王廣宇　董晉良

摘 要 《消防法》第二十二條規(guī)定了相關場所的消防設置應當符合消防技術標準，并且已經(jīng)設置的場所仍要符合新制定、修訂的標準。消防技術標準不是消防法的表現(xiàn)形式，經(jīng)過法律法規(guī)的規(guī)定才具有法律效力，才能直接作為消防行政執(zhí)法的法律依據(jù)。消防技術標準是維護消防安全的基本準則，應當可以具有溯及力，但其溯及力的范圍應當由法律法規(guī)明確規(guī)定。

關鍵詞 消防技術 標準 法律效力 溯及力 法學思考

基金項目：武警學院優(yōu)秀碩士學位論文培育計劃YP201701。

作者簡介：王廣宇，中國人民武裝警察部隊學院研究生部法學專業(yè)研究生，研究方向：消防法學；董晉良，中國人民武裝警察部隊學院研究生部安全科學與工程專業(yè)研究生，研究方向：消防技術。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.154

一、問題的提出

生產(chǎn)、儲存、裝卸易燃易爆危險品的工廠、倉庫和專用車站、碼頭以及易燃易爆氣體和液體的充裝站、供應站、調(diào)壓站是消防安全重點單位，這些場所一旦發(fā)生火災，將造成巨大的財產(chǎn)損失和嚴重的人員傷亡，為此《中華人民共和國消防法》（下簡稱《消防法》）第二十二條第一款對上述場所的消防設置作出了嚴格的規(guī)定。然而，隨著社會與技術的飛速發(fā)展，火災危險性的影響因素也在不斷變化，我國消防技術標準制定的速度、修改的頻率也隨之加快。對于已經(jīng)設置的上述場所是否適用新制定、新修訂的消防技術標準，第二十二條第二款作出了相應的規(guī)定，已經(jīng)設置的上述場所不再符合前款規(guī)定的，為保證消防安全，地方人民政府應當組織、協(xié)調(diào)有關部門、單位限期解決。

對于本條款的相關規(guī)定，筆者認為可以做如下理解：首先，若相對人想要設置該條款所述的相關場所，必須符合現(xiàn)有的相關消防技術標準的要求。其次，上述場所已經(jīng)按原標準設置但不符合新制定、新修訂的消防技術標準的，相對人需要按新標準整改。最后，已經(jīng)設置的上述場所盡管適用的是新標準，但沒有嚴格依據(jù)新標準執(zhí)行的，也必須整改執(zhí)行。

然而，實踐中該條款的落實常常受到各方面的阻礙。一方面，行政相對人認為其場所設置已經(jīng)符合申報、驗收的適用時的消防技術標準，對發(fā)生變化的新制定、新修訂的標準大多存在排斥情緒，特別是整改需要經(jīng)濟成本的投入，目前也沒有相應的補償機制，行政相對人對整改缺乏原動力。另一方面，在消防行政執(zhí)法中也有三個問題值得深究：一是消防技術標準可否直接作為消防監(jiān)督執(zhí)法的法律依據(jù)；二是消防技術標準作為被援引的規(guī)范性文件，是否具有溯及力；三是對于已經(jīng)設置的上述場所，不再符合新標準的，如何要求整改。

二、消防技術標準的法律效力

（一）消防技術標準不是消防法的淵源

“標準”，原意為目的，也就是標靶，由于標靶本身的特性，衍生出一個“如何與其他事物區(qū)別的規(guī)則”的意思。國家標準化管理局（國家標準化管理委員會）先后以“指南”的形式給“標準”的定義作出統(tǒng)一規(guī)定，其最新制定的GB/T2000.1-2014《標準化工作指南第一部分：標準化和相關活動的通用術語》給“標準”作出如下定義：標準是指“通過標準化活動，按照規(guī)定的程序，經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或者特性，供共同使用和重復使用的文件” 。由這一定義不難得出，在消防技術領域由公認機構批準的，為該領域相關活動或產(chǎn)品提供共同規(guī)則、指南或特性的，可以重復使用的規(guī)范性文件就是消防技術標準。消防技術標準是消防安全領域相關活動、行為以及產(chǎn)品的準用規(guī)則，也是判斷該領域活動及產(chǎn)品好壞的根據(jù)。

簡單來說，法的淵源就是法的表現(xiàn)形式。消防法的淵源主要包括消防法、其他涉及消防領域的行政法律、公安部相關規(guī)定以及各省、市、自治區(qū)或直轄市的消防條例等。然而，消防技術標準由全國消防標準化技術委員會負責制定，這是國家標準化管理局領導的下屬委員會。該委員會下設九個分會，負責修訂和審查各類消防技術標準草案，消防技術標準經(jīng)消防標準化技術委員會審定后，報送國家標準化管理局或公安技術監(jiān)督委員會批準后即可公布施行。根據(jù)《立法法》第二條，消防技術標準不屬于其規(guī)定的立法事項，也不是消防法的表現(xiàn)形式。因此，消防技術標準不是消防法的淵源。

（二）消防技術標準的效力由法律法規(guī)規(guī)定

消防安全事關人民生命、財產(chǎn)安全，消防技術標準是保障消防安全的重要技術基礎，但消防技術標準本身不是法律，也不能設定相關行為人的權利與義務。根據(jù)適用范圍不同，消防技術標準可以分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準以及企業(yè)標準；根據(jù)強制力不同，可以將其分為強制性標準和推薦性標準。所謂強制性標準，是指在一定范圍內(nèi)通過法律、行政法規(guī)等強制性手段加以實施的標準，具有法律屬性。根據(jù)《標準化法》相關規(guī)定，對于保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的技術要求的需要在范圍內(nèi)統(tǒng)一技術標準的，應當制定國家標準。

消防技術標準本身并不能增減行為人的權利與義務，但是法律、行政法規(guī)可以將遵守消防技術標準設定為行政相對人應當履行的義務，消防技術標準因此而獲得法律意義上的約束力。比如，GB50016-2014《建筑防火設計規(guī)范》中強制實施的技術標準是消防設計、施工以及審核驗收的準則和依據(jù)，若不按照標準進行設置、施工或使用消防技術標準，建設工程則不能通過消防審核、驗收或者消防監(jiān)督檢查中被消防行政執(zhí)法部門依據(jù)《消防法》進行處罰。因此，消防技術標準能否直接作為消防監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)關鍵在于法律、行政法規(guī)是否有相應的規(guī)定。只有當法律法規(guī)規(guī)定消防技術標準在一定范圍內(nèi)強制實施時，其具有法律意義上的效力。以《消防法》為例，共有15條法律文本對消防技術標準的適用作出了規(guī)定，這些法條涉及的相關執(zhí)法可以直接以相應的消防技術標準作為依據(jù)。

三、消防技術標準的溯及力

（一）消防技術標準應當可以溯及既往

法的溯及力問題，就是法律規(guī)則的時間效力問題，即法律規(guī)則是否適用于其生效以前的事件和行為。“法不溯及既往”是《立法法》第九十三條明確基本原則，如上文所述，強制性消防技術標準的法律效力來自于法律法規(guī)的援引與規(guī)定，那么從邏輯上消防技術標準不應當具有溯及力。然而，從《消防法》第二十二條第二款的文本中不難看出，該法條所述場所的設置不僅要符合當時的消防技術標準，若日后消防技術標準發(fā)生變動而導致原設置不再符合新標準，相對人應當進行整改，換言之，消防技術標準在上述場所的適用中具有溯及力，這似乎與“法不溯及既往”的原則矛盾。endprint

對此，筆者認為應當重新回到《立法法》第九十三條的文本。那么對于消防技術標準的溯及力問題就出現(xiàn)了兩種理解：一是與其法律效力一樣，消防技術標準是否溯及既往應當以規(guī)定該技術標準的法律條文的溯及力為基礎，如果該法條屬于《立法法》第93條但書的規(guī)定，即該法條溯及既往，則法條中的消防技術標準也具有溯及力；二是考慮到消防安全與人們生命、財產(chǎn)安全緊密相連，消防技術標準是提高火災防控、保障消防安全的基本準則，舊的技術標準囿于科學技術水平的限制，繼續(xù)適用會導致火災隱患無法消除，因此消防技術標準本身就屬于但書中的特別規(guī)定。

值得注意的是，從行政法學角度來說，如果允許消防技術規(guī)范溯及既往，行政相對人的信賴利益便會受到一定程度的損害，因此，筆者認為將消防技術規(guī)范本身看作《立法法》第九十三條但書中的特別規(guī)定并不穩(wěn)妥。因為一旦這樣規(guī)定，無論法律條文如何規(guī)定，所有的技術規(guī)范都可以溯及既往，在執(zhí)法實踐中必然導致執(zhí)法活動違反信賴保護原則。但是，如果嚴格遵循法不溯及既往的原則，也存在消防設置標準落后技術發(fā)展、不能有效排除火災隱患等弊端。綜上所述，筆者認為，消防技術標準應當可以具有溯及力，但是應當對可以溯及既往的消防技術標準的范圍作出嚴格的限定——對人們生命、財產(chǎn)安全有重大影響的消防技術標準，經(jīng)過法律、法規(guī)的特別規(guī)定可以溯及既往。

（二）消防技術標準溯及力的實現(xiàn)方式

1.立法中明確規(guī)定消防技術標準溯及力

目前立法中對消防技術標準可以溯及既往的范圍并不明確，如上文所述，《消防法》中一共有十五條賦予了相對人相關行為應當符合消防技術標準的法律義務，但明確規(guī)定已經(jīng)設置的場所仍要符合新標準的僅第二十二條一條。這就很容易導致實務中應當整改的相對人鉆“法律沒有明確規(guī)定溯及力”的空子，拒絕或者拖延整改，執(zhí)法活動也很容易因沒有明確的執(zhí)法依據(jù)招致行政復議甚至行政訴訟。因此，在立法時應當對可以溯及既往的消防技術標準的范圍進行更明確的規(guī)定，合理權衡消防安全利益與相對人信賴利益，謹慎適用特別規(guī)定。

2.最大限度地科學制定消防技術標準

與一般行為規(guī)范不同，消防技術標準以人與自然、科學技術的關系為調(diào)整對象，其本質(zhì)上是該領域內(nèi)行業(yè)內(nèi)約定的規(guī)則或準則。雖然制定程序不及法律法規(guī)嚴格，但經(jīng)過法律法規(guī)的明確規(guī)定，消防技術標準也會對相對人的權利義務產(chǎn)生法律上的影響。尤其是溯及既往的消防技術標準還可能損害相對人的信賴利益，這就對技術標準本身的質(zhì)量提出了更高的要求，既要緊跟科學技術發(fā)展的步伐，有效保障消防安全，也要考慮付諸實施的社會成本和經(jīng)濟效益。因此，要最大限度地科學制定消防技術標準，特別是可能溯及既往的重要的消防技術標準，要考慮其實施對消防安全帶來的社會與經(jīng)濟效益，也盡量減少對相對人信賴利益的侵害。

3.配套措施促進新標準落實

在行政法領域，由于規(guī)范性法律文件的變更給相對人權益造成損害的，應當依法給予行政補償。然而，目前我國并沒有對因技術標準變化產(chǎn)生的損失進行補償?shù)姆梢?guī)定，僅第二十二條第二款最后一句提及“地方人民政府應當組織、協(xié)調(diào)有關部門、單位限期解決”。由此可見，由于消防技術標準溯及既往使行政相對人進行整改而投入的經(jīng)濟成本目前還無法得到補償。據(jù)了解，各國原有建筑適用新制定、新修訂的消防技術標準時，有關對當事人補償?shù)囊?guī)定都仍處于空白階段，但在日本和美國，為了支持鼓勵相對人基于新標準的整改，在限定期限內(nèi)主動整改的，可以依據(jù)相對人的申請為其提供低息貸款或者減免相關稅收?！断婪ā返诙l以及國外先進做法給我們實務中促進相對人落實新標準提供了新思路，地方人民政府組織、協(xié)調(diào)銀行、金融以及稅收部門對限定期限內(nèi)主動整改的相對人提供一定的便利，促進相對人積極整改火災隱患，有效保障消防安全。

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