府指標(biāo)交易管理者職能,推進(jìn)指標(biāo)供給側(cè)改革。在供給側(cè)改革下和建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置制度設(shè)計(jì)中建立指標(biāo)交易的政府規(guī)制制度,規(guī)范政府指標(biāo)交易行為,政府在建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置過程中，重點(diǎn)在于審查指標(biāo)交易價(jià)格,對(duì)指標(biāo)交易價(jià)格進(jìn)行規(guī)制,具體體現(xiàn)為:當(dāng)指標(biāo)交易價(jià)格過高并超過指標(biāo)評(píng)估價(jià)值時(shí),政府有權(quán)限制和禁止指標(biāo)交易,限制指標(biāo)進(jìn)入土地交易市場(chǎng),有效調(diào)節(jié)指標(biāo)供需結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易市場(chǎng)均衡發(fā)展,宏觀調(diào)控指標(biāo)供給側(cè),實(shí)現(xiàn)指標(biāo)供給側(cè)與需求側(cè)平衡,提高指標(biāo)配置的效率,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的有效性[12]。

參考文獻(xiàn):

[1]Henger R,Bizer K.Tradable Planning Permits for Land-use Control in Germany[C].Goettingen:Land Use Economics and Planning Discussion Paper 2008∶8-10.

[2]史京文,褚玉,江黃鵬.農(nóng)地轉(zhuǎn)用如何走市場(chǎng)化之路[J].國土資源,2005,(12)∶25.

[3]張效軍,歐名豪，李景剛.我國耕地保護(hù)制度變遷及其績效分析[J].社會(huì)科學(xué),2007,(8)∶13-20.

[4]戴銀萍，高偉.浙江省基本農(nóng)田異地有償代保制度個(gè)案分析[J].管理世界,2004,(3)∶165-183.

[5]汪暉,陶然.建設(shè)用地計(jì)劃管理下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易——土地計(jì)劃管理體制改革的“浙江模式”及其全國含義[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊,2009,(1)∶27-28.

[6]嚴(yán)金明,張雨榴,夏方舟.土地利用規(guī)劃管理的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[J].中國土地科學(xué),2017,31(7)∶12-16.

[7]陶鑫良,袁真富.知識(shí)產(chǎn)權(quán)法總論[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2005∶17-18.

[8]孫蕊,孫萍,吳金希.我國耕地占補(bǔ)平衡政策研究進(jìn)展[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2014,42(1)∶330-333.

[9]王克強(qiáng),鄭旭，張水松，等.土地市場(chǎng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究[J].中國土地科學(xué),2016,30(12)∶3-5.

[10]陸劍.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)證解析與立法回應(yīng)[J].法商研究,2015,(3)∶65-85.

[11]韓松.集體建設(shè)用地市場(chǎng)配置的法律問題研究[J].中國法學(xué),2008,(3)∶65-85.

[12]李新倉,閻其華.建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置法律制度正當(dāng)性研究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版),2018,(2)∶104-110.