摘 要 府際關(guān)系分為縱向與橫向兩個(gè)維度，分別體現(xiàn)了上下級(jí)政府之間以及同級(jí)政府之間的關(guān)系。它作為一個(gè)新的研究領(lǐng)域，隨著改革開放的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)科層式的政府間關(guān)系逐漸被改變，對(duì)其的研究越來(lái)越受到學(xué)界的重視。近年來(lái)，政治學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域?qū)W者都參與到該問(wèn)題的研究之中，極大的擴(kuò)展了研究的多學(xué)科性和綜合性。學(xué)者們對(duì)縱向府際關(guān)系的研究集中于自上而下的權(quán)力劃分問(wèn)題，而在橫向府際關(guān)系的研究中主要針對(duì)同級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作的內(nèi)容進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞 府際關(guān)系 中央 地方 合作 競(jìng)爭(zhēng)

作者簡(jiǎn)介：張超，江蘇三法（江北新區(qū)）律師事務(wù)所律師，研究方向：民商、破產(chǎn)、強(qiáng)制執(zhí)行。

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.178

一、府際關(guān)系的概念

府際關(guān)系（Intergovernmental Relations，IGR），我國(guó)有學(xué)者將其稱為政府間關(guān)系，其源自20世紀(jì)30年代的金融危機(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)大蕭條和社會(huì)恐慌，羅斯福新政改變了過(guò)去“聯(lián)邦主義”理念下各州之間相互獨(dú)立，制約的狀態(tài)，轉(zhuǎn)而走向共生合作、互動(dòng)運(yùn)作的模式之中，這種新的政府間關(guān)系的建立為“府際關(guān)系”這一新概念提供了產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

府際關(guān)系一詞最早由美國(guó)學(xué)者克萊德·F·斯奈德（Clyde.F.Sinder）在《1935-1936年的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府》一文中最早提出“Intergovernmental Relations”這個(gè)詞，但并未對(duì)此概念進(jìn)行界定。直到20世紀(jì)60年代，安德森（W.Anderson）才給出了定義：府際關(guān)系是指各類的和各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的一系列重要活動(dòng)，以及他們之間的相互作用，他主張府際關(guān)系的核心是政府公職人員之間人際關(guān)系和行為形成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)。

在中國(guó)國(guó)內(nèi)，林尚立教授沒(méi)有使用府際關(guān)系一詞，他使用的是政府間關(guān)系這個(gè)概念，在他看來(lái)，國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系主要指國(guó)內(nèi)各級(jí)政府和各地區(qū)政府間關(guān)系，包含縱向的中央政府和地方政府關(guān)系，也包括橫向的各地區(qū)政府關(guān)系。他根據(jù)政府間關(guān)系的基本格局和性質(zhì)因素，將政府關(guān)系主要分為權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系和公共行政關(guān)系三個(gè)部分。 國(guó)內(nèi)第一個(gè)使用“府際關(guān)系”這一名詞的學(xué)者是北京大學(xué)謝慶奎教授，他將府際關(guān)系定義為政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系。 他認(rèn)為，林尚立提出的政府關(guān)系“三個(gè)部分”之上，還有一個(gè)利益關(guān)系。 楊宏山認(rèn)為府際關(guān)系可以用狹義和廣義兩個(gè)視角看待，狹義的府際關(guān)系僅指不同層級(jí)政府之間的垂直關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，廣義的府際關(guān)系還包括互不隸屬的地方政府之間的橫向關(guān)系和政府內(nèi)部不同部門間的關(guān)系，甚至可以擴(kuò)展到主權(quán)國(guó)家政府間的關(guān)系。 臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者趙永茂、孫同文、江大樹等認(rèn)為，府際關(guān)系是各層級(jí)政府間之垂直互動(dòng)關(guān)系，也涵蓋同級(jí)政府間的水平互動(dòng)關(guān)系、特定政府機(jī)關(guān)內(nèi)各部門間之協(xié)調(diào)管理，以及政府機(jī)關(guān)與民間社會(huì)的公共關(guān)系等。 陳振明教授與其他學(xué)者的觀點(diǎn)存在分歧，他將府際關(guān)系的主體界定在各級(jí)政府的范圍內(nèi)縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，但其中不包括政府的構(gòu)成部門，他認(rèn)為政府部門在府際關(guān)系中是一個(gè)“不適格”的主體。

總結(jié)來(lái)看中國(guó)學(xué)者對(duì)于府際關(guān)系的概念界定都涉及了中央與地方、地方政府間的縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系以及互不隸屬的地方政府之間的橫向互動(dòng)關(guān)系，但在是否包括政府部門這一觀點(diǎn)上存在著明顯的區(qū)別，對(duì)于府際關(guān)系是否可以擴(kuò)展到政府與非政府組織之間關(guān)系的問(wèn)題也是莫衷一是。

二、國(guó)內(nèi)府際關(guān)系研究現(xiàn)狀綜述

近年來(lái)，中國(guó)學(xué)者對(duì)于府際關(guān)系的研究越來(lái)越感興趣，不僅僅局限于行政學(xué)領(lǐng)域，政治學(xué)，法學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者也都參與進(jìn)來(lái)，取得了豐碩的學(xué)術(shù)成果，為我國(guó)政府體制的發(fā)展和改革提供了堅(jiān)實(shí)的理論支持。府際關(guān)系的研究大致分為橫向與縱向兩個(gè)方面，分別從上下級(jí)政府間的權(quán)力劃分模式的不足，以及同級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作的現(xiàn)狀、方式等方面作出了分析，并從不同的角度提出了相應(yīng)的解決辦法。

（一）縱向府際關(guān)系的研究

1.中央與地方府際關(guān)系研究

（1）制度化視角的研究。謝慶奎和楊宏山認(rèn)為中國(guó)政府制度的變革，應(yīng)當(dāng)沿著逐漸解構(gòu)中央政府全面集權(quán)體制，建立一個(gè)中央政府選擇性集權(quán)的體制這條思路。與此同時(shí)，在分權(quán)的過(guò)程中，要選擇制度化的路徑以解決現(xiàn)有的非制度化權(quán)力下放所帶來(lái)的困境。 朱蘇力教授也一針見(jiàn)血地指出，非制度化的分權(quán)帶來(lái)的預(yù)期不確定，會(huì)造就機(jī)會(huì)主義的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)倫理，不僅不利于中國(guó)的統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且會(huì)威脅中國(guó)的政制統(tǒng)一和穩(wěn)定。 王紹光、胡鞍鋼從制度化的權(quán)力分享的視角上指出，現(xiàn)有的分權(quán)機(jī)制不具有合法性依據(jù)，大都是基于中央和地方利益博弈的產(chǎn)物，存在合法性薄弱的問(wèn)題。 楊小云總結(jié)了四種制度化思路，分別從資源問(wèn)題、法治層面、調(diào)整行政權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)的方式以及合理分權(quán)的角度提供了建構(gòu)新型的中央與地方政府關(guān)系的路徑。她主張?zhí)幚碇醒肱c地方的府際關(guān)系要注重兩者的協(xié)調(diào)性，循序漸進(jìn)地推動(dòng)政治體系內(nèi)部權(quán)力分配的集分平衡。

（2）法治化視角的研究。吳東鎬從法律制度的角度系統(tǒng)地分析了目前我國(guó)改革開放以來(lái)中央與地方政府立法與財(cái)政權(quán)的關(guān)系。他發(fā)現(xiàn)我國(guó)一直沒(méi)有分清中央和地方的立法權(quán)限，中央立法權(quán)無(wú)限制，地方立法又缺乏獨(dú)立性，而且法律位階方面還存在著一些不明確性。石佑啟指出我國(guó)中央與地方縱向權(quán)力配置有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，即財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一性、集權(quán)與分權(quán)的平衡性。他主張采用憲法修正案的方式界定中央與地方政府事權(quán)，再加之以“地方政府組織法”等一系列輔助性法律，構(gòu)成中央與地方政府間權(quán)限劃分的法律規(guī)范體系。 張千帆認(rèn)為應(yīng)及時(shí)制定一部“中華人民共和國(guó)中央與地方關(guān)系基本法”，規(guī)范央地之間的關(guān)系，以避免不必要的中央和地方權(quán)力沖突，解決地方保護(hù)主義，鞏固國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。 熊文釗討論了我國(guó)中央與地方一體多元的關(guān)系格局，分析了“訴訟模式” 的中央與地方政府間的糾紛解決機(jī)制，他認(rèn)為建立憲法訴訟制度是最優(yōu)的選擇，而非走行政訴訟的道路。endprint

2.地方縱向府際關(guān)系研究

（1）研究概述。單一制國(guó)家的中央政府處于主導(dǎo)地位的特性，往往容易導(dǎo)致中央和地方政府的關(guān)系成為縱向府際關(guān)系研究的核心要素，把省、市、縣、鄉(xiāng)的各級(jí)政府“打包”看作一個(gè)整體看待，所以較早之前的研究很少傾向于地方政府內(nèi)部的縱向關(guān)系這個(gè)方面。但自從分稅制改革以來(lái)，地方的各級(jí)政府形成了相對(duì)獨(dú)立的利益主體狀態(tài)，各自的特點(diǎn)也更加明顯，加之改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷推進(jìn)，省、市、縣、鄉(xiāng)所發(fā)揮的作用越來(lái)越大，因此對(duì)地方各級(jí)政府間關(guān)系的研究和剖析便具有現(xiàn)實(shí)意義。近年來(lái)，地方政府縱向的研究越來(lái)越多，主要集中在“市管縣”體制的反思與“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、財(cái)政“省直管縣”等改革路徑的探索之上。

（2）強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣模式的研究。吳帥、陳國(guó)權(quán)梳理了中國(guó)“市管縣”體制的歷史沿革并對(duì)地方府際關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)做出了評(píng)估，概括出對(duì)“市管縣”體制運(yùn)作產(chǎn)生影響的主要的三對(duì)矛盾關(guān)系：制度供給-需求矛盾、政府-市場(chǎng)關(guān)系矛盾、責(zé)任-權(quán)限關(guān)系矛盾 ，強(qiáng)調(diào)該體制已經(jīng)背離了初衷，有必要對(duì)此進(jìn)行改革。袁政總結(jié)了上世紀(jì)80年代以來(lái)“市管縣”體制出現(xiàn)的問(wèn)題以及新的“市管縣”改革的模式及面對(duì)的困境，認(rèn)為上一輪“市管縣”體制的改革紅利已經(jīng)接近尾聲。并因地制宜地提出了針對(duì)四種不同區(qū)域的改革路徑。 葉敏從經(jīng)濟(jì)、城市化發(fā)展與“市管縣”體制的內(nèi)在邏輯及其對(duì)政策影響的角度，概述了建國(guó)以來(lái)“市管縣”體制變遷的過(guò)程，分析了新時(shí)期我國(guó)在地方縱向府際關(guān)系改革中正在實(shí)踐的三種方式 ，主張考慮地區(qū)差異性，朝著多體制共存的改革方向發(fā)展。 馬斌分析了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的合理性以及市縣政府間關(guān)系的變革趨勢(shì)，呼吁應(yīng)當(dāng)繼續(xù)突破“市管縣”體制束縛走向“省管縣”體制。 孫學(xué)玉認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來(lái)越緊密，交通通訊更加便捷等因素為“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“省直管縣”提供了條件、動(dòng)力和技術(shù)支持。 在“市管縣”體制改革的定量分析上，樊勇、王蔚研究了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革對(duì)不同發(fā)展程度的縣（市）的影響，肯定了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)尤其是強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，并提出強(qiáng)縣要增強(qiáng)創(chuàng)新思維，轉(zhuǎn)變“投資型”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，弱縣要推進(jìn)以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的改革新方向。 才國(guó)偉和黃亮熊分析了我國(guó)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和財(cái)政“省直管縣”改革成果，結(jié)論顯示對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不論實(shí)行前者還是后者都具有促進(jìn)作用，但前者的效果更為明顯；對(duì)于增加人均財(cái)政支出，長(zhǎng)久看來(lái)則是后者更有優(yōu)勢(shì)。 然而賈晉等人卻得出了不同的結(jié)論，他們認(rèn)為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改變了原有的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，削弱了縣與縣之間的競(jìng)爭(zhēng)性又減少了市的支持，導(dǎo)致此種模式對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)從短期到長(zhǎng)期都未有明顯的推動(dòng)作用。

（3）財(cái)政省直管縣體制的研究。財(cái)政省直管縣是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的重要組成部分，是繼事權(quán)下放之后在進(jìn)一步在財(cái)權(quán)上進(jìn)行下放的改革模式。才國(guó)偉、張學(xué)志、鄧衛(wèi)廣發(fā)現(xiàn)該模式在財(cái)政收入與支出的維度上，抑制了市級(jí)財(cái)政收入而且增加了財(cái)政支出，財(cái)政省直管縣模式在短期內(nèi)存在損害市級(jí)利益的可能性，但改革對(duì)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市環(huán)境改善等方面也起到了促進(jìn)作用。 駱祖春根據(jù)實(shí)地調(diào)研的情況對(duì)江蘇省財(cái)政省直管縣模式的實(shí)施過(guò)程及結(jié)果作出述評(píng)，發(fā)現(xiàn)其與現(xiàn)行的市縣行政體制之間依然存在市縣間財(cái)權(quán)與事權(quán)新的不匹配、市幫扶屬縣的積極性減弱、稅收和財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)加劇、跨區(qū)域公共物品提供存在障礙、省財(cái)政管理的難度增加、分類指導(dǎo)的適用性降低等一系列矛盾。 楊志勇指出要賦予財(cái)政省直管縣改革合理定位，他將市縣關(guān)系劃分為強(qiáng)市與強(qiáng)縣，強(qiáng)市與弱縣，弱市與強(qiáng)縣，弱市與弱縣四種關(guān)系，分析了不同關(guān)系之下財(cái)政省直管縣改革將產(chǎn)生的影響。 劉佳、馬亮、吳建南對(duì)財(cái)政省直管縣改革的基本情況及其預(yù)期影響進(jìn)行了總結(jié)，從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面考察了此項(xiàng)改革緩解縣級(jí)政府財(cái)政困境的作用，結(jié)論表明在靜態(tài)層面上改善了縣級(jí)財(cái)政的困局，但動(dòng)態(tài)模型上財(cái)政省直管縣改革的長(zhǎng)期持續(xù)效應(yīng)并不樂(lè)觀，同時(shí)指出，省直管縣體制還會(huì)受到縣域環(huán)境和資源稟賦等條件的影響，所以并不會(huì)在所有的地區(qū)都產(chǎn)生較好的效果。 賈俊雪、張永杰、郭婧的研究彌補(bǔ)了國(guó)內(nèi)學(xué)者一直以來(lái)在省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響領(lǐng)域?qū)嵶C研究的空缺，認(rèn)為財(cái)政省直管縣改革有助于增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政自給能力、實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政解困，但也顯著抑制了縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。 石亞軍、施正文對(duì)安徽省直管縣財(cái)政體制改革實(shí)踐中產(chǎn)生的效果和出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了全面的分析，提出了省直管縣行政體制改革的基本構(gòu)想，主張要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和管理學(xué)理論適當(dāng)調(diào)整我國(guó)行政區(qū)劃，縮小省級(jí)管理半徑，增加省級(jí)數(shù)量。

（二）橫向府際關(guān)系研究

1.地方政府間合作研究

（1）研究概述。合作（cooperation）起源于拉丁語(yǔ)，本意是指各個(gè)成員之間共同或協(xié)作行動(dòng)。馬克思認(rèn)為，“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和” ，人的核心要素就是合作，合作實(shí)際上就是為了特定的目的而遵循一些有形或無(wú)形規(guī)則的行為。正如哈耶克所說(shuō)，“我們的文明，不管它的起源還是它的維持，都取決于這樣一件事情，它的準(zhǔn)確表述，就是在人類合作中不斷擴(kuò)張的秩序?！?所謂地方政府合作，就是指彼此沒(méi)有隸屬關(guān)系的地方政府，在共同利益的驅(qū)使下通過(guò)某種契約或合作機(jī)制聯(lián)合起來(lái)，共同治理跨轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)問(wèn)題，提供一體化的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府間關(guān)系的基礎(chǔ)，商品、人口在各個(gè)地方之間頻繁地流動(dòng)，各級(jí)地方政府也逐漸獲得了更大的自主權(quán)。隨著改革的不斷深化，經(jīng)濟(jì)一體化為代表的區(qū)域一體化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，跨界公共問(wèn)題和跨區(qū)域資源合理配置的內(nèi)在訴求也在不斷增加，這些都為地方政府間合作所應(yīng)具有的必要性和可行性提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（2）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化視角下地方政府合作的研究。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是跨區(qū)域政府間合作的內(nèi)在的原發(fā)動(dòng)力之一，近年來(lái)政府間合作大都是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上的原因推動(dòng)了其尋求與其他政府的合作，很多學(xué)者也是沿著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)路對(duì)政府間合作進(jìn)行分析。陳剩勇、馬斌從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的維度切入，通過(guò)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的障礙以及中國(guó)目前政治經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行綜合分析，得出必須建立一個(gè)有效的政府合作機(jī)制來(lái)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的結(jié)論。 林民書、劉名遠(yuǎn)補(bǔ)充了國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作利益分享與補(bǔ)償機(jī)制的研究空缺，論證了政府合作中產(chǎn)生的問(wèn)題與利益分享、補(bǔ)償機(jī)制缺失之間的邏輯關(guān)系，呼吁建立利益分享與補(bǔ)償機(jī)制促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。 楊愛(ài)平剖析了政府間合作的多種動(dòng)因，指出經(jīng)濟(jì)一體化并不是政府間合作的核心因素，因此在政府合作方式和模式上的選擇要考慮多元的訴求。 劉書明以關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)為對(duì)象，通過(guò)多種方法對(duì)政府部門的工作人員進(jìn)行調(diào)研，解讀了政府合作的主導(dǎo)者和實(shí)行者的心理傾向，主張要建立專門性區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮中央和省級(jí)政府高層對(duì)區(qū)域政府間合作的協(xié)調(diào)作用。 董姝娜、武向平主張?jiān)趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中政府的合作模式要向制度一體化、社會(huì)一體化和空間一體化等多維一體化轉(zhuǎn)換。endprint

（3）法治視角下地方政府合作的研究。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是以法治為基礎(chǔ)的發(fā)展模式，那么以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的政府間合作必然需要法律的保障，解決合作中出現(xiàn)各種復(fù)雜的問(wèn)題。石佑啟、潘高峰探討了執(zhí)法協(xié)調(diào)對(duì)政府合作的客觀必要性和功用，總結(jié)了聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)助、跨地區(qū)案件移送、執(zhí)法信息通報(bào)、執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)、區(qū)域執(zhí)法聯(lián)合評(píng)議等六種執(zhí)法協(xié)調(diào)方式。 楊樺對(duì)珠三角地區(qū)的合作執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法合作存在較多的觀念和制度上的問(wèn)題，阻礙了合作的順利開展，主張適當(dāng)引入“硬法”以補(bǔ)充政府間協(xié)議的局限性。 何淵對(duì)此也持有相似的看法，他認(rèn)為只有完善的行政協(xié)議法，才能進(jìn)一步促進(jìn)行政協(xié)議這個(gè)合作機(jī)制的發(fā)展。 楊志云使用奧斯特羅姆提出的制度性語(yǔ)法對(duì)部分政府間跨界合作協(xié)議做出診斷，發(fā)現(xiàn)其中存在制度性缺陷，規(guī)則和規(guī)范的不均衡，締約主體間的約束和問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失等問(wèn)題，導(dǎo)致了協(xié)議有效性較低的尷尬處境。 葉必豐教授對(duì)政府間合作協(xié)議的合憲性以及效力問(wèn)題進(jìn)行了法解釋學(xué)論證，他通過(guò)對(duì)憲法條文的解釋，為政府合作協(xié)議找到了依據(jù) ，值得一提的是這篇文章一定程度上否定了他此前呼吁制定行政協(xié)議法的構(gòu)想 ，轉(zhuǎn)而尋求加強(qiáng)法律解釋的路徑。他又通過(guò)《區(qū)域合作協(xié)議的法律效力》一文提出區(qū)域合作協(xié)議的拘束力基礎(chǔ)來(lái)自于締約主體的誠(chéng)實(shí)信用義務(wù)，運(yùn)用法律解釋推導(dǎo)出拘束力基礎(chǔ)的憲法依據(jù)，認(rèn)為政府合作協(xié)議的拘束力可以通過(guò)組織法、責(zé)任追究以及公眾參與等機(jī)制實(shí)現(xiàn)。 對(duì)于政府間協(xié)議合憲性的問(wèn)題，何淵則堅(jiān)持采用“修憲論”的解決路徑，他認(rèn)為我國(guó)目前的法制條件不足以支持“解釋論”的實(shí)施，主張我國(guó)應(yīng)出臺(tái)憲法“協(xié)議條款”。

（4）政府協(xié)同治理視角下地方政府合作的研究。政府協(xié)同治理改變了傳統(tǒng)科層制模式下政府間各自為政的觀念，建立起多元共治的新型政府間關(guān)系結(jié)構(gòu)形式，也是當(dāng)前政府間合作研究的主要進(jìn)路之一，楊愛(ài)平、陳瑞蓮提出“行政區(qū)行政”概念，認(rèn)為新形勢(shì)下行政區(qū)域內(nèi)部公共問(wèn)題呈現(xiàn)出“外溢化”或 “區(qū)域化”態(tài)勢(shì)，要從傳統(tǒng)行政區(qū)行政管理的思維轉(zhuǎn)向多元化為特征的區(qū)域公共管理的路徑之上。 張緊跟的《淺論協(xié)調(diào)地方政府間橫向關(guān)系》揭示了地方政府間關(guān)系的種種問(wèn)題，并為協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系提供了基本思路，在學(xué)界引起了較多的關(guān)注。 彭彥強(qiáng)研究了我國(guó)跨界公共問(wèn)題的現(xiàn)狀，認(rèn)為政府間合作可以有效彌合現(xiàn)有制度對(duì)區(qū)域管轄權(quán)建構(gòu)和政府橫向權(quán)力規(guī)制的制度供給缺口，能夠成為跨界公共治理的有效方式。 傅永超， 徐曉林主張?jiān)谑〖?jí)行政單位內(nèi)建立網(wǎng)狀政府合作模式以解決長(zhǎng)株潭城市群政府合作的困境。 黃彬指出目前長(zhǎng)三角城市群的管理體制還需要進(jìn)一步改善，他認(rèn)為可以借鑒國(guó)外城市群的聯(lián)邦制治理方式，建立區(qū)域事務(wù)分類治理模式。 王健等人認(rèn)為造成當(dāng)代中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的根本原因在于政府職能的轉(zhuǎn)變尚未完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，他們提出“復(fù)合行政”的概念，希望通過(guò)這種新思維轉(zhuǎn)變政府職能，協(xié)調(diào)政府間關(guān)系，推動(dòng)區(qū)域一體化的進(jìn)程。

楊小云則從省際政府間合作入手，批判了行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的走馬觀花式的效果，以及中央宏觀調(diào)控“治標(biāo)不治本”的弊端，提出協(xié)調(diào)省級(jí)政府間關(guān)系必須確立正確的原則，發(fā)揮中央、地方和市場(chǎng)等主體的作用，并建立長(zhǎng)效機(jī)制規(guī)范政府間合作關(guān)系。 楊龍、鄭春勇看到了近年來(lái)興起的地方合作對(duì)政府間權(quán)力和利益關(guān)系的影響，他們?cè)凇兜胤胶献鲗?duì)政府間關(guān)系的拓展》一文中發(fā)現(xiàn)合作增加了政府的權(quán)利來(lái)源 ，即行政管轄權(quán)讓渡和轉(zhuǎn)移。他們認(rèn)為此舉改變了傳統(tǒng)地方政府間的權(quán)力關(guān)系，能夠在一定程度上消解各地之間的“零和博弈”狀態(tài)，使之走上“互利共贏”的利益關(guān)系模式。 喬德中、任維德從馬克思交往方法出發(fā)，結(jié)合府際關(guān)系理論探求了省級(jí)政府間合作的新路徑，主張以省級(jí)政府為主導(dǎo)，依托非政府組織的力量形成網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，配之以省際信息共享和合理的利益分配機(jī)制，再利用中央政府的力量消解現(xiàn)有政治生態(tài)中的障礙，從而建構(gòu)一個(gè)良好的合作環(huán)境。

2.地方政府間競(jìng)爭(zhēng)研究

（1）研究概述。政府競(jìng)爭(zhēng)研究源于20世紀(jì)50年代的美國(guó)，蒂布特（Tiebout）在1956年提出了第一個(gè)政府競(jìng)爭(zhēng)模型。20世紀(jì)90年代開始，轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)受到越來(lái)越多的關(guān)注，由于中國(guó)的政治體制和國(guó)外的聯(lián)邦制度存在較大的差異，中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題和國(guó)外地方政府競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題相比，無(wú)論是在內(nèi)容還是性質(zhì)上都有很大的不同。政府競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部不同行政區(qū)域地方政府之間為提供公共物品，吸引資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區(qū)域政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。 中國(guó)經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型時(shí)期造就了舉世矚目的影響，很多學(xué)者認(rèn)為這與中央分權(quán)于地方之后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展格局息息相關(guān)，然而近年來(lái)越來(lái)越多的研究者注意到政府競(jìng)爭(zhēng)在推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等潛在威脅。

（2）政府競(jìng)爭(zhēng)類型的研究。周業(yè)安、趙曉男認(rèn)為不同地區(qū)之間，政府競(jìng)爭(zhēng)模式有很大的差別，主要分為三種模式：進(jìn)取型，保護(hù)型和掠奪型，不過(guò)由于沒(méi)有建立系統(tǒng)的測(cè)度指標(biāo)，這種劃分只能反映地方政府的某種主導(dǎo)形態(tài)。他們主張通過(guò)地方政府的制度創(chuàng)新重塑競(jìng)爭(zhēng)秩序以平衡地區(qū)發(fā)展。 這個(gè)觀點(diǎn)也得到了厲敏萍、陳劍林的支持，他們斷言我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)必將源于地方政府制度競(jìng)爭(zhēng)，更源于地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)型。 汪偉全將政府競(jìng)爭(zhēng)模式概括為資源模式和制度模式，他認(rèn)為資源競(jìng)爭(zhēng)模式會(huì)帶來(lái)一系列消極結(jié)果，而制度競(jìng)爭(zhēng)模式則是一條可持續(xù)的道路，能夠有效降低“制度腐敗”，增進(jìn)政府間的信任度，讓政府競(jìng)爭(zhēng)走向一個(gè)良性的循環(huán)機(jī)制。 周黎安提出政治晉升博弈的“錦標(biāo)賽”模型，揭示了政府間競(jìng)爭(zhēng)是以政治博弈為核心的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)。 陶然等人對(duì)此提出了不同的看法，他們認(rèn)為政府競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生的負(fù)面問(wèn)題實(shí)際上是上世紀(jì)90年代中期財(cái)政關(guān)系和政企關(guān)系調(diào)整后“區(qū)域競(jìng)次”狀態(tài)的必然表現(xiàn)。 馬翠華注意到，轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)政治體制的集權(quán)和經(jīng)濟(jì)體制的分權(quán)態(tài)勢(shì)使得地方政府一方面是經(jīng)濟(jì)參與人，另一方面又是政治參與人，這種雙重屬性使得地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)模式蘊(yùn)含著政治和經(jīng)濟(jì)的雙重博弈。 費(fèi)廣勝、楊龍也持這種觀點(diǎn)，指出地方政府的“雙重身份”導(dǎo)致了“為了發(fā)展而競(jìng)爭(zhēng)”的獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)模式。 季燕霞將政府競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)分為三個(gè)階段，即集權(quán)經(jīng)濟(jì)模式下地方政府間的有限競(jìng)爭(zhēng)；行政性分權(quán)改革中地方政府間的諸侯割據(jù)；經(jīng)濟(jì)性分權(quán)進(jìn)程地方政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能方面的競(jìng)爭(zhēng)。 劉亞平從退出選擇的角度對(duì)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行分析探討，區(qū)分了競(jìng)爭(zhēng)中的政治和市場(chǎng)兩個(gè)維度，提出對(duì)抗的競(jìng)爭(zhēng)、差異化競(jìng)爭(zhēng)與合作的競(jìng)爭(zhēng)三種形態(tài)，認(rèn)為在競(jìng)爭(zhēng)中要引入社會(huì)這一新的變量。 周佳將建國(guó)后我國(guó)的政府競(jìng)爭(zhēng)模式分為隱性的有限競(jìng)爭(zhēng)、破壞性競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)作性競(jìng)爭(zhēng)三個(gè)階段。 于東山將改革開放之后政府間的競(jìng)爭(zhēng)分為原料資源競(jìng)爭(zhēng)、政策資源競(jìng)爭(zhēng)、制度資源競(jìng)爭(zhēng)三個(gè)階段。endprint

（3）政府競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的研究。我國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公共服務(wù)等有正向和負(fù)向的影響，近些年來(lái)則更側(cè)重于研究政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的負(fù)向影響這個(gè)層面。周業(yè)安根據(jù)博弈論的方法發(fā)現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)中地方政府的激勵(lì)機(jī)制和官員的企業(yè)家能力會(huì)影響最優(yōu)選擇的做出，因此政府間的競(jìng)爭(zhēng)并不會(huì)一定導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。 他在2010年又進(jìn)一步提出地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)加劇宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和區(qū)域不平，重復(fù)建設(shè)和地方保護(hù)主義，招商引資競(jìng)爭(zhēng)、土地財(cái)政和政府公共品供給不足等問(wèn)題。 謝曉波也有類似的觀點(diǎn)，他認(rèn)為政府間競(jìng)爭(zhēng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)也帶來(lái)了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的消極影響。 任維德指出，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)尤其是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致地方保護(hù)主義、資源配置率低，拉大地區(qū)間差距，甚至產(chǎn)生“公賄”行為。 李江通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)的政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)效應(yīng)大于正效應(yīng)，不僅沒(méi)有較好的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而滋生了阻礙地區(qū)經(jīng)濟(jì)因素。 張暉認(rèn)為政府間的競(jìng)爭(zhēng)也容易損害土地市場(chǎng)利益，對(duì)地區(qū)甚至是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成長(zhǎng)遠(yuǎn)的不利影響。 張遼，宋尚恒從實(shí)證角度研究了地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的影響，指出政府競(jìng)爭(zhēng)中的非理性將使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的內(nèi)在功能大打折扣。 陳剛論證了地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中具有“重經(jīng)濟(jì)績(jī)效、輕公共服務(wù)”的特征。 岳書敬，曾召友在《地方政府競(jìng)爭(zhēng)與地方性公共物品的提供》一文中認(rèn)為地方政府間競(jìng)爭(zhēng)會(huì)在公共物品提供上產(chǎn)生“累退效應(yīng)”。 張恒龍、陳憲通過(guò)對(duì)政府財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，政府一般會(huì)將更多的資金投入在改善投資環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之上，忽視了居民的公共服務(wù)需求。他們也注意財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與公共服務(wù)提供關(guān)系的地區(qū)差異性，發(fā)達(dá)地區(qū)比欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為注重公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)。 鄒蓉則持相反的結(jié)論，她認(rèn)為政府競(jìng)爭(zhēng)有利于公共服務(wù)的提供；在地區(qū)差異性上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公共服務(wù)供給水平有負(fù)的效應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中部地區(qū)和西部地區(qū)，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公共服務(wù)供給水平有正的效應(yīng)。

（4）政府競(jìng)爭(zhēng)的原因和影響要素研究。張維迎、栗樹和在《地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)與中國(guó)國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化》一文中認(rèn)為政府間競(jìng)爭(zhēng)是改革開放后地方分權(quán)政策所導(dǎo)致的結(jié)果。 馮興元主張政府間競(jìng)爭(zhēng)受到行為主體、行為主體的偏好和內(nèi)生職能變化、政府供給產(chǎn)品與服務(wù)的供給和需求、公共供給產(chǎn)品與服務(wù)的外部性、 行為主體的認(rèn)知模式與學(xué)習(xí)等因素的影響。 周業(yè)安主張政府間競(jìng)爭(zhēng)的原因在于政治上的集權(quán)和經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)導(dǎo)致的政府之間為了政治利益展開經(jīng)濟(jì)資源的爭(zhēng)奪。 李春安認(rèn)為政府間競(jìng)爭(zhēng)受到具有決定意義的政府自身追求利益的內(nèi)因和來(lái)自上級(jí)政府、市場(chǎng)、社會(huì)、晉升等外因影響。 任勇、肖宇將財(cái)政分權(quán)作為政府競(jìng)爭(zhēng)最重要的動(dòng)因。 蕭鳴政、宮經(jīng)理認(rèn)為放權(quán)和漸進(jìn)性制度改革、上級(jí)政府和轄區(qū)居民的考核、戰(zhàn)略集群和資源退出機(jī)制等因素共同推動(dòng)了當(dāng)前中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)。 龐明禮則主張政府間的競(jìng)爭(zhēng)受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、中央政府的認(rèn)可、謀求自身利益以及區(qū)域內(nèi)部居民支持等因素的影響。

三、簡(jiǎn)評(píng)

府際關(guān)系問(wèn)題研究對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊，地方政府?dāng)?shù)量偏多的國(guó)家極具實(shí)踐意義，研究經(jīng)過(guò)數(shù)年來(lái)的發(fā)展，視野不斷擴(kuò)大，成果日漸豐富，大有“顯學(xué)”之勢(shì)。對(duì)府際關(guān)系的研究開創(chuàng)了研究政府問(wèn)題的新視角，逐漸擺脫了傳統(tǒng)政府問(wèn)題研究中只注重政府個(gè)體的內(nèi)部的局限，轉(zhuǎn)向系統(tǒng)考量政府間關(guān)系的新的思維路徑。同時(shí)也改變了研究領(lǐng)域單一的問(wèn)題，政治學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者都參與到政府問(wèn)題的研究之中，極大的擴(kuò)展了研究的多學(xué)科性和綜合性。

當(dāng)然，作為一個(gè)較新的研究領(lǐng)域，府際關(guān)系研究必然存在一些局限性。首先，不論是對(duì)于府際關(guān)系這個(gè)處于上位的概念，還是政府合作、政府競(jìng)爭(zhēng)等概念，學(xué)界爭(zhēng)論仍然很大，還沒(méi)有做到較好的統(tǒng)一。其次，對(duì)于政府關(guān)系問(wèn)題，更多的是單純基于中央與地方關(guān)系或者地方與地方關(guān)系的研究，能夠綜合縱向與橫向關(guān)系做出全面分析的文獻(xiàn)不多。再次在中央與地方關(guān)系的研究中缺乏實(shí)證研究，大都是在理論層面上進(jìn)行定性分析，即使在地方府際關(guān)系研究中出現(xiàn)了建構(gòu)模型、計(jì)量分析等實(shí)證方法，但數(shù)據(jù)來(lái)源往往其他機(jī)構(gòu)發(fā)布的“二手?jǐn)?shù)據(jù)”，基本沒(méi)有建立在實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)之上的研究，而且在選點(diǎn)上的集中性過(guò)強(qiáng)，基本上是對(duì)“長(zhǎng)三角”、“珠三角”、“京津冀”等區(qū)域的數(shù)據(jù)分析，研究的普適性還不夠。最后，文化在中國(guó)對(duì)于國(guó)家和社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)起到了舉足輕重的作用，公丕祥教授曾強(qiáng)調(diào)，文化傳統(tǒng)作為一種歷史慣性力量，深深地嵌入廣大民眾的意識(shí)、心理、習(xí)慣、行為方式及其日常生活過(guò)程之中，與社會(huì)共同體內(nèi)在關(guān)聯(lián)，無(wú)法分割 ，但在府際關(guān)系的研究中文化視角仍然是一個(gè)空白。

本文通過(guò)對(duì)一百余篇（本）近年來(lái)較為有價(jià)值的府際關(guān)系研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理、歸納、總結(jié)、評(píng)價(jià)，從縱向和橫向兩個(gè)維度展示了學(xué)界的研究成果，力求體系上的完整性。當(dāng)然本文仍然存在一些不足，相關(guān)文獻(xiàn)的收集可能存在遺漏，對(duì)部分文獻(xiàn)的理解和劃分不到位，此外，篇幅的限制導(dǎo)致在一些觀點(diǎn)上也無(wú)法提供更為詳細(xì)的說(shuō)明。

注釋：

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