吳 強，陳金木，王曉娟，鄭國楠，王俊杰

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

為落實中央關于推進水權改革的決策部署，水利部于2014年在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東等7個省（自治區(qū)）部署開展了水權試點工作。截至目前，7個試點地區(qū)按照批復的水權試點方案要求，總體上完成了水權改革的目標和任務，積累了寶貴經驗。水利部發(fā)展研究中心作為水權試點技術支撐單位，全程參與了水權試點相關技術支撐工作，試點結束后，歸納出3類19條試點經驗。這些經驗符合習近平新時代水利工作方針和地方水權改革需求，有些可以在更大的范圍推廣，有些可以在有條件的地方推廣，有些還需要進一步探索和深化。水權試點經驗分類見表1。

一、較為成熟，可廣泛復制推廣的經驗

按照《水利部關于開展水權試點工作的通知》（水資源〔2014〕222 號），水權試點重點圍繞水資源使用權確權登記、水權交易流轉和水權制度建設三方面展開。目前各試點地區(qū)已經基本探索出了這三方面工作的一些共性和規(guī)律，這些共性和規(guī)律總體上已經較為成熟，可以在全國層面予以復制推廣。

1.水權確權方面

水權確權需要解決的基本問題包括確什么權、給誰確權、如何確權等。各試點地區(qū)圍繞這些問題積極探索，基本探明了水權確權的主要類型和基本路徑，明確了確權水量核定的邊界約束條件等。

（1）基本探明了水權確權的類型和路徑

在區(qū)域層面，通過區(qū)域用水總量控制指標分解、江河水量分配、跨流域調水水量分配等方式，明確區(qū)域取用水總量和權益。內蒙古開展的鄂爾多斯和巴彥淖爾等盟市間的水權交易，其前提就是明確了各自的區(qū)域用水總量控制指標和引黃河水的水權指標。河南開展的平頂山、新密等地區(qū)之間的南水北調水權交易，其基礎則是明確了河南各有關市的南水北調水水權指標。在取用水戶層面，主要有2種類型：一是納入取水許可的取水用戶，根據(jù)《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱460號令），由具有審批權限的水行政主管部門，通過發(fā)放取水許可證，明確取水權。二是灌區(qū)內農業(yè)用水戶，由地方政府或授權水行政主管部門，通過發(fā)放水權證明確水權。如寧夏通過規(guī)范取水許可管理，向60家企業(yè)發(fā)放取水許可證，確權水量1.27億m3；向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農民用水協(xié)會和用水大戶發(fā)放農業(yè)水權證353本，確權水量為45.64億m3，覆蓋了4 293個灌區(qū)農業(yè)直開口。江西在新干、高安、東鄉(xiāng)3個試點縣，對納入取水許可管理的取用水戶、灌區(qū)內用水戶及農村集體經濟組織水塘和水庫中的水資源分類進行確權，共發(fā)放取水許可證或水權證400余本，確權水量0.74億m3。

表1 水權試點經驗分類

（2）將區(qū)域用水總量控制指標作為水權確權“外包線”，確保確權總水量不超過區(qū)域用水總量控制紅線

寧夏、江西、甘肅等開展水權確權試點的地區(qū)均把完成區(qū)域用水總量控制指標分解和江河水量分配作為取用水戶水權確權的基礎工作。如寧夏在水權確權過程中，以國家分解下達的2015年用水總量控制指標為確權水權的最大“外包線”。在實際對各縣（區(qū)）區(qū)域水權分配過程中，還扣除了渠道的沿途輸水損失。在具體確權過程中，以現(xiàn)狀實際用水量為基準，結合各縣（區(qū)）用水總量控制指標確定可確權的最大水量。對于現(xiàn)狀實際用水量未超過用水總量控制指標的縣（區(qū)），可按照現(xiàn)狀用水平衡后確權；現(xiàn)狀實際用水量超過用水總量控制指標的縣（區(qū)），則嚴格按照總量控制的原則，在各直開口實行同比例核減水權指標。

（3）加強取水許可動態(tài)管理，為取水權確權奠定基礎

寧夏、江西、甘肅等開展水權確權試點的地區(qū)都積極落實取水許可制度，把取水許可動態(tài)化管理作為取水權確權的重要環(huán)節(jié)。如甘肅由省政府辦公廳轉發(fā)了《關于加強取水許可動態(tài)管理實施意見》，要求嚴格水資源論證、取水許可申請、現(xiàn)場核驗、計劃用水和延續(xù)換證等過程管理，加強事中事后監(jiān)管，建立閑置取用水指標認定和處置制度等。落實該實施意見，酒泉市對試點區(qū)域內工業(yè)、城市生活取用地下水的機井持證單位開展了取水許可動態(tài)管理，共換發(fā)取水許可證635本，確定了這些取用水單位的取水權。

（4）融合推進農村水權確權與其他相關改革

特別是注重水權確權與農業(yè)水價綜合改革、小型水利工程產權改革等改革之間的關聯(lián)，統(tǒng)籌加以推進，較好地發(fā)揮了各項改革的綜合功效。一是農村水權確權和水價改革相結合，主要是將水權確權作為農業(yè)水價綜合改革的重要內容，以水權為依據(jù)實行差別化水價。如甘肅疏勒河流域對水權額度內的農業(yè)用水，執(zhí)行基本水價；超水權額度的，按基本水價的2倍收取。二是農村水權確權和農村小型水利工程產權改革相結合。湖北宜都將農村堰塘工程確權與水權確權相結合，水權與工程產權相互匹配，水權成為有源之水，工程成為有水之源，兩權落在一處，充分調動了農民用水、管水的積極性。

2.水權交易方面

水權交易需要解決的基本問題包括哪些水權可以交易、如何交易等。各試點地區(qū)圍繞這些問題積極探索，基本探明了可交易水權的范圍和類型，并在水權交易價格形成機制、水權交易平臺建設等方面形成了一些可在全國推廣的經驗。

（1）基本探明了可交易水權的范圍和類型

可交易水權是指權利人可據(jù)以開展交易并獲益的水權，屬于水權收益權能的重要體現(xiàn)。通過試點探索，哪些水權可以交易已經基本清晰。一是區(qū)域水權交易方面，可交易水權應當限定在區(qū)域用水總量控制指標、江河水量分配或跨流域調水水量分配完成后，行政區(qū)域之間節(jié)約或節(jié)余的水量。如河南省開展的省內南水北調水權交易就是平頂山市等地區(qū)節(jié)余的水量。二是取水權交易方面，可交易水權的確定需要根據(jù)取水權取得方式的不同而有所區(qū)別。其中，直接向政府申請取水許可無償取得的取水權，可交易水權應當嚴格按照460號令規(guī)定，限定在通過節(jié)水措施節(jié)約的水資源，如內蒙古轉讓給工業(yè)企業(yè)的取水權，就是灌區(qū)通過節(jié)水改造節(jié)約出的水資源；通過水權交易有償取得的取水權，則沒有此類限制。三是灌溉用水戶水權交易方面，可交易水權的確定需要根據(jù)交易對象而有所區(qū)別。其中，將農業(yè)水權跨行業(yè)轉讓給工業(yè)的，可交易水權需要限定于通過節(jié)水措施節(jié)約的水資源，如寧夏中寧縣轉讓給中寧電廠的219萬m3水權，就是舟塔鄉(xiāng)通過農業(yè)節(jié)水改造和種植結構調整節(jié)約出的水資源；而灌區(qū)內農業(yè)用水戶之間的水權交易，則沒有此類限制。

（2）建立政府建議價與市場協(xié)議價相結合的水權交易定價機制

在開展水權交易的初期，建立政府建議價與市場協(xié)議價相結合的定價機制，有利于降低交易成本，保障交易順利開展。河南開展水權試點初期，平頂山市和新密市對交易價格反復協(xié)商，但由于缺少參考，新密市擔心交易價格過高，而平頂山市則擔心交易價格過低。在這種情況下，河南省水利廳及時制定出臺了《關于南水北調水量交易價格的指導意見》（豫水政資〔2015〕31 號），明確了水量交易價格以省發(fā)改委明確的綜合水價（基本水價和計量水價）為參考，也可根據(jù)交易雙方協(xié)商意見，在綜合水價的基礎上適當增加一定的交易收益費用作為轉讓方的補償。該建議參考價為雙方順利達成意向協(xié)議奠定了重要基礎；后來的幾宗交易也均以該建議參考價為基礎進行協(xié)商，推動了交易的順利實施。

（3）建立水權交易平臺，為水權交易提供支撐

水權交易平臺是水權交易市場培育的重要組成部分。為推動開展水權交易，水利部于2016年正式成立中國水權交易所 （以下簡稱水交所），發(fā)揮了國家水權交易平臺的引領和示范作用，截至2017年年底，水交所已促成20單交易，交易水量8.76億m3，交易金額5.6億元。內蒙古、河南、寧夏等試點地區(qū)也搭建了地方水權收儲和交易平臺。如內蒙古于2013年成立了我國第一個省級水權交易平臺——內蒙古水權收儲轉讓中心。在實踐中，內蒙古水權收儲轉讓中心積極發(fā)揮其在水權收儲和水權交易方面的作用。截至2018年5月，該中心作為第三方就轉讓的1.2億m3水指標，與轉讓方、受讓企業(yè)分別簽訂了三方合同。

3.水權管理方面

開展水權管理是確保水權工作順利進行的重要基礎，也是水權水市場中發(fā)揮政府作用的關鍵環(huán)節(jié)。試點地區(qū)通過實踐探索，在水資源用途管制方面探索出了可復制推廣的經驗。

加強水資源用途管制，防止農業(yè)、生態(tài)和居民生活用水被擠占。對水資源實行用途管制是加強水權交易管理的關鍵環(huán)節(jié)。內蒙古出臺《內蒙古自治區(qū)水權交易管理辦法》，對加強水資源用途管制提出明確要求，并規(guī)定了不得開展水權交易的五種情形，包括生活用水、生態(tài)用水轉變?yōu)楣I(yè)用水；水資源用途變更可能對第三方或者社會公共利益產生重大損害且沒有采取有效補救措施；地下水超采區(qū)范圍內的取用水指標等。寧夏出臺《寧夏回族自治區(qū)水資源使用權用途管制辦法（試行）》，對水資源使用權確定和變更管理等作出具體規(guī)定。

二、具有顯著的區(qū)域特性，可因地制宜復制推廣的經驗

水權改革需要以需求為導向，但各地的區(qū)情水情不同，面臨的水資源問題也千差萬別，這在客觀上決定了水權改革不能采用單一的模式。例如，有的地方開展水權交易是為了解決區(qū)域之間的水資源供需矛盾，而有的地方則主要是為了鼓勵取用水戶節(jié)約用水；有的地方開展水權確權是為了水權交易，有的地方則主要是為了落實最嚴格水資源管理制度，甚至是為了壓減現(xiàn)狀用水。從試點情況看，各試點地區(qū)都注重因地制宜，探索適合本地實際的水權改革路徑和方式，并積累了一些經驗。這些經驗具有顯著的區(qū)域特性，可因地制宜加以復制推廣。

1.水權確權方面

水權確權的關鍵是在開展水權初始分配（算清水賬）的基礎上，通過一定的法律形式確認權利人對特定數(shù)量水資源所擁有的權利 （確認權利）。這就決定了水權確權與該地區(qū)水資源稟賦之間存在緊密的聯(lián)系：水資源越緊缺，水權初始分配就往往越艱難，確權路徑就越需要突出本地特色。在這方面，寧夏、甘肅等北方缺水地區(qū)已經積累了一些寶貴的經驗。

（1）因地制宜，對不同灌溉條件的農業(yè)用水采用不同的確權路徑

這在寧夏表現(xiàn)得最為典型。寧夏沿黃灌區(qū)主要有兩種類型，一種是引黃自流灌區(qū)，一種是揚黃灌區(qū)，兩者的灌溉條件存在很大差異。其中，引黃自流灌區(qū)通常以自流方式直接從黃河引水，灌溉條件相對便利，存在“大引大排”現(xiàn)象，灌溉面積難以準確界定；而揚黃灌區(qū)引用黃河水灌溉需要借助揚黃工程，輸送水量與工程設計能力有關，目前實際灌溉面積遠遠超過原設計灌溉面積。為此，寧夏根據(jù)灌區(qū)不同特點和問題，探索形成了適應不同灌溉條件的農業(yè)用水確權路徑和模式。對于引黃自流灌區(qū)，不考慮灌溉面積，而是綜合考慮現(xiàn)狀實際用水量和縣（區(qū)）用水總量指標平衡確定確權水量：如果該縣（區(qū)）現(xiàn)狀實際用水量超過總量控制指標，則按照實際超用水的比例，對每個直開口的用水量實行同比例核減，保證確權總水量不超過控制指標；如果該縣（區(qū)）現(xiàn)狀實際用水量不超過總量控制指標，則按照實際用水量進行確權。對于揚黃灌區(qū)，則不考慮現(xiàn)狀實際用水量，而是綜合考慮土地性質、灌溉方式和灌溉用水定額平衡確定確權水量：首先，僅對工程覆蓋的設計灌溉面積進行確權，設計灌溉面積以外的土地沒有水權；然后根據(jù)不同灌溉方式確定不同定額，對于灌溉方式改成噴滴灌的，按照噴滴灌用水定額（240 m3/畝）（1 畝＝1/15hm2，下同）進行確權；未改成噴滴灌仍采取渠道大田灌溉的，按照原工程畝均綜合定額（366 m3/畝）進行確權。針對不同灌溉條件確定的不同確權路徑和模式，不僅保障了確權總水量不超過總量控制指標，而且較好解決了歷史與現(xiàn)狀的關系以及原來用水與新增用水的關系，確保了確權過程中的社會穩(wěn)定。

（2）通過開展水權確權，建立水資源要素對經濟社會發(fā)展的倒逼機制

水權確權與水權交易有關，是水權交易的前提和基礎。但是在甘肅、寧夏等北方缺水地區(qū)，水權確權不單單是為了交易，確權本身就建立了一種倒逼機制，對轉變發(fā)展方式、調整產業(yè)結構、促進節(jié)約用水、提高水資源利用效率和效益具有至關重要的作用。以甘肅為例，疏勒河灌區(qū)試點前畝均用水量682 m3，但試點后確認畝均水量僅為533 m3，畝均需減少用水量149 m3，這在客觀上需要加大節(jié)水改造力度。為此，試點地區(qū)先后實施了敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護綜合規(guī)劃、以色列貸款項目、中央財政小型農田水利項目等，增加節(jié)水面積59.13萬畝，不僅有效支撐了水權確權，而且促進了節(jié)約用水，提高了水資源利用效率和效益。

2.水權交易方面

水權交易的關鍵不是如何促成交易，而在于如何建立一系列機制，激活和培育水權交易市場。在這方面，河南、寧夏、內蒙古等缺水地區(qū)已經積累了一些寶貴經驗，水權交易市場已經趨于活躍。

（1）嚴格用水總量控制，倒逼缺水地區(qū)和企業(yè)通過水權交易滿足用水需求，培育水權交易買方

河南、寧夏、內蒙古等開展水權交易的地區(qū)都深入實施最嚴格水資源管理制度，加快落實水資源雙控行動，明確要求用水總量達到或超過區(qū)域總量控制指標、江河水量分配指標的地區(qū)，新增用水需求應當通過水權交易來滿足。以河南為例，在試點初期，一些缺水地區(qū)多次要求用行政方式調整南水北調用水指標。為此，省水利廳及時會同省南水北調辦印發(fā)《關于南水北調水量指標使用問題的意見》，明確跨省轄市和直管縣（市）使用南水北調中線用水指標的，需通過水權交易的方式取得南水北調用水指標的使用權，南水北調用水指標所有權不變。這就從機制上倒逼缺水地區(qū)通過區(qū)域水權交易方式滿足其用水需求，培育了水權交易買方。

（2）建立閑置取用水指標認定和處置機制，盤活存量水資源，培育水權交易市場賣方

這以內蒙古和河南最為典型。其中內蒙古在全國率先探索建立了閑置取用水指標認定和處置機制：首先明確界定閑置取用水指標的范圍，將水資源使用權法人未按行政許可的水源、水量、期限取用的水指標或通過水權轉讓獲得許可、但未按相關規(guī)定履約取用的水指標等6種情形認定為閑置取用水指標；其次，按照分級管理的原則，由旗縣級以上水行政主管部門實施閑置取用水指標認定，并向使用權法人下達《閑置水指標認定書》；再次，實行閑置取用水指標收儲和處置，其中，經內蒙古自治區(qū)水行政主管部門認定和處置的閑置水指標必須通過水權收儲轉讓中心進行轉讓交易。

（3）建立水權收儲機制，解決水權交易市場供求不匹配問題

從試點地區(qū)水權交易實踐看，買方和賣方經常存在供需不匹配的情況，如買賣雙方的水資源數(shù)量不匹配等。供需之間的不匹配，客觀上增加了交易成本，導致交易出現(xiàn)困難甚至無法成交。內蒙古從改革實踐需求出發(fā)，探索建立水權收儲機制，首先以內蒙古水權收儲轉讓中心作為水權收儲轉讓的平臺。其次，明確水權收儲兩種主要類型，一是授權收儲，即對于政府或其授權的單位認定的閑置水指標，授權由中心進行收儲；二是主動收儲，參考合同節(jié)水管理的做法，擬由中心投資節(jié)約取用水指標，對于節(jié)約出的水權由中心進行收儲。從實踐上看，內蒙古收儲了3次閑置取用水指標共7 444.45萬m3，已經通過交易平臺進行了交易。

（4）建立“長期意向”與“短期協(xié)議”相結合的水權交易動態(tài)調整機制

在區(qū)域水權交易中，買方普遍擔憂開展水權交易并配套建設引水工程和水廠后，由于工程投資大，如果交易期限過短，在經濟上不劃算，因而希望能獲得長期、穩(wěn)定的交易水量；而賣方則對此有顧慮，擔心水量交易期限過長會影響本地區(qū)經濟社會發(fā)展用水，將來自己經濟發(fā)展了，需要用水反倒沒有指標可用。為了滿足供求雙方對于交易的不同訴求，河南省在南水北調水權交易中，采取“長期意向”與“短期協(xié)議”相結合。以平頂山市和新密市的交易為例，兩市通過簽訂《交易意向書》的形式，約定保障新密市在20年內每年不超過2 200萬m3的用水需求；同時每三年簽訂一次《水量交易協(xié)議》，協(xié)商確定協(xié)議期限內交易雙方的水量交易數(shù)量和價格。

（5）發(fā)揮水權交易與吸引社會資本投入水利工程建設的聯(lián)動效應

水權改革和吸引社會資本參與水利工程建設與運營等緊密相關。內蒙古在推進水權交易過程中，統(tǒng)籌推進相關改革，形成了改革的聯(lián)動效應。內蒙古按照《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60 號）提出的“鼓勵社會資本通過參與節(jié)水供水重大水利工程投資建設等方式優(yōu)先獲得新增水資源使用權”精神，通過跨盟市水權交易方式，吸引社會資本投入灌區(qū)節(jié)水改造。截至一期水權項目工程完工，應收的18億元水權交易資金已全部收取到位，不僅利用社會資本高效解決了灌區(qū)節(jié)水改造所急需的資金，而且解決了工業(yè)企業(yè)發(fā)展所急需的水權指標。

3.水權管理方面

實施灌區(qū)水權精細化管理，為水權落實和水權交易提供保障。水權的落實和水權交易的實施，有賴于水權的精細化管理。這方面以寧夏和甘肅的經驗最為典型。其基本做法是：首先加強用水計量，建立用水臺賬，讓農戶清清楚楚地知道自己的用水量，實現(xiàn)水權可計量。然后加強用水過程管理，結合農作物各個灌溉輪次，將農戶水權進行分解落實，確保水權落到實處。對于農戶節(jié)約的水權，則積極搭建平臺，鼓勵開展交易，發(fā)揮水權的激勵功能，促進水資源的優(yōu)化配置。

三、需要一定前提條件，值得進一步探索的試點經驗

水權改革需要對傳統(tǒng)水資源管理理念和方式進行必要的調整和創(chuàng)新。在這方面，一些試點地區(qū)已經開始大膽探索，在水權交易和水權管理方面實現(xiàn)了一些突破和創(chuàng)新，然而由于試點期限還比較短，這些創(chuàng)新有的還未完全定型，有的還未完全顯現(xiàn)出效果，因而尚需進一步探索，并在條件成熟后予以逐步推廣。

1.水權交易方面

水權交易制度的推行，使水權無償取得和有償取得兩種形態(tài)并存，這樣必然會對配置新增水權提出新要求。為了避免出現(xiàn)同一個省份中有的地區(qū)或企業(yè)需要通過市場交易有償取得水權，而有的地區(qū)或企業(yè)可以向政府申請無償取得水權的“雙軌制”，維護市場公平，客觀上要求政府配置新增用水環(huán)節(jié)引入市場機制，實行有償出讓。這就是“二級市場倒逼建立一級市場”的基本原理。在這方面，寧夏、內蒙古、廣東等已開展水權交易二級市場的地區(qū)，率先在水權交易一級市場方面進行了探索，彌足珍貴。

（1）實行政府有償出讓水權，發(fā)揮市場機制在水資源初始配置中的作用

以內蒙古為例，內蒙古在鄂爾多斯等沿黃地區(qū)開展水權交易之后，如果政府因為收回閑置取用水指標而可以配置新增用水，就無法再通過無償方式進行配置，否則對已經購買水權的企業(yè)而言將明顯不公平。為此，《內蒙古自治區(qū)閑置取用水指標處置實施辦法》就明確規(guī)定“閑置水指標收儲后，按現(xiàn)行水權轉讓項目單方水價格進行交易，獲得閑置水指標的使用權法人需支付運行管理費?！边@其實就建立了政府有償出讓收回的閑置水指標的制度。實踐中，內蒙古已經收回了3次閑置取用水指標共7 444.45萬m3，并通過水權交易平臺進行市場化水權交易。

（2）實行政府預留水權的有償配置，激活和培育區(qū)域水權交易市場

以廣東為例，水權試點實施以來，廣東省已經將2030年用水總量控制指標分解下達到各市，而廣州市已經因為用水總量指標不足問題，分別與惠州市、河源市開展了兩次區(qū)域水權交易。在這種情況下，對于珠江三角洲水資源配置工程中深圳市和東莞市的用水總量控制指標缺口（分別為 2.54億m3和0.41億m3）問題，為了維護用水總量控制紅線的權威性，同時也為了維護區(qū)域公平，廣東省已經明確提出對于省政府預留的用水指標，需要實行有償配置。

2.水權管理方面

農業(yè)用水管理是當前水資源管理工作的薄弱環(huán)節(jié)。一些試點地區(qū)通過開展農業(yè)水權確權，對農業(yè)用水管理進行了探索。

在農業(yè)水權確權的同時，將農業(yè)用水管理納入水資源管理范圍。如江西高安市對于農村集體經濟組織水權，在開展確權工作過程中，同步推進用水管理制度、用水獎勵制度、用水處罰制度等。用水管理根據(jù)水資源使用權確權份額和年份水情制定全年和階段性供水計劃，實行計劃供水、合理調配，由村用水者協(xié)會負責，水行政主管部門給予指導。連續(xù)3年用水量低于權屬水量的，除由村用水者協(xié)會通報表彰和優(yōu)先供水外，對區(qū)域內水利工程設施建設優(yōu)先安排，并給予政策和資金支持。凡不按計劃用水者，由村用水者協(xié)會作出停水、處罰或其他相關處理。

四、存在的薄弱環(huán)節(jié)和進一步深化改革的建議

受制于各種主客觀原因，試點地區(qū)的水權改革尚存在一些薄弱環(huán)節(jié)，需要在試點期結束后進一步完善。

1.存在的薄弱環(huán)節(jié)與問題

第一，水權確權難度大。在區(qū)域水權確認方面，不少跨省江河和省內跨區(qū)域河流水量分配尚未開展，區(qū)域用水總量控制指標和區(qū)域取用水權益尚未能完全落實到各水源。同時，多套區(qū)域指標之間需銜接，特別是區(qū)域用水總量控制指標與2012年以前批復的江河水量分配指標之間，尚需要做好有效銜接。在取用水戶水權確權方面，一是不少地區(qū)的部分自備水源取用水戶和自來水公司存在許可水量偏大或偏小的問題，且缺乏明確的許可水量復核機制，造成許可水量核定困難。對于一些用水總量已經超過或達到區(qū)域用水總量控制指標的地區(qū)，要增加許可水量，還面臨著缺乏總量指標額度的難題。二是灌區(qū)水權確權困難，不少灌區(qū)還存在著確權水量核定困難等問題。

第二，水權交易推進困難。不少地方水權購買意愿不強和惜售現(xiàn)象并存，水權交易市場不活躍。從買方方面看，由于缺乏剛性約束機制，一些缺水地區(qū)和企業(yè)仍存在 “等靠要”觀念，購買水權的意愿不強。從賣方方面看，一些有富余指標和水權的地區(qū)或取用水戶，對水權交易還存在各種擔心，加上水權交易收益不高，激勵不足，轉讓水權的意愿不強。同時，一些地方尚未建立高效的水權交易價格形成機制，制約了水權交易的開展。

第三，水權監(jiān)管存在不足。一是水資源用途管制制度尚不健全，難以適應水權確權工作需要。特別是對于自來水公司，由于缺乏用途管制制度，自來水公司在辦理取水許可證之后，容易隨意擴大對工業(yè)園區(qū)和工業(yè)企業(yè)供水，進而導致監(jiān)管處于缺失狀態(tài)。二是計量設施滯后，難以為水權確權和交易提供支撐。

第四，法律法規(guī)存在制約。一是區(qū)域水權的法律依據(jù)尚不充分。對于區(qū)域用水總量控制指標，區(qū)域政府能夠享有什么樣的權利義務，尚缺乏相關法律規(guī)定，給區(qū)域水權確權和交易帶來了困難。二是取水權的權利義務內容尚不夠明確。雖然《物權法》明確取水權是一種用益物權，依法取得的取水權受法律保護，但《水法》是以取水許可制度為基礎設置取水權的，而取水許可制度將公共供水單位和自備水源的企業(yè)都納入管轄范圍，這就使得取水許可與水權之間的關系存在著爭議和困惑。三是灌區(qū)內用水戶水權確權缺乏法律依據(jù)。黨的十八屆五中全會明確要求建立用水權初始分配制度，《國務院辦公廳關于農業(yè)水價綜合改革的意見》要求明確灌區(qū)內農業(yè)用水戶的水權，目前不少水權試點地區(qū)正在以用水戶協(xié)會或農戶為單元開展農業(yè)水權確權，并將灌溉用水戶水權交易作為一種交易類型。然而，用水權是一種什么權利？哪些主體擁有用水權？用水權人有哪些權利義務？諸如這些問題，目前法律尚無規(guī)定。四是政府有償出讓水權的法律依據(jù)不充分。雖然2018年2月水利部、國家發(fā)改委和財政部 《關于水資源有償使用制度改革的意見》涉及了對政府投資節(jié)水回購的水資源以及回購取用水戶節(jié)約的水資源可以有償出讓問題，但法律法規(guī)尚未作出明確規(guī)定，而且可出讓的水權來源也需要進一步拓展。

2.進一步深化水權改革的建議

一是鼓勵和指導各地大膽實踐，進一步探索適合各地方區(qū)情水情的水權改革路徑和方式。此次全國水權試點主要側重于現(xiàn)有法律法規(guī)框架下的水權確權、交易和監(jiān)管，并沒有涉及水權收儲與處置、政府有償出讓水權等內容。按照新形勢的改革要求，既要鼓勵試點地區(qū)和其他有條件的地區(qū)依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定進一步探索多種類型的水權交易，積極培育水權交易平臺，完善用途管制和水市場監(jiān)管機制等，也要鼓勵地方根據(jù)地方區(qū)情水情，進一步探索落實水資源所有權人權益的方式，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、抵押等權能的途徑，探索適合各地方區(qū)情水情的水權改革路徑和方式。

二是推動取水許可管理改革，更好地發(fā)揮取水許可在權屬確認和保障方面的功能。現(xiàn)有的取水許可管理制度將水力發(fā)電企業(yè)、公共供水單位和自備水源的取用水戶都納入進來，而且存在證量偏大、層層發(fā)證等不規(guī)范問題，為了適應自然資源資產產權制度改革和水權制度建設的新形勢要求，應當推動取水許可管理改革。重點是應當對納入取水許可管理的各類主體的權利內容進行區(qū)分，對于“既取又用”，包括工業(yè)企業(yè)等自備水源取用水戶的取水權，應當對取水許可證量進行科學核定，并開展動態(tài)管理，在此基礎上，明確賦予取水權以物權屬性；對于“只取不用”的公共供水單位的取水權，明確不具備物權屬性，按照特許經營權進行管理。同時，要按照物權穩(wěn)定性和明確性原則，科學研究設定取水權的權利期限和權利義務內容。

三是適時推動出臺國務院層面的水權改革指導意見，系統(tǒng)籌劃水權水市場建設的頂層設計方案。開展水權改革，對現(xiàn)行取用水管理制度進行必要的調整和創(chuàng)新，是一項復雜的系統(tǒng)工程，只有更加重視“頂層設計”，加強總體規(guī)劃，才能促進水權改革相關政策措施更加具有科學性、系統(tǒng)性、協(xié)調性，有效破除各種深層次體制機制障礙，為水權水市場建設創(chuàng)造更多有利條件。建議適時推動出臺國務院層面的水權改革指導意見，既可以系統(tǒng)地對水權改革進行頂層設計，又可以為水權改革試點提供法律授權。

四是積極推動《水法》和460號令修訂，為水權水市場建設提供法律保障。當前水權試點中遇到的一個普遍問題是改革工作缺乏法律支撐。當務之急是啟動《取水許可和水資源費征收管理條例》修改。

修改重點是按照水權確權的要求，修改和完善取水許可證，明確取水權的期限以及具體的權利和義務；按照政府配置新增水權逐步引入市場機制的要求，逐步實行取水權有償取得；按照水權交易的實踐要求，擴大可交易水權的范圍；按照權利保障的要求，加強用途管制，轉變行政監(jiān)管方式等。要適時啟動修訂《水法》，按照“物權法定原則”，在法律上明確水權的種類和內容，建立健全用水權初始分配制度。

五是深化水權關鍵問題研究，進一步破解制約水權水市場建設的深層次問題。在政府機構改革、水利部職能優(yōu)化和職能轉變的新形勢下，如何按照習近平總書記新時代水利工作方針以及全面強化水利管理等新要求，進一步深化水權水市場建設，還有很多亟待深入研究的問題。例如在水權試點結束之后，未來水權之路如何走？在機構改革之后，如何處理好取水許可管理和水資源確

權登記的關系等等。為此，有必要深化水權關鍵問題研究，為水權水市場建設提供更為堅實的理論支撐和實踐指引。 ■