梁信志

摘 要：農村治理主體結構優(yōu)化是為了解決農村外生發(fā)展動力與內生發(fā)展動力的融合問題，尤其是內生發(fā)展動力問題。多年來農村治理主體結構一直處于內生動力不足和外生動力過剩的失衡狀態(tài)：行政化主體治理作用日益強化和擴大、農民自治主體治理作用趨于弱化和萎縮、社會化主體治理短缺和缺位，嚴重制約了農村經濟社會健康發(fā)展。通過農村治理主體結構優(yōu)化，構建分工協(xié)作、合作共贏、共建共享的發(fā)展治理體系，助推美麗鄉(xiāng)村建設。

關鍵詞：農村治理 主體組織 治理分析 結構優(yōu)化

一、農村治理主體結構現狀分析

農村治理主體按照組織性質劃分，主要有公共管理與服務組織、經濟組織、社會組織。公共管理與服務組織主要包括村支部、村委會、村監(jiān)事會、村民小組，經濟組織主要是指農村集體經濟合作組織、農村各種種植、養(yǎng)殖等專業(yè)合作社，社會組織主要是指農村各種社會協(xié)會、理事會和宗親、鄰里、朋友圈子。理論上講，只有經濟組織和社會組織協(xié)作、制約公共管理與服務組織治理，公共管理與服務組織引導、規(guī)范經濟合作組織和社會組織治理行為，相互分工、協(xié)作配合，才能保持農村公共管理與服務權力和村民自治權的平衡發(fā)展。然而，現實并非如此。

（一）村黨支部辦理黨務分析

村黨支部在農村組織中處于核心地位的領導體制是維系國家與鄉(xiāng)村社會政治聯(lián)系的中心線，是共產黨執(zhí)政權在農村社會的貫徹和延伸。村黨支部有權利向上級黨組織反映不同意見，但必須無條件執(zhí)行上級黨組織的決議；通過組織選拔、培養(yǎng)、任命村黨支部主要成員；通過宣傳教育、思想意識灌輸，提高村黨支部黨性觀念，確保與上級黨委保持高度一致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部的全面領導，目的是保證黨對鄉(xiāng)村社會的領導權，通過發(fā)揮村黨支部作用，促進農村經濟社會進步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村設立黨支部，保障對村級組織的工作進行領導，對村級有關重大原則問題進行討論并作出決定，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的決議、命令在農村得到有效執(zhí)行。村黨支部作為執(zhí)政治理基本單元，其權力來源和合法性基礎是由上級黨委授權的。因此，村黨支部換屆選舉要全面體現和貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的決議。農村黨員發(fā)展由村黨支部推薦至鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委把關、審核、確定為預備黨員后，報縣委組織部備案批準，一年后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委表決辦理轉正手續(xù)并報縣委組織部備案批準。同樣，農村黨員的警告、記過、開除等處分也是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為中心，按照黨務程序辦理。這樣，村黨支部成員的升遷、罷免等黨務“掌握”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委手中。因此，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村黨組織的這種關系、制度安排使村黨支部具有科層制的準行政化組織功能。

（二）村委會協(xié)助執(zhí)行政務分析

根據《村民委員會組織法》第五條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！贝逦瘯m然是群眾性自治組織，但實際上卻擔負著政務執(zhí)行與集體經濟組織管理的任務，執(zhí)行政務、集體經濟組織管理的職權，需要政府的政策、法規(guī)等作為依靠。因此，村民直接接受村委會的管理，村委會也時常以政務的名義行使職權，村民時刻感受到政務管理無處不在。

（三）村務治理主體結構關系分析

一是關于村黨支部與村監(jiān)委會的關系分析。《村民委員會組織法》第三十二條規(guī)定：“村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構，負責村民民主理財、監(jiān)督村務公開等制度的落實，主任和委員由各村黨組織或村委會提出候選人員名單后，經村民代表會議和黨員代表會議共同選舉產生，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委和村黨組織的雙重領導?！绷邢濉皟晌睍h，并向村民會議和村民代表會議負責，原則上主任由現任村支部副書記或委員擔任，現任村支書和村委會主任不得擔任，其余人員均不得為村“兩委”干部及其直系親屬。作為新的制度設計，監(jiān)督的內容、權限和程序等沒有具體規(guī)范，由村“兩委”成員兼任村監(jiān)委會主任或成員，變成了自己監(jiān)督自己，造成監(jiān)督失效、形同虛設。二是關于村委會與村民會議和村民代表大會的關系分析。根據《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會由村民選舉產生，對村民負責并報告工作情況；村民是村民委員會的被委托人，村民有權監(jiān)督村民委員會的工作，有權依法罷免村民委員會的成員；村民大會和村民代表會議是村民自治的決策機構，村委會是村民自治的執(zhí)行機構。法律法規(guī)關于村民自治權、村民會議、村民代表會議的內容沒有具體規(guī)定，但對村委會職權卻有直接、具體的規(guī)定，村民會議和村民代表會議規(guī)定由村委會主任或副主任主持召開，這樣，村民自治權就限定在村委會的職權管理范圍之內而被虛化。三是關于村委會與村集體經濟組織的關系分析。村民是村民自治的主體，只有具有獨立的人格，才能獨立地行使自治權?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，集體財產所有權由村民委員會代表全體村民行使，財產集體所有權是以整體所有的形式，所有者缺位，它不是村民的法人組織。村委會掌握著村集體的財產分配權與處置權，村民作為集體經濟的成員，與村集體經濟有人身依附關系，并接受村委會的制約與管理，村民自治權行使也被虛化。村委會是村民選舉產生的服務機構，實際上卻成了村民依附的領導管理組織。

（四）村民小組治理村務分析

《村民委員會組織法》第十條規(guī)定：“村民委員會按照村民居住狀況分設若干村民小組。”由此，村民小組作為村委會的下設組織而不是獨立的社會組織。村民小組是村民長期生活、生產最基本的集體經濟組織、自治組織，由原來人民公社體制中“三級所有，隊為基礎”的生產隊轉體而來，人民公社解體后，集體經濟的最主要資產——土地，仍以村民小組為單位進行配置，由村民小組掌管，而不是村委會，集體經濟活動也是以村民小組為單位進行設置的?！逗幽洗迕窠M織法實施辦法》第二十三條規(guī)定，村民小組職能運行機制參照村委會機制，村民小組應召開村民會議，協(xié)商、規(guī)劃處理組務、公開組務、接受村民監(jiān)督。由此可以引申在村民小組設立村民組務公開小組，監(jiān)督、檢查組務公開情況。公開一般采用張榜公布的形式，也可以采用向村民小組會議報告等形式予以公開，公開內容涉及財務和費用事項。村民小組是以家庭為基本單元，以血緣、地緣為本位而形成不同的利益圈子，依靠圈子關系維護著組內秩序。圈子之間不僅相互聯(lián)系、相互交叉、相互滲透，而且相互制約、相互促進，從而衍生出復雜的圈子關系，維系著村民自治秩序。所以說，村民小組不是可有可無的組織，而是經濟獨立的自治組織。endprint

二、農村治理主體結構存在突出問題

目前，由于黨務、政務、村務法律規(guī)章不完善，及其相互利益的復雜交錯性，致使黨務、政務、村務因利益不一致而導致鄉(xiāng)村治理目標不明確、職能錯位、權力運行機制不暢等問題，突出表現在三個方面：

（一）公共管理與服務組織強，經濟、社會自治組織弱

公共組織管理與服務權力和村民的自治權處于一種不對等的失衡狀態(tài)，它們之間的權力均衡狀態(tài)并沒有形成。一是村黨支部與村民大會和村民代表大會關系定位模糊。根據《憲法》和《村民委員會組織法》的規(guī)定，村黨支部在村民自治組織中處于領導核心地位。而《村委會組織法》則規(guī)定：“村中大事應由村民通過村民代表會議和村民大會等自治組織來決定?！贝逯Р亢痛迕翊髸蓚€決策組織一旦決策意見不一致，組織間的矛盾就來了。為了保持黨的執(zhí)政地位、領導核心不動搖，通常上級黨政組織會通過不同手段、運用不同資源對農村進行干預，保證村黨支部在農村社會的領導地位。由于沒有具體的組織體系、詳細的法律規(guī)定村民如何監(jiān)督村黨支部，村民自治組織歸屬于村黨支部就具有了現實的可能性。“想要富，看支部”就通俗地表達了村黨支部才是農村社會的核心和決策中心。二是村委會與村民會議和村民代表大會關系本末倒置。從權力定位上看，村民大會和村民代表大會是村民自治的決策、監(jiān)督組織。從權力運行機制上看，村民會議和村民代表大會的決策權就“法定”授予村委會進行日常管理了，村委會主任也就變成了其“法人代表”，事實上村委會就成為擁有決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三權合一的組織。從村民代表構成上看，村委會成員既是村委會成員，也可以是村民代表大會代表，再加上村委會在法律事實上已成為村民大會和村民代表大會的日常管理機構，這樣的組織設置、管理規(guī)定必然導致權力集中、缺乏監(jiān)督，村委會領導村民會議和村民代表大會也就成為必然結果。三是村委會與農村經濟、社會組織關系不對等。村民自治組織不但包括村民會議和村民代表大會，而且也包括村民自主組建的經濟、社會組織?，F實中，村委會是公共管理組織、集體經濟管理組織、村民自治組織三位一體化組織，掌握著農村的政治、經濟、社會資源，農村其他組織發(fā)展如果得不到其認可或支持，必將失去發(fā)展空間和受到排擠。通常情況下，村委會成員或村支部成員都兼任著農村經濟、社會組織的負責人，村委會又直接或間接成為這些組織的管理者，村民因集體經濟對村委會有經濟依附關系、因公共管理對村委會有遵守與服從管理關系，所以不能在經濟上獨立、政治上自主，加上缺乏自我組織的保障，村民自治權難免不遭受侵犯。

鄉(xiāng)村權力配置是以村支書為核心向村“兩委”其他成員輻射，存在信息過濾和屏蔽現象，其治理依據是村支書的“人治授權”，而不是依據規(guī)范的組織“授權”。因此，在缺乏外部約束的同時，內部約束也失位了，缺失制約村級權威的力量而導致村民自治權缺位。所以，不公正分配、公共資產私自處置、濫用權力等不良現象時有發(fā)生。

（二）維權難和監(jiān)督難并存

因缺乏規(guī)范的自治章程及其常設組織機構，致使經濟組織、社會組織自治權行使分散，當公共管理與服務組織侵蝕一個或一部分村民自治權利時，單個村民自治權面對強大的公共管理組織就無能為力了。然而，當公共權力侵犯到大部分或廣大村民利益時，村民就會組織起來抵制，村民自治權利就能得到有效保護。目前，上訪是保護其利益的最常見途徑之一，但這種方式通常被認為是非理性的過激行為。經濟組織、社會組織治理不但要對公共權力組織具有約束力，而且還需要得到上級組織的支持，才能行使村民自治權，維護村民利益。經濟組織、社會組織治理急需國家公共權力的保護，村民自治權對村民權利的保護作用很有限。通常情況下，村民更傾向尋求一種公權力來保護自己的權益，而不是依靠村民自治組織。因此，如果不能對村“兩委”權力進行制約，村民自治權就不能有效充分行使。當前，由于村民維權組織發(fā)展滯后，對公共管理組織制約力量弱，村民自治權不能得到有效保護。

（三）治理主體重人治、輕法治

農村社會是由不同宗族勢力構成的熟人社會，宗族勢力干預村公共事務主要體現在村“兩委”班子的構成上，村“兩委”班子的構成通常是宗族勢力相互博弈、相互協(xié)商的結果。村“兩委”負責人一般情況由農村宗族勢力大姓把持，班子成員中也有其宗族成員，小姓一般只能擔任副職。推選的宗族精英不僅要代表村公共組織進行公共管理，而且還要代表宗族利益執(zhí)行公共事務，村務辦理必然考慮宗族利益，村務落實上也就難免有失公平性。扶貧攻堅對貧困戶、低保戶、困難戶精準識別上存在不公平現象，實際上就是宗族勢力干預村務的典型事例。如果被推選出來的宗族代表不能有效代表宗族利益，也必將失去宗族支持而被落選。不同宗族因地緣、血緣、職緣關系而形成不同的利益圈子，當村民在生活、生產中遇到需要解決的公共事務或私人事務時，不是依據法規(guī)、政策規(guī)定的要求、標準和條件去辦理，而首先想到的是通過圈子內的人去找尋“熟人”，這在一定程度上削弱了法治權威，強化了人治情義。

三、農村治理主體結構優(yōu)化路徑

從鄉(xiāng)村關系、村“兩委”關系及其與村民會議和村民代表大會的結構關系分析上看，村“兩委”職權行使、目標任務完成具有行政管理屬性，是村民自治的管理機構；村民會議和村民代表大會、村監(jiān)委會由于財力匱乏、組織渙散、法規(guī)缺位、體制錯位而被虛化，沒有發(fā)揮出村民自治的真正功能。然而，從村民小組所具有的經濟地位、法人資格和村民圈子關系上來看，村民小組才是真正的村民自治組織。

優(yōu)化農村治理主體組織結構是鄉(xiāng)村治理的重要組織保障，從組織形態(tài)上看，建構了村黨支部、村民委員會、村監(jiān)委會和村經濟合作社等多個組織并列的多元化組織結構。從組織發(fā)展及其配置來看，如何避免內耗，培育、整合農村組織資源，提高組織效能成為發(fā)展方向。就農村治理主體組織結構優(yōu)化來看，從有利于農村社會和諧與發(fā)展出發(fā)，以實踐為標準，對現有農村治理主體組織進行優(yōu)化組合，培育內生性的社會、經濟組織。黨務以“把握大局、統(tǒng)領群眾”為基本準則，保持其領導地位，實行思想、政治、組織、作風領導；政務以“效率、效能”為主要原則，推行“行政首長負責制”，在集中的情況下發(fā)揚民主；村務以民主法制為主要原則，推行“委員會負責制”，在民主的基礎上發(fā)揚集中。endprint

（一）優(yōu)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織資源，提高其組織效率

農村治理組織資源配置的突出特征是外控性，國家政權壟斷著鄉(xiāng)村組織的設立和發(fā)展，擠壓著鄉(xiāng)村組織內生發(fā)展空間，鄉(xiāng)村組織的設立、發(fā)展要完全服務、服從于國家治理的要求。隨著國家治理發(fā)展的需要，鄉(xiāng)村組織隨時面臨被調整、被整合的情況，鄉(xiāng)村內生性組織發(fā)展被嚴格設置在一定的許可范圍內，需要國家治理組織的審批、管理和監(jiān)督。

推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，實行“鄉(xiāng)派”模式的行政委派制度，把村“兩委”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出辦事機構，優(yōu)化組合村“兩委”組織資源，把行政體制和自治體制結合起來，建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村一體化的行政治理體制。這樣既可以實現政黨治理、國家治理、社會治理有效地統(tǒng)一起來，又有利于村民自治權的發(fā)展。目前，需要做好的迫切工作是進行鄉(xiāng)村行政管理體制改革，加大農民再組織對鄉(xiāng)村政務組織的制約力度，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織資源配置，提高其行政管理效率，使鄉(xiāng)村兩級組織形成一個對農民負責的運行機制。

（二）支持、引導、幫助農民建立各類內生性自治組織

國家政權下沉到鄉(xiāng)村社會，村“兩委”行政化趨勢日趨明顯，農村組織發(fā)展外控顯著，內生組織發(fā)展舉步艱難。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐加快，農民青壯勞力流失嚴重，農村已經成為人力資源匱乏地區(qū)，組織發(fā)展缺乏人才而停滯。這也成為當前農村治理組織資源低效配置的內在原因。農村治理主體組織資源低效配置的文化因子是小農思想，小農思想是農民在長期的生產、生活發(fā)展過程中在宗族、鄰里圈子逐漸形成的。小農經濟培育了農民精耕細作、自給自足、小富即安、精打細算、不善合作的文化性格，除了宗族、鄰里之間交流合作外，很少對外進行交流合作，小農思想與合作共贏、共建共享共治的組織發(fā)展的理念相沖突，小農經濟思想具有存在穩(wěn)定性、發(fā)展滯后性，這也是農村治理主體內生組織資源配置低效的重要原因之一。

賦予農民組織資源，需要黨政組織轉變職能，變管理為服務，由以前的大包大攬轉變到支持、引導、幫助農民建立各種自治組織。一是盡快制定相關法律和政策，盡快建立起各級村民代表委員會。繼續(xù)發(fā)展和提升以村民小組為主的村民自治組織建設，培育和構建以村民小組為單位推選產生村民代表，組成村民代表委員會，真正代表村民利益，獨立于村政務組織，參與農村組織公共管理和公共服務活動，制約和監(jiān)督村政務、村務治理行為。二是培育和發(fā)展農村各類經濟、社會合作組織。目前農村各類合作經濟組織存在著規(guī)模小、覆蓋面窄、缺乏吸引力和凝聚力等問題，不能發(fā)揮其聯(lián)結村民與市場的中介作用。發(fā)展各類經濟、社會合作組織主要是國家在相關政策法規(guī)上不完善，限制了農村新型經濟、社會合作組織的發(fā)展。因此，黨政組織要完善相關法律法規(guī)，支持、引導、幫助農民建立起各種新型經濟、社會合作組織。

（三）創(chuàng)新農村的財產集體所有模式，實現村民經濟上的自主權

經濟體制決定組織發(fā)展，農村家庭聯(lián)產承包責任制，分田單干極大地激發(fā)了農民生產熱情，解放了農村勞動力，擺脫了對土地的人身束縛，農民處于相對自由、相對分散、相對獨立的無組織狀態(tài)，土地碎片化導致生產散亂化、農民原子化狀態(tài)，這種只分不統(tǒng)的體制制約了農民、土地的再組織化發(fā)展。

構建村民集體財產所有權的實現模式，使村民獨立地享有集體所有的財產權，成為村民自治主體。一是合理劃分村組兩級組織的土地所有權，按照尊重歷史傳統(tǒng)和現實的原則，民主評議公共土地的領域，村級組織只對村級公共土地擁有所有權，取消村級組織對承包土地所有權職能，保留土地行政管理職能，發(fā)揮其公共管理和公共服務職能，退出其集體經濟職能，使村集體經濟組織獨立于村“兩委”公共管理組織，實行承包土地村民小組所有，村民作為村集體經濟組織成員，在集體經濟組織內享有獨立的財產權，作為主體參與村民自治。二是培育和發(fā)展鄉(xiāng)村土地市場。確立村民小組為土地承包所有權的主體地位，按照土地管理辦法的規(guī)定，對村民小組土地流轉進行指導、規(guī)范，按照市場規(guī)則，在村域范圍內進行流轉，盤活鄉(xiāng)村土地市場，把村民從土地中解放出來，形成有序、合理的土地“交易”市場。隨著土地市場化（主要是使用權市場化），必將產生相當一部分內生性村民自治組織，如土地中介組織、土地股份合作組織等。按照土地市場法律、土地價格管理、土地資源評估、土地收益分配、土地中介等法規(guī)，搞好土地市場“交易”服務，強化土地法制觀念，加強落實制度建設、查處和打擊擾亂土地市場秩序的行為，治理整頓土地市場秩序，保證土地市場健康發(fā)展。

（作者系河南省社會科學院社會學所博士）endprint