儒 家講求學(xué)為政本，修身成圣。這也讓古代政治倫理形成了共識(shí)，制度建設(shè)本來就是次要的，而監(jiān)察制度是次要中的次要。表面上看，監(jiān)察形式繁多，卻無不被套上了長短不一的索套，很難靠近現(xiàn)代監(jiān)察的本質(zhì)。

大思想家黃宗羲有個(gè)觀點(diǎn)，叫“積累莫返之害”，指的是歷代稅賦每改一次，就加重一次，而且一次比一次重，歷史學(xué)家秦暉將其總結(jié)為“黃宗羲定律”。在政治領(lǐng)域，很多制度的演變與此類似。比如，朝廷派出監(jiān)察官，過段時(shí)間，監(jiān)察官尾大不掉甚至變成行政官，馬上啟動(dòng)改革，又派出了新名字的監(jiān)察官。歸根到底，是一種信任和控制之間的彈性調(diào)整。

看不見的索套

一開始，秦始皇心中就有個(gè)小九九：誰對(duì)我的權(quán)力最有威脅，我就針對(duì)誰。顯然，丞相就是這個(gè)潛在的危險(xiǎn)對(duì)象。

為了限制相權(quán)，秦始皇設(shè)立了御史大夫這個(gè)官。但運(yùn)行一段時(shí)間后，發(fā)現(xiàn)這樣下去恐怕更危險(xiǎn)，可以監(jiān)察百官的御史大夫權(quán)力大起來自己都控制不住，干脆閑置。

漢文帝比較聰明，表面上常設(shè)御史大夫，但別出心裁設(shè)立了丞相使，對(duì)“不奉法”的御史們進(jìn)行監(jiān)督。這一招在于制衡：御史可以監(jiān)察丞相，丞相也有辦法監(jiān)察御史。到后來，漢武帝又發(fā)明了個(gè)更厲害的職務(wù)，叫司隸校尉，管首都范圍的監(jiān)察。當(dāng)朝丞相公孫賀，就因枉法被司隸校尉拿下。

一來二去，皇帝發(fā)現(xiàn)司隸校尉級(jí)別不高，卻很好用，索性廢除了丞相使，使司隸校尉獲得更大的權(quán)勢(shì)。順便還把御史大夫改了個(gè)更柔性的名字——司空。這時(shí)的司隸校尉常常扮豬吃老虎，劾奏三公等尊官，故為百僚所畏憚。

其實(shí)，司隸校尉的威權(quán)，全靠皇帝的支持、信任，得到皇帝的寵信，其權(quán)威足以壓百官，得不到皇帝的支持，就成了百官攻擊的焦點(diǎn)。成帝時(shí)的司隸校尉涓勛就被丞相陰察其過，弄下了臺(tái)。

同樣，北宋開封府也是神一般的存在。除了正常的行政活動(dòng)，還被賦予了糾察在京刑獄司職能，可以隨時(shí)去御史臺(tái)、大理寺甚至軍隊(duì)這些地方抽查案卷，所以包拯很多時(shí)候都在平反這些機(jī)構(gòu)炮制出來的冤假錯(cuò)案。

有效的制衡，似乎讓任何一方的權(quán)力都不能絕對(duì)膨脹。到了元朝，皇帝就特別喜歡“發(fā)動(dòng)下屬斗下屬”，故意制造御史臺(tái)和中書省之間的爭斗。這也是得了當(dāng)年武則天的真?zhèn)鳎蛯ＴO(shè)了右肅政臺(tái)來主管地方監(jiān)察，使其和察京師百官及軍旅的左臺(tái)達(dá)成某種平衡。

清朝則大刀闊斧進(jìn)行了合署辦公，把六科給事中并入都察院。對(duì)外是說要提高監(jiān)察效能，真實(shí)目的卻是“規(guī)范”給事中的權(quán)力運(yùn)作。這樣，六科給事中的人財(cái)物全部歸都察院管了，自然沒有了明朝那樣的權(quán)力，為了補(bǔ)償他們，級(jí)別倒是給升成了五品。

一些被稱為雄才大略的君主，總覺得自己的索套伸出去，就能夠完全掌控繩子那頭的人。其實(shí)也不見得，和珅執(zhí)掌朝政二十余年，不僅打擊彈劾自己貪污腐敗罪行的御史，還把持御史的選任大權(quán)，乾隆帝也沒更多的辦法。

當(dāng)個(gè)監(jiān)察官不容易

除了外部制衡，歷代也喜歡在監(jiān)察系統(tǒng)的內(nèi)部建設(shè)上下功夫，形成了一種當(dāng)監(jiān)察官不易的共識(shí)，對(duì)監(jiān)察官的選拔任用、履職要求都具有積極意義，對(duì)后世影響很大。

元代寫《潼關(guān)懷古》那個(gè)監(jiān)察御史張養(yǎng)浩就寫過一本《風(fēng)憲忠告》：“中外之官，莫難于風(fēng)憲，莫危于風(fēng)憲。曷謂難？人之所趨者不敢趨，人之所樂者不敢樂，人之所私者不敢私。”意思是私心私念人人都有，但身為監(jiān)察官員，就要有崇高理想，杜絕安逸享樂、奢靡生活。

歷代對(duì)監(jiān)察官的出身都有著極高要求，隋唐開科舉后，科舉身份是監(jiān)察官的大前提。如宋朝的臺(tái)諫官90%以上有進(jìn)士身份，南宋時(shí)期即使偶爾有非進(jìn)士者出任憲官，也須先“特賜同進(jìn)士出身”。還有一點(diǎn)是，官二代便不能干監(jiān)察官。

司馬光認(rèn)為，選拔監(jiān)察官員當(dāng)以三事為先：第一不愛富貴，次則重視名節(jié)，再次則曉知治體。因?yàn)楸O(jiān)察工作講究方式方法，初出茅廬的愣頭青肯定不行。唐時(shí)，御史必須要有基層工作經(jīng)驗(yàn)，即地方州縣任過職。宋朝更嚴(yán)一點(diǎn)，光有基層經(jīng)驗(yàn)不行，還要主政一縣的經(jīng)歷，宋孝宗甚至規(guī)定要干過兩任縣令。

即使當(dāng)上了監(jiān)察官，如辦理案件與本人或其親屬之間有利害關(guān)系，也要回避。宋代《慶元條法事類》對(duì)工作時(shí)間也有規(guī)定，地方監(jiān)察官巡歷所管區(qū)域，無公事者不得住過三日。

金代更狠，為防止結(jié)黨營私，一度禁止監(jiān)察官與其他官員非公事交往。這樣過分的規(guī)定很快反彈，最終也是不了了之。

大家覺得，監(jiān)察官負(fù)責(zé)糾彈百官，在操行上理應(yīng)成為表率，若其執(zhí)法犯法自然要被加重處罰。明朝就在法律里面規(guī)定了，御史犯法罪加三等。

規(guī)定是規(guī)定，好不好用需要在現(xiàn)實(shí)中論證。這不，嘉靖三十九年，都御史鄢懋卿巡行浙江，一路上搜刮了大量民財(cái)。眼看就要到淳安縣時(shí)，縣令海瑞寫了一封信罵他，讓那個(gè)鄢懋卿繞道走了?？磥碜鳛橛罚僭趺催€是有點(diǎn)羞恥心的。

另外，對(duì)監(jiān)察官失察不報(bào)也有責(zé)任規(guī)定，即發(fā)現(xiàn)不了問題也是失職。漢桓帝時(shí)，長吏贓滿三十萬而不糾舉者，刺史、二千石以縱避為罪。宋時(shí)規(guī)定，御史每月必須上奏一次，稱“月課”，御史上任后十旬以上沒有任何糾舉行動(dòng)的，要受“辱臺(tái)之罰”。

加減法之爭

在古代，監(jiān)察的理念和行動(dòng)都在不斷加強(qiáng)，但大多是通過頻繁建立新的監(jiān)察機(jī)構(gòu)來代替舊機(jī)構(gòu)。比如唐朝開元二十一年之前，朝廷派出使者就有巡察、按察、廉察、巡撫等十余種名目。名稱的不確定，說明朝廷心中沒有底氣。

喜歡制度建設(shè)的宋朝摸索出一套橫向到邊的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，讓任何官吏都處于監(jiān)督之中。尤其是宋神宗，認(rèn)為強(qiáng)化對(duì)監(jiān)司的監(jiān)督，需要新的機(jī)構(gòu)——廉訪司。設(shè)立廉訪司的根本目的是分轉(zhuǎn)運(yùn)、提刑之權(quán)，用了一批很聽話的年輕人，以便推行新法。但反對(duì)變法的那些人就不干了，紛紛指責(zé)：小官新進(jìn)，憑恃勢(shì)要，州縣畏之，過于監(jiān)司。

通過熙寧變法的殘酷斗爭，大家意識(shí)到這樣的層層覆蓋，永無休止，似乎不是好辦法。同樣支持變法的宋哲宗準(zhǔn)備再設(shè)立新的監(jiān)察機(jī)構(gòu)來對(duì)付監(jiān)司時(shí)，遭到朝臣極力反對(duì)。普遍的意見是：疊加新的監(jiān)察機(jī)構(gòu)會(huì)妨礙監(jiān)司正常履職，使其形同虛設(shè)。最終，皇帝籌劃的“三年一遣郎官御史察訪監(jiān)司”胎死腹中。

不過，減法的意識(shí)進(jìn)入元朝立即又遭到摒棄，元朝皇帝換口味了，致力于要搞一套一層覆一層的縱向監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。于是，元朝本就有了監(jiān)察御史投身于地方，還又設(shè)立并行的肅政廉訪司干同樣的活。這和明朝的鋪床疊被殊途同歸——皇帝借助耳目加強(qiáng)對(duì)地方控制的欲望逐一被滿足，這也是后來錦衣衛(wèi)、東西廠設(shè)立的根源。

清初，本來想繼續(xù)沿用明代的巡按制度。但當(dāng)時(shí)出任巡按御史的主要是漢人，而巡視對(duì)象則是擔(dān)任地方官員的滿蒙貴族。因此，巡按廢遣之爭，表面是“省經(jīng)費(fèi)”“貪瀆”而起，實(shí)際牽涉滿族官員的特殊利益。

監(jiān)察理念的改變，是各個(gè)朝代不斷嘗試和調(diào)整的產(chǎn)物，由于出發(fā)點(diǎn)和決心的不同，往往也呈現(xiàn)出大相徑庭的效果?？偟膩碚f，由于中央集權(quán)的增加，縱使有機(jī)構(gòu)疊加，到了王朝末世，實(shí)際上反而讓監(jiān)察力度不斷弱化和缺位。

比如，在五代十國這樣的戰(zhàn)亂年代，舊的監(jiān)察官職能已經(jīng)轉(zhuǎn)化或喪失，朝廷無暇顧及。這種缺位往往會(huì)延續(xù)到新朝的建立。endprint