摘 要 排污權(quán)交易制度是一種十分新穎的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，因其發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用而有效的控制了環(huán)境污染，使得開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)逐漸成為我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)。然而，因政府權(quán)力邊界的不明確，造成了排污市場(chǎng)缺乏生機(jī)，排污交易市場(chǎng)不能良好的運(yùn)行。因此，本文認(rèn)為當(dāng)前需要迫切明確政府權(quán)力邊界才能使排污權(quán)交易朝更大范圍推廣。

關(guān)鍵詞 排污權(quán) 交易 政府權(quán)力 界定

作者簡(jiǎn)介： 李林，河南大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.185

一、排污權(quán)交易中界定政府權(quán)力邊界的重要性

（一） 排污權(quán)交易的產(chǎn)生及發(fā)展

1968年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯首次提出了排污權(quán)交易的概念，其實(shí)質(zhì)就是把污染當(dāng)作一種可以交易的產(chǎn)權(quán)，在保證環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)上，通過(guò)污染者之間交易排污權(quán)從而來(lái)控制污染物的總量。作為一種有效的解決環(huán)境問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)手段，排污權(quán)交易確立了合法的污染物排污的權(quán)利，不僅使企業(yè)花費(fèi)較低取得了較好的治理污染的效果，而且促使企業(yè)積極改革生產(chǎn)方式，創(chuàng)新生產(chǎn)技術(shù)。

最早將排污權(quán)從概念變?yōu)閷?shí)踐的是美國(guó)。1970年美國(guó)通過(guò)的《清潔空氣法》，制定了大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃，在這個(gè)行動(dòng)計(jì)劃中.要求各個(gè)廠商排放的污染物必須在規(guī)定的總量以下。后來(lái)從空氣污染領(lǐng)域逐漸推廣到水污染控制領(lǐng)域和其他領(lǐng)域。統(tǒng)計(jì)表明，環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)出的區(qū)域化和國(guó)家化，使得環(huán)境問(wèn)題的解決不能僅僅依靠一個(gè)地區(qū)或國(guó)家。澳大利亞、英國(guó)、德國(guó)、智利等國(guó)在看到排污權(quán)交易使美國(guó)在環(huán)保費(fèi)用方面節(jié)省了100億美元的益處后，陸續(xù)加入排污權(quán)交易制度的隊(duì)伍中來(lái)。在多邊環(huán)境合作中最典型的就是《（聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約）京都議定書(shū)》，《（聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約）京都議定書(shū)》確定了三種境外減排的靈活機(jī)制旨在幫助發(fā)達(dá)國(guó)家完成減排目標(biāo)。第一種是聯(lián)合履行機(jī)制是指通過(guò)合作獲得低價(jià)的減排單位，第二種是清潔發(fā)展主要是指締約方為了抵消國(guó)內(nèi)減排，在不承擔(dān)減排義務(wù)的締約方進(jìn)行投資減排項(xiàng)目。國(guó)家排放貿(mào)易鼓勵(lì)那些減排成本較低的國(guó)家，使減排成本低的國(guó)家不僅治理了環(huán)境而且獲得了收入。因此《（聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約）京都議定書(shū)》的三種減排機(jī)制的核心思想是排污權(quán)交易制度。因此排污權(quán)交易制度是針對(duì)企業(yè)、地區(qū)或國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行分析，以市場(chǎng)交易為手段，通過(guò)成本變動(dòng)來(lái)達(dá)到減排的方法。

（二）政府權(quán)力界定的重要性

法國(guó)思想家孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”因此排污權(quán)交易中劃定政府權(quán)力邊界的重要性也不言而喻。政府權(quán)力邊界分為內(nèi)邊界和外邊界，也被稱為行政權(quán)力邊界。權(quán)力的內(nèi)邊界是指行政組織內(nèi)部應(yīng)如何配置權(quán)力。行政權(quán)力的外邊界是指權(quán)力的外在約束，它是確定政府與社會(huì)之間的權(quán)力分配。本文主要是從外邊界這個(gè)角度來(lái)談?wù)畽?quán)力界定。雖然排污權(quán)交易是基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)手段，但市場(chǎng)的有效運(yùn)行卻離不開(kāi)政府的宏觀調(diào)控，政府運(yùn)用環(huán)境管理手段作用于市場(chǎng)是排污權(quán)交易的本質(zhì)。在管理模式下，由于政府與市場(chǎng)的關(guān)系隨著社會(huì)的發(fā)展也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變與調(diào)整。因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，合理界定我國(guó)政府在排污權(quán)交易市場(chǎng)中的權(quán)力，使政府和市場(chǎng)相互協(xié)調(diào)發(fā)揮好彼此應(yīng)有的職能。

二、我國(guó)政府干預(yù)下的排污權(quán)交易現(xiàn)狀

排污權(quán)交易在中國(guó)完全是一個(gè)外來(lái)引進(jìn)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。自1987年上海市嘗試排污權(quán)交易以來(lái)，環(huán)保部、財(cái)政部、發(fā)改委陸續(xù)批準(zhǔn)了天津、陜西等11個(gè)省份，而四川、福建等也自行開(kāi)展了試點(diǎn)工作，并且各地在制度建設(shè)、政策創(chuàng)新等取得了初步成效。

（一）政府干預(yù)下排污權(quán)交易取得的成效

首先，在政策文件制定上，天津市出臺(tái)了交易管理辦法、排污指標(biāo)核定方案的2份文件。湖北省、重慶市在大氣、水污染方面出臺(tái)的文件非常多。其次，在有償使用和交易推進(jìn)方面，陜西省的排污權(quán)交易除了財(cái)政部批復(fù)的火電行業(yè)SO2的排污權(quán)交易外又進(jìn)行了6項(xiàng)污染物的交易。另外天津市在鋼鐵、紡織等多個(gè)行業(yè)開(kāi)展試點(diǎn)。江蘇省工業(yè)廢水量大于80%的污水處理廠都要接受排污權(quán)交易。從政策發(fā)布和技術(shù)路線都實(shí)行水污染物和二氧化硫分開(kāi)管理的方式，在組織機(jī)構(gòu)方面專門(mén)成立了省環(huán)保廳成立了排污權(quán)交易管理中心。然后，在能力建設(shè)方面，天津市成立了天津排放權(quán)交易所、河北省建立了河北省污染物排放權(quán)交易服務(wù)中心、山西省設(shè)立了山西省排污權(quán)交易中心等。最后，在政策創(chuàng)新方面，山西省環(huán)保廳與中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《排污權(quán)抵押貸款暫行規(guī)定》，隨即實(shí)施了排污權(quán)抵押貸款政策，目前已基本建立排污權(quán)有償使用制度。浙江省以制度創(chuàng)新引領(lǐng)減排，創(chuàng)新建立主要污染物財(cái)政收費(fèi)和排污權(quán)基本賬戶制度，創(chuàng)新構(gòu)建企業(yè)刷卡排污和總量準(zhǔn)入制度，創(chuàng)新推行排污權(quán)抵押貸款融資機(jī)制和主要污染物總量激勵(lì)制度。從全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)看，排污權(quán)交易的工作取得積極進(jìn)展，獲得一些經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)，但是實(shí)踐中各地試點(diǎn)地區(qū)由于政府沒(méi)有正確的行使權(quán)力，大大降低了市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，制約了排污權(quán)交易的向前發(fā)展。

（二）政府權(quán)力的不當(dāng)行使

第一，過(guò)度干預(yù)。政府對(duì)排污權(quán)交易的過(guò)度干預(yù)，導(dǎo)致了交易價(jià)格被政府控制。有的企業(yè)甚至為了低價(jià)購(gòu)買(mǎi)排污指標(biāo)，與政府搞好關(guān)系，不得不積極做政府的公關(guān)工作。此時(shí)排污權(quán)交易制度就會(huì)變得形同虛設(shè)，排污交易過(guò)程就會(huì)被政府牢牢掌控，將不能靈活的發(fā)揮市場(chǎng)作用。此外有些地區(qū)地方保護(hù)主義思想嚴(yán)重，地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為向其他地區(qū)轉(zhuǎn)讓排污權(quán)指標(biāo)會(huì)給本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)消極的影響，因而會(huì)限制賣(mài)出方排污指標(biāo)交易只能在本地區(qū)進(jìn)行。如果不改變這種現(xiàn)狀，將會(huì)使排污權(quán)交易制度的優(yōu)勢(shì)大打折扣，逐漸的也就失去了存在的意義。

第二，政府失靈。政府失靈主要表現(xiàn)在政府監(jiān)管不力以及忽視公眾參與。為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展政府有時(shí)對(duì)所轄區(qū)企業(yè)超標(biāo)排污的行為視而不見(jiàn)，這將會(huì)阻礙排污權(quán)交易市場(chǎng)上交易企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)導(dǎo)致排污權(quán)交易中的不公平現(xiàn)象發(fā)生，也必將擾亂市場(chǎng)的正常秩序，降低市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用，限制市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于公眾被政府排斥在排污權(quán)交易之外，無(wú)法了解到排污權(quán)交易的最新信息，無(wú)法參與決策過(guò)程，更無(wú)法起到監(jiān)督作用。在這樣的市場(chǎng)上，政府決策缺乏監(jiān)督。而公眾既沒(méi)有決策權(quán)也不能自由買(mǎi)賣(mài)排污指標(biāo)，一旦排污權(quán)交易造成買(mǎi)方地區(qū)環(huán)境質(zhì)量惡化，也沒(méi)有相應(yīng)的法律救濟(jì)去維護(hù)公眾的合法環(huán)境權(quán)益。endprint

三、我國(guó)排污權(quán)交易中政府權(quán)力邊界問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略

為了使排污交易權(quán)交易制度更好的發(fā)揮其協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保的功能，應(yīng)當(dāng)明確的界定政府的權(quán)力，即哪些是政府必須做，哪些是可以交給市場(chǎng)做。本文把政府在排污權(quán)交易中行使的權(quán)力分成了兩部分。

（一）政府在排污權(quán)交易中的擔(dān)責(zé)部分

第一，提高應(yīng)用技術(shù)。各地方環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)嚴(yán)格監(jiān)督企業(yè)的檢測(cè)系統(tǒng)，為確保排污數(shù)據(jù)的真實(shí)性，應(yīng)建立并實(shí)時(shí)關(guān)注企業(yè)排污的數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)。為有效的跟蹤監(jiān)控各類污染物的排放，須擴(kuò)大在線監(jiān)測(cè)設(shè)備的排放單位范圍。另外，為有效地進(jìn)行查詢排污權(quán)的初始配額、剩余指標(biāo)和交易規(guī)模，還要建立并完善排污權(quán)交易信息系統(tǒng)，以確保企業(yè)排污權(quán)交易的真實(shí)性。

第二，完善政策制度。首先，在確定污染物排放總量時(shí)，各地環(huán)境主管部門(mén)不能脫離區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，應(yīng)綜合考慮質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量狀況以及經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展水平等因素。其次，在確定排污權(quán)發(fā)放總量時(shí)，應(yīng)考慮適當(dāng)小于當(dāng)前各地區(qū)實(shí)際的排放總量。最后，在制定總量控制的實(shí)施細(xì)節(jié)時(shí)，不僅應(yīng)包括污染物排放的控制目標(biāo)、污染物測(cè)算的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)、監(jiān)督的形式和檢測(cè)方法等等甚至可以突破行政區(qū)域范圍，對(duì)區(qū)域污染物總量進(jìn)行科學(xué)合理的分配，并且制定配套的獎(jiǎng)懲措施。

第三，制定交易規(guī)則。政府應(yīng)積極聽(tīng)取專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍W(xué)者的意見(jiàn)并制定合理的初始排污權(quán)分配的指導(dǎo)性辦法。規(guī)定排污權(quán)指標(biāo)的核定方法、明確合理的排污權(quán)交易規(guī)則，以建立合理的排污權(quán)交易市場(chǎng)。與此同時(shí)國(guó)家也應(yīng)因地制宜，面對(duì)不同的市場(chǎng)環(huán)境采取不同的政策及合理的措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)。政府可在排污權(quán)交易稅收收入方面給予企業(yè)以緩征的政策扶持，在排污權(quán)占有指標(biāo)占用方面可以根據(jù)不同的情況征收占有稅，以稅收去促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)展。另外政府可以建立跨區(qū)域性的交易平臺(tái)，為更多企業(yè)提供交易機(jī)會(huì)。

第四，建立監(jiān)管機(jī)制。排污權(quán)交易使得環(huán)境容量變?yōu)橛袃r(jià)資產(chǎn)，隨之也會(huì)加大企業(yè)違規(guī)的幾率。為了預(yù)防減少這種現(xiàn)象的發(fā)生，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，做好應(yīng)對(duì)措施。環(huán)保部門(mén)要保證監(jiān)管設(shè)施運(yùn)行順暢，首先，可以綜合運(yùn)用排放檢測(cè)手段、許可證審核手段等檢查企業(yè)的排污情況。其次，提高環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)，增強(qiáng)專業(yè)人員的水平，加大監(jiān)測(cè)設(shè)備的投入，保障每一個(gè)污染源和每一種污染物都處于檢測(cè)范圍之中，確保監(jiān)管不留死角。

（二）政府在排污權(quán)交易中的權(quán)力邊界放權(quán)部分

公開(kāi)交易信息，促進(jìn)公眾參與。由于目前我國(guó)缺乏一套健全統(tǒng)一的排污權(quán)交易制度，我國(guó)各地區(qū)的排污權(quán)交易也大都是由政府大力主導(dǎo)完成的，排污指標(biāo)也是由政府進(jìn)行拍賣(mài)，政府的這種介入方式在一定程度上阻礙了市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制的形成。因而政府及時(shí)公開(kāi)排污權(quán)交易信息，并規(guī)范排污權(quán)交易。在初始指標(biāo)分配和排污權(quán)定價(jià)及交易監(jiān)管方面，政府可以實(shí)施公眾聽(tīng)證制度，提高公眾參與的積極性。

引進(jìn)環(huán)境合同，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。環(huán)保部門(mén)可以將排污許可證通過(guò)環(huán)境合同的形式下放到排污企業(yè)，排污企業(yè)之間利用環(huán)境消費(fèi)合同進(jìn)行排污權(quán)交易買(mǎi)賣(mài)。為了更好的實(shí)施環(huán)境合同，政府應(yīng)監(jiān)督企業(yè)在合同中的購(gòu)買(mǎi)、出賣(mài)、定價(jià)、減排等行為，必要時(shí)可以利用稅收和信貸等手段規(guī)制企業(yè)的信用狀況。政府應(yīng)將交易信息最大化反饋給需要交易的排污主體，并監(jiān)督合同的真實(shí)合法履行。

增強(qiáng)環(huán)保宣傳力度，提高公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)。政府應(yīng)積極開(kāi)展多層次環(huán)保宣傳教育活動(dòng)，大力引導(dǎo)公眾節(jié)能減排，提高社會(huì)對(duì)治污減排公眾的關(guān)注和認(rèn)識(shí)。讓公眾逐漸養(yǎng)成自覺(jué)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，打造積極治污減排、創(chuàng)建美好藍(lán)天的前景。此外，應(yīng)引入公眾監(jiān)督機(jī)制?？梢酝ㄟ^(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體、新聞報(bào)刊等渠道公開(kāi)交易信息，全方位接受公眾監(jiān)督，并允許公眾參與聽(tīng)證發(fā)表意見(jiàn)，從而使排污權(quán)交易更透明、公正。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，為減少我國(guó)政府在排污權(quán)交易中過(guò)度干預(yù)、濫用職權(quán)以及政府怠于履行職責(zé)、監(jiān)管不力的現(xiàn)象出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)清晰的界定我國(guó)政府的權(quán)利邊界。雖然我國(guó)的排污權(quán)交易相關(guān)的制度建設(shè)和配套設(shè)施還很不完善，排污權(quán)交易的各項(xiàng)工作還處于起步階段，但是相信通過(guò)不斷地努力，不久的將來(lái)排污權(quán)交易制度一定能更好的為環(huán)境保護(hù)做貢獻(xiàn)。

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