俞昊良，陳金木，李 政

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

開(kāi)展水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用優(yōu)化配置水資源、破解水資源供需矛盾、促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)，已成為國(guó)際社會(huì)的廣泛共識(shí)。近年來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)工作，全國(guó)水權(quán)試點(diǎn)圓滿完成試點(diǎn)任務(wù)，水權(quán)確權(quán)基礎(chǔ)不斷鞏固，水權(quán)交易實(shí)踐持續(xù)涌現(xiàn)、水權(quán)水市場(chǎng)制度體系逐步完善，國(guó)家水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)入理論研究和實(shí)踐推進(jìn)的新階段。從國(guó)際上看，許多國(guó)家在探索推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)、解決本國(guó)水問(wèn)題的過(guò)程中，形成了較為成熟的制度和經(jīng)驗(yàn)。本文收集分析了其他國(guó)家在水權(quán)確權(quán)、水權(quán)交易和水市場(chǎng)培育等方面的做法，以期對(duì)我國(guó)深入推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)提供借鑒。

一、典型國(guó)家的水權(quán)改革探索

綜合考慮氣候地理、社會(huì)發(fā)展、水資源稟賦和水權(quán)改革進(jìn)展等情況，分別選取美洲、歐洲、大洋洲的代表性國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)和智利，就上述國(guó)家在水權(quán)確權(quán)、水權(quán)交易和水市場(chǎng)建設(shè)方面的情況進(jìn)行研究分析。

1.水權(quán)確權(quán)

（1）美國(guó)

美國(guó)地表水權(quán)確權(quán)制度各州之間差異較大，主要包括濱岸權(quán)體系、優(yōu)先占用權(quán)體系、綜合采用濱岸權(quán)和優(yōu)先占用權(quán)的混合或雙重水權(quán)體系以及公共水權(quán)體系等四種。濱岸權(quán)體系廣泛應(yīng)用于水資源比較豐富的東部地區(qū)，早先河岸土地所有人自動(dòng)獲得使用與河岸土地相連水體的權(quán)利（即濱岸權(quán)）。近年來(lái)美國(guó)取水許可制度不斷發(fā)展，濱岸權(quán)的獲取也必須獲得主管機(jī)構(gòu)的許可，且獲得的水權(quán)是合理取用水的權(quán)利而非所有權(quán)。優(yōu)先占用權(quán)主要應(yīng)用于美國(guó)西部干旱地區(qū)，主管機(jī)構(gòu)根據(jù)申請(qǐng)的先后順序頒發(fā)優(yōu)先占用水許可，先取得水權(quán)者比后取得者在水資源短缺時(shí)期可享受優(yōu)先用水。公共水權(quán)體系則是為保障航運(yùn)、生態(tài)保護(hù)、漁業(yè)、休閑娛樂(lè)等公共需求而專(zhuān)門(mén)設(shè)立的。

（2）澳大利亞

澳大利亞早期實(shí)行濱岸權(quán)制度，水權(quán)私有且可以繼承。20世紀(jì)初，聯(lián)邦政府立法明確分離水權(quán)與土地所有權(quán)，并由州政府通過(guò)頒發(fā)水權(quán)許可的方式進(jìn)行確權(quán)。根據(jù)不同需求，水權(quán)包括四種類(lèi)型：一是長(zhǎng)期水權(quán)，水權(quán)持有者可以長(zhǎng)期、穩(wěn)定的獲得水權(quán)；二是臨時(shí)水權(quán)，水權(quán)持有者根據(jù)季節(jié)性水量變化獲得相應(yīng)的水權(quán)；三是輸水權(quán)，是指將水輸送到某個(gè)特定地點(diǎn)的權(quán)利；四是用水權(quán)，是一種附有約定條件和義務(wù)的用水權(quán)。

（3）英國(guó)

英國(guó)早期依據(jù)濱岸所有權(quán)進(jìn)行取水，在土地私有的背景下，水權(quán)與土地權(quán)沒(méi)有分離。1963年《水資源法案》首次提出取水應(yīng)申請(qǐng)取水許可，1991修訂版《水資源法案》和2003年新《水法》進(jìn)一步明確了取水許可對(duì)取水量和取水時(shí)間的限制。目前英國(guó)依然部分保留了濱岸所有權(quán)的原則，如地表水兩岸土地的占有者無(wú)需取水許可，便可以不受限制地取水用于生活等一般用途。但除此之外，取用水均需要申領(lǐng)取水許可證。取水許可證由英國(guó)環(huán)境署頒發(fā)，根據(jù)取水量需求的不同，可分為一般取水許可、輸水許可、臨時(shí)許可三種，有效期通常由各流域的 “流域取水管理戰(zhàn)略”決定。此外，英國(guó)環(huán)境署在河流流量或地下水水位低于一定閾值時(shí)，可以按照一定的優(yōu)先次序降低甚至?xí)和ＴS可證持有者的取水行為。

（4）智利

智利為解決水資源短缺問(wèn)題，立法明確水資源為國(guó)家所有，國(guó)家負(fù)責(zé)水使用權(quán)的初級(jí)分配，個(gè)人可以依法申請(qǐng)地表水和地下水使用權(quán)。依據(jù)水權(quán)持有時(shí)限，可分為永久性水權(quán)和暫時(shí)性水權(quán)。當(dāng)水資源不充足時(shí)，永久和暫時(shí)性水權(quán)量均與河流流量或渠道流量成比例縮減，按比例計(jì)量。同時(shí)，智利高度重視并鼓勵(lì)利用水市場(chǎng)來(lái)促進(jìn)水使用權(quán)的次級(jí)分配，在水法中規(guī)定地區(qū)水權(quán)分配完畢的情況下，新增水權(quán)需求僅能通過(guò)水權(quán)交易獲得。

2.水權(quán)交易與水市場(chǎng)培育

（1）美國(guó)

美國(guó)水權(quán)交易主要包括三種類(lèi)型：行業(yè)間交易、用水戶間交易和政府主導(dǎo)下的水權(quán)再配置。在復(fù)雜的水權(quán)確權(quán)體系背景下，各種交易類(lèi)型又都包含多種交易形式。

常見(jiàn)的行業(yè)間交易形式有水權(quán)轉(zhuǎn)換、干旱年份特權(quán)等。水權(quán)轉(zhuǎn)換屬長(zhǎng)期交易，多應(yīng)用于農(nóng)業(yè)灌溉用水向城市用水永久性轉(zhuǎn)變。干旱年份特權(quán)則屬短期交易，指城市在與農(nóng)場(chǎng)主或灌區(qū)達(dá)成協(xié)議后，遇到干旱年份時(shí)付給約定數(shù)額的資金，便可以獲得灌溉用水的使用權(quán)。常見(jiàn)的用水戶間水權(quán)交易有用水置換、優(yōu)先權(quán)放棄協(xié)議等。用水置換指水權(quán)人可以與其他水權(quán)人進(jìn)行協(xié)商交易，在對(duì)方取水的水源地儲(chǔ)存或取用水。優(yōu)先權(quán)放棄協(xié)議指用水優(yōu)先級(jí)別較高的用水戶在特定條件下，向優(yōu)先級(jí)較低的用戶讓渡優(yōu)先用水權(quán)利，并獲得一定補(bǔ)償。政府主導(dǎo)下的水權(quán)再配置的主要形式是水銀行。20世紀(jì)90年代初，加利福尼亞州結(jié)合大型調(diào)水工程，組建了世界首家水銀行。其基本邏輯是，政府組織成立類(lèi)似于金融銀行的中介，從擁有多余水權(quán)的用水戶購(gòu)買(mǎi)或租賃一定量的水權(quán)，并將其出售或出租給有用水需求的其他用戶。

考慮到水權(quán)交易的外部效應(yīng)，美國(guó)各州都重視加強(qiáng)行政審查來(lái)控制水權(quán)交易對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響，審查重點(diǎn)通常包括該交易是否符合公共利益，是否會(huì)對(duì)州范圍內(nèi)的魚(yú)類(lèi)、野生生物和其他河道內(nèi)用水造成不合理的影響，是否符合“不損害他人”原則等。

（2）澳大利亞

澳大利亞常見(jiàn)的水權(quán)交易形式包括水權(quán)買(mǎi)賣(mài)、水融通、水股票等。其中，水權(quán)買(mǎi)賣(mài)屬長(zhǎng)期交易，水權(quán)所有者通過(guò)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)成立的交易平臺(tái)，將水權(quán)有償并且完全轉(zhuǎn)移至受讓人。水融通則不涉及水的所有權(quán)，只對(duì)短期水量使用權(quán)進(jìn)行交易，買(mǎi)賣(mài)雙方用水戶在談判的基礎(chǔ)上簽訂合同即可。水股票制度是澳大利亞維多利亞州于2007年率先探索提出的，即在土地登記制度中，土地附著的水權(quán)自動(dòng)轉(zhuǎn)換為水股票，取水許可也由管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換為水股票。水股票價(jià)值可變且可以買(mǎi)賣(mài)，但所有權(quán)則具永久性。另外，澳大利亞政府能夠直接參與購(gòu)買(mǎi)水權(quán)用于環(huán)境保護(hù)等用途，顯著影響了澳大利亞水權(quán)市場(chǎng)的交易量和交易價(jià)格。

澳大利亞各州均制定了強(qiáng)化水權(quán)交易監(jiān)管的規(guī)章制度，一是注重強(qiáng)化用途管制，嚴(yán)格限制城市和工業(yè)用水?dāng)D占灌溉水權(quán)和環(huán)境用水，例如維多利亞州規(guī)定，從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的長(zhǎng)期水權(quán)量不得超過(guò)其總量的4%；二是嚴(yán)格限制地區(qū)間交易?？紤]到跨州水權(quán)交易存在地理空間、政策和制度等方面的障礙，總體上各州政府對(duì)于跨州水權(quán)交易均持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。

（3）英國(guó)

英國(guó)允許交易取水許可，但需要環(huán)境署審批，且限制條件較多。例如，英國(guó)目前仍有相當(dāng)一部分取水許可是無(wú)期限或無(wú)“停止取水流量或水位條款”的，這部分水權(quán)一旦交易，將被新的取水許可代替，而新的取水許可將包含有效期和限制性條款?？傮w上看，英國(guó)水權(quán)交易市場(chǎng)并不活躍，主要原因是多數(shù)河流的可分配水量超過(guò)發(fā)放的取水許可量，水權(quán)交易需求較低。

（4）智利

與美國(guó)、澳大利亞相類(lèi)似，智利的水權(quán)交易也可分為短期交易和長(zhǎng)期交易。交易量小、時(shí)限短的短期交易手續(xù)簡(jiǎn)單，僅需用水戶間達(dá)成共識(shí)，不需要正式協(xié)議且不受法律約束。長(zhǎng)期交易則須在公共登記處注冊(cè)備案，交易過(guò)程也要符合法律規(guī)定，但不需要政府審查審批。由于水權(quán)交易管理相對(duì)寬松，智利國(guó)內(nèi)形成了水權(quán)金融市場(chǎng)，水權(quán)不但可以買(mǎi)賣(mài)，也可以抵押。智利成立了水總董事會(huì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)水市場(chǎng)的運(yùn)作管理，在各個(gè)地區(qū)則由用水戶協(xié)會(huì)具體負(fù)責(zé)。

二、國(guó)外水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

從上述各國(guó)水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)的做法看，其水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)總體上是建立在私權(quán)的基礎(chǔ)上，這與我國(guó)在水資源屬于國(guó)家所有的公權(quán)基礎(chǔ)存在著本質(zhì)的差別。盡管如此，國(guó)外水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)仍有一些經(jīng)驗(yàn)值得我們參考和借鑒。

1.水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)應(yīng)有效平衡政府作用與市場(chǎng)作用，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)兩手發(fā)力

從國(guó)外水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展歷程看，在水權(quán)管理上存在限制私權(quán)、加強(qiáng)管制的趨勢(shì)。這種趨勢(shì)是在私權(quán)過(guò)于強(qiáng)大、水權(quán)交易過(guò)于自由的背景下產(chǎn)生的，其目的在于有效平衡政府作用和市場(chǎng)作用，實(shí)現(xiàn)效率與公平兼顧。一方面，在水權(quán)確認(rèn)上，國(guó)外實(shí)行私有制的國(guó)家，在將水權(quán)作為私權(quán)、遵循私權(quán)自治的過(guò)程中，逐步發(fā)現(xiàn)水權(quán)的行使可能對(duì)公共利益造成損害，希望有一部分水資源作為國(guó)家處置的公有資產(chǎn)實(shí)施保護(hù)。如美國(guó)、英國(guó)正在從私有水權(quán)制度向取水許可制度轉(zhuǎn)變。另一方面，在水權(quán)交易上，智利的水權(quán)交易強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的自由性而弱于監(jiān)管，在資源使用效率最大化和資本驅(qū)使下，對(duì)資源、環(huán)境和第三方造成了一些負(fù)面影響。相比之下，美國(guó)加利福尼亞州政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合下的水銀行，表現(xiàn)出具有預(yù)防性、針對(duì)性和快速付諸操作的優(yōu)點(diǎn)。

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，水資源的合理配置有賴(lài)于政府調(diào)控以保障公平，也需要市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)提高效率。鑒于目前我國(guó)水資源管理中主要運(yùn)用行政手段、較少運(yùn)用市場(chǎng)手段的現(xiàn)狀，在水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中，需要更多發(fā)揮市場(chǎng)作用和更好發(fā)揮政府作用，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)兩手發(fā)力。這和國(guó)外基于私權(quán)過(guò)于強(qiáng)大、水權(quán)交易過(guò)于自由因而限制私權(quán)、加強(qiáng)管制的路徑是“殊途同歸”的，都是更有效地平衡政府作用與市場(chǎng)作用。

2.從本國(guó)水權(quán)權(quán)利體系出發(fā)，構(gòu)建水權(quán)確權(quán)與交易制度體系。

法律上建立水權(quán)的權(quán)利體系，是進(jìn)一步開(kāi)展水權(quán)確權(quán)與水權(quán)交易制度體系建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。各國(guó)都是基于各自的法律權(quán)利傳統(tǒng)和國(guó)情水情，構(gòu)建起本國(guó)的水權(quán)權(quán)利體系，并以此為基礎(chǔ)明確水權(quán)的取得和開(kāi)展水權(quán)交易。例如，美國(guó)包括濱岸權(quán)、優(yōu)先使用權(quán)等多種類(lèi)型的水權(quán)權(quán)利體系，衍生出了適用性不同的、復(fù)雜的水權(quán)交易方式。澳大利亞將水權(quán)區(qū)分長(zhǎng)期水權(quán)、臨時(shí)水權(quán)、輸水權(quán)、用水權(quán)四種，并以長(zhǎng)期水權(quán)和臨時(shí)水權(quán)為主，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的水權(quán)交易也主要是永久交易和臨時(shí)交易兩種。

目前我國(guó)法律規(guī)定了水資源所有權(quán)和取水權(quán)兩種權(quán)利類(lèi)型，對(duì)于水資源所有權(quán)，國(guó)家正在探索開(kāi)展中央政府與地方政府分級(jí)代表國(guó)家行使所有權(quán)的體制，衍生出了區(qū)域水權(quán)問(wèn)題。為此，我國(guó)水權(quán)確權(quán)與交易制度體系，也應(yīng)主要以區(qū)域和取用水戶的水權(quán)為基礎(chǔ)加以構(gòu)建。在區(qū)域?qū)用?，重點(diǎn)是依據(jù)區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、江河水量分配方案等，明確區(qū)域水權(quán)，并允許區(qū)域之間開(kāi)展水權(quán)交易。在取用水戶層面，重點(diǎn)是依據(jù)取水許可制度，明確取用水戶的取水權(quán)，進(jìn)而探索開(kāi)展取水權(quán)交易。同時(shí)，基于所有權(quán)與使用權(quán)分離理論，在從水資源所有權(quán)中分離出取水權(quán)過(guò)程中，逐步探索建立政府有償出讓水權(quán)制度，進(jìn)一步落實(shí)水資源所有權(quán)人權(quán)益。

3.水權(quán)交易市場(chǎng)的培育和發(fā)育是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，應(yīng)同時(shí)避免過(guò)于激進(jìn)和過(guò)于保守

總體看，水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)得比較好的國(guó)家，在培育市場(chǎng)和引導(dǎo)發(fā)展階段都注重循序漸進(jìn)，既不過(guò)于激進(jìn)，也不過(guò)于保守。以澳大利亞為例，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源條件的變化，干旱導(dǎo)致的供水緊張、更為靈活多變的用水需求以及對(duì)環(huán)境流量的關(guān)注使得水資源供需矛盾問(wèn)題日益突出。政府在探索解決問(wèn)題的過(guò)程中，逐漸放松對(duì)水權(quán)交易的限制并不斷完善配套制度體系，使得水權(quán)交易及水權(quán)市場(chǎng)自下而上的出現(xiàn)并日趨成熟。澳大利亞的水權(quán)交易實(shí)踐始于20世紀(jì)80年代，經(jīng)歷了10余年的探索積淀后迎來(lái)突破：1994年 “水改革框架”和2004年“國(guó)家水計(jì)劃”從法律上明確了長(zhǎng)期水權(quán)允許交易，建立了交易規(guī)則和監(jiān)管制度，開(kāi)發(fā)了交易平臺(tái)和審核計(jì)量系統(tǒng)，為后續(xù)水權(quán)市場(chǎng)的有序發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

有鑒于此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)立足于國(guó)情水情，從面臨的新老水問(wèn)題出發(fā)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)水權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。一方面，中國(guó)水權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)不宜激進(jìn)，在市場(chǎng)條件尚未完全成熟時(shí)，應(yīng)盡可能地對(duì)可能出現(xiàn)的不利影響進(jìn)行充分預(yù)測(cè)，并通過(guò)建立預(yù)案等方式規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，水權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)也不應(yīng)過(guò)于保守，無(wú)需將所有市場(chǎng)要素全部到位和所有政策制度均制定出臺(tái)作為允許水權(quán)交易的前提，應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題和目標(biāo)導(dǎo)向，給市場(chǎng)發(fā)揮在資源配置中起決定性作用的空間，逐步開(kāi)放和培育水權(quán)交易市場(chǎng)，并根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況新需求，持續(xù)不斷地對(duì)交易規(guī)則及相關(guān)政策制度進(jìn)行改革與完善。 ■