琚挺挺

（南通大學(xué)管理學(xué)院，江蘇 南通 226019）

對(duì)于公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探討，是推進(jìn)我國(guó)行政倫理研究的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。本文試圖論證：我國(guó)行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)體現(xiàn)在服務(wù)人民、致力于實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾利益的公共行政價(jià)值取向，而這就意味著當(dāng)代中國(guó)的行政倫理研究必須深入發(fā)掘我國(guó)歷史上無(wú)比豐厚的民本主義思想資源，以及中國(guó)共產(chǎn)黨為人民謀福祉、全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政理念，最終通過多元化的實(shí)現(xiàn)路徑，將這種價(jià)值選擇轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)人民利益的公共行政實(shí)踐。

一、人民利益：中國(guó)行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)

在當(dāng)代公共行政倫理研究中，一個(gè)至關(guān)重要的問題是：什么是行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)？美國(guó)著名行政倫理學(xué)家特里·L·庫(kù)珀認(rèn)為，對(duì)于行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探尋，是當(dāng)前行政倫理研究面臨的“大問題”，更“是所有從事行政倫理研究、教育和培訓(xùn)的人員都想要去理解的”，而據(jù)庫(kù)珀之所見，美國(guó)公共行政學(xué)界至少提供了五種不同的視角，試圖對(duì)“這個(gè)惱人的問題”進(jìn)行解答，分別是：（1）政體價(jià)值、憲法理論和建國(guó)思想；（2）公民權(quán)理論；（3）社會(huì)公正；（4）美德；（5）公共利益[1]。

與之相比，我國(guó)大國(guó)治理的歷史不但更為悠久，而且，由于深受儒家文化的影響，“以德治國(guó)”（“德治”）的理念早已經(jīng)深入人心，并在當(dāng)代中國(guó)得到了更進(jìn)一步的繼承與發(fā)展。長(zhǎng)期治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，再加上歷代“樂以天下，憂以天下”的知識(shí)分子們自動(dòng)自發(fā)的思考，積累了極為豐富的行政倫理思想資源。然而，不可否認(rèn)的是，我國(guó)正式的行政倫理研究仍起步較晚，至今尚未形成為一個(gè)真正意義上獨(dú)立的學(xué)術(shù)領(lǐng)域[2]，這就使得當(dāng)前我國(guó)的行政倫理研究突顯出缺乏學(xué)術(shù)共識(shí)、知識(shí)積累緩慢等一系列的問題。有必要特別提醒我們注意的是，由于我國(guó)的公共行政學(xué)研究深深地受到西方（尤其是美國(guó)）公共行政學(xué)的影響，甚至在很大程度上體現(xiàn)為西方學(xué)界的“舶來品”，行政倫理研究亦不例外。在這種情況下，探尋我國(guó)行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)經(jīng)常面臨著雙重困境：一方面，學(xué)術(shù)共識(shí)的缺乏導(dǎo)致公共行政學(xué)界難以保持長(zhǎng)期、持續(xù)的興致；另一方面，大量的行政倫理研究只不過是在轉(zhuǎn)述西方行政倫理學(xué)界的話語(yǔ)或概念體系，研究重心的“非中國(guó)化”同樣致使中國(guó)公共行政學(xué)者很難對(duì)這一問題做出回應(yīng)。

令人感到不安的是，行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)不僅僅是行政倫理研究應(yīng)當(dāng)致力于解答的“大問題”，否則，行政倫理研究很可能就會(huì)陷入“有趣但瑣碎”、“細(xì)枝末節(jié)的關(guān)注”[3]，更重要的是，任何一個(gè)國(guó)家行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)都需要與這個(gè)國(guó)家自身的歷史與現(xiàn)實(shí)高度契合，從國(guó)家或者民族不屈不撓、艱苦奮斗凝結(jié)起來的智慧之中尋求靈感、汲取思想資源，而不可能存在任何普遍的、“放之四海而皆準(zhǔn)”的準(zhǔn)則。這實(shí)際上是由公共行政和倫理兩者的性質(zhì)共同決定的。

從倫理的一面來看，“倫理”這個(gè)詞源于古希臘的“ethos”（品格、氣質(zhì)），而“ethos”又是與“風(fēng)俗、習(xí)慣”等意涵緊密關(guān)聯(lián)的[4]，倫理體現(xiàn)的正是一個(gè)國(guó)家、民族或社群對(duì)于善、正義及幸福生活的追尋和思考；而在公共行政這一邊，羅伯特·達(dá)爾早已指出，“任何一個(gè)特定的民族國(guó)家都是諸多歷史事件、創(chuàng)傷、失敗和成功的結(jié)果，這些結(jié)果反過來又塑造了特殊的習(xí)慣、風(fēng)俗、制度化的行為模式、世界觀，乃至‘民族心理’”，公共行政不可能擺脫它們的影響，更不可能“以某種方式獨(dú)立于或隔離于它在其中發(fā)展起來的文化和社會(huì)環(huán)境”[5]。由此可見，對(duì)于公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探討，不可能是本質(zhì)意義上（或者說本體論層面）的，而只能夠在與某種特定情境相適合的、“社會(huì)建構(gòu)”的意義上展開。

因此，我國(guó)行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)不僅需要融入中國(guó)歷史上優(yōu)秀行政文化（尤其是儒家行政文化）的精髓，而且，還應(yīng)在當(dāng)代中國(guó)政治與公共行政過程中得到更進(jìn)一步的繼承與發(fā)展。在這個(gè)意義上，本文認(rèn)為，服務(wù)人民、致力于最廣大人民利益的實(shí)現(xiàn)是當(dāng)代中國(guó)公共行政最根本的價(jià)值追求，而人民利益正是我國(guó)行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)，它理應(yīng)引領(lǐng)我國(guó)行政倫理問題的致思，并且推動(dòng)朝向公共行政實(shí)踐的轉(zhuǎn)化。

二、人民利益的行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)：歷史淵源與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

為什么說服務(wù)人民、致力于實(shí)現(xiàn)人民利益是我國(guó)行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)？在前文的論述中，已經(jīng)指出，行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)不可能是普遍的、“放之四海而皆準(zhǔn)”的準(zhǔn)則，而需要與一個(gè)國(guó)家的歷史與現(xiàn)實(shí)高度契合。事實(shí)上，致力于人民利益實(shí)現(xiàn)的行政倫理思想，既是與我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化，尤其是居于主流地位的儒家行政文化一脈相承的，又完全符合當(dāng)代中國(guó)政治與公共行政實(shí)踐的價(jià)值追求。

（一）民本主義：中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的精髓

中國(guó)大國(guó)治理的歷史悠久，歷代知識(shí)分子們更是多“以天下為己任”，積淀了大量的行政倫理思想資源，是我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的重要組成部分。而民本主義的行政倫理觀念不僅是我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的精髓所在，還是當(dāng)代中國(guó)致力于人民利益實(shí)現(xiàn)的行政倫理思想的歷史淵源。

事實(shí)上，從春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的諸子百家（如：儒家、道家、墨家）的著述當(dāng)中，我們都可以清楚地看到民本主義的政治與行政觀[6]，當(dāng)然，對(duì)于民本主義思想最詳盡、最具體、最精彩的闡發(fā)，仍歸功儒家。據(jù)傳為孔子本人親自整理、有著“政事之紀(jì)”美譽(yù)的《尚書》曾明確提出了“民惟邦本，本固邦寧”（《五子之歌》）、“天矜于民，民之所欲，天必從之”（《泰誓上》）、“天視自我民視，天聽自我民聽”（《泰誓中》）等重要的思想，而孟子更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“民為貴，社稷次之，君為輕”（《盡心下》），主張“保民而王”（《梁惠王上》），并為政府設(shè)定了“養(yǎng)民”、“教民”等一系列的政治義務(wù)。

從民本主義的立場(chǎng)出發(fā)，儒家知識(shí)分子們一再?gòu)?qiáng)調(diào)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民利益的重要意義?？鬃铀f的“節(jié)用愛人，使民以時(shí)”（《論語(yǔ)·學(xué)而》）、“既庶矣，則富之”、“既富矣，則教之”（《子路》），孟子縱論的“使民養(yǎng)生喪死無(wú)憾”、“五十者衣帛食肉，黎民不饑不寒”（《梁惠王上》）的王道政治，以及荀子積極倡導(dǎo)的“以政裕民”（《富國(guó)》）、“養(yǎng)人之欲，給人之求”（《禮記》）等等，都清晰地表明了這一點(diǎn)。而這種關(guān)注人民利益的民本主義思想，在此后儒學(xué)（如：漢唐儒學(xué)、宋明理學(xué)）漫長(zhǎng)的演變、發(fā)展過程中得以延續(xù)，形成為中國(guó)政治思想的主旋律。

由此可見，民本主義思想在中國(guó)歷史上堪稱源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、一脈相承，從而為當(dāng)代中國(guó)服務(wù)人民、致力于人民利益實(shí)現(xiàn)的行政倫理思想奠定了必不可少的歷史淵源。

（二）人民主權(quán)：中國(guó)國(guó)家性質(zhì)與國(guó)家治理的合法性根源

服務(wù)人民、致力于實(shí)現(xiàn)人民利益的行政倫理思想，還是由我國(guó)人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)決定的。近代史清楚地表明，我國(guó)國(guó)家構(gòu)建（state—building）走的是一條不同于美、英、法、德等西方資本主義國(guó)家的道路，臧乃康教授指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家建構(gòu)過程并不是基于西方的‘天賦人權(quán)’和‘社會(huì)契約’、體現(xiàn)公民內(nèi)涵的政治價(jià)值，而是通過動(dòng)員群眾、組織群眾的社會(huì)革命實(shí)現(xiàn)的?！盵7]可以說，在整個(gè)國(guó)家建構(gòu)、轉(zhuǎn)型與發(fā)展的過程中，人民群眾都扮演了主人翁的角色，發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，《中華人民共和國(guó)憲法》鄭重地規(guī)定我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)為“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家”。

國(guó)體的性質(zhì)不僅決定了政體的性質(zhì)，也深刻地影響著公共行政實(shí)踐的價(jià)值追求。人民主權(quán)意味著人民是國(guó)家的主人，當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的合法性根源于人民，而公共行政必須服務(wù)人民、致力于最廣大人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。只有堅(jiān)持這一點(diǎn)，政府治理才能有效地調(diào)動(dòng)各方面的資源，凝聚起全社會(huì)的力量，諸如“效率”、“責(zé)任”等標(biāo)準(zhǔn)才會(huì)具有實(shí)質(zhì)性的意義，這也就意味著必須將人民利益確立為我國(guó)行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。

（三）為人民服務(wù)：中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨

我國(guó)致力于實(shí)現(xiàn)人民利益的行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的確立，是與執(zhí)政黨，也就是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨密切關(guān)聯(lián)的。近代史上，中國(guó)共產(chǎn)黨正是通過深入人民群眾當(dāng)中，“和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)”[8]，贏得了廣大人民的認(rèn)同，從而領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民取得了新民主主義革命和社會(huì)主義革命的勝利，推動(dòng)了人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家的建構(gòu)，奠定了自身不可動(dòng)搖的執(zhí)政地位。

而在全面建成小康社會(huì)決勝階段、在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨能否穩(wěn)固保持其執(zhí)政地位，仍在于黨能否堅(jiān)持其全心全意地為人民服務(wù)執(zhí)政宗旨，不忘習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出的“為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”的初心和使命。這就決定了當(dāng)代中國(guó)的公共行政必須時(shí)刻將人民利益擺在中心位置，致力于最廣大人民利益的實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上，人民利益同樣理所當(dāng)然應(yīng)是我國(guó)行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。

綜上所述，服務(wù)人民、致力于人民利益的實(shí)現(xiàn)是當(dāng)代中國(guó)行政倫理的一個(gè)合適的規(guī)范基礎(chǔ)，它既具有深厚的歷史淵源，又與當(dāng)代中國(guó)政治和公共行政實(shí)踐的價(jià)值追求高度契合。

三、實(shí)現(xiàn)人民的利益：理論要求與現(xiàn)實(shí)的路徑選擇

在前文中，我們論述了把實(shí)現(xiàn)人民利益作為當(dāng)代中國(guó)行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的歷史淵源和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，而這個(gè)行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的確立，實(shí)際上對(duì)于當(dāng)代中國(guó)行政倫理研究及公共行政實(shí)踐也都有著重要的影響。從推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)行政倫理的研究來看，人民利益的規(guī)范基礎(chǔ)意味著行政倫理研究需要深入發(fā)掘我國(guó)悠久的民本主義思想傳統(tǒng)，以及中國(guó)共產(chǎn)黨與時(shí)俱進(jìn)的人民觀念，不斷地深化對(duì)于人民利益的理解，并且，在公共行政實(shí)踐當(dāng)中實(shí)現(xiàn)人民利益。同時(shí)，人民利益的行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)不排斥其他視角或概念話語(yǔ)，如：德性、責(zé)任、社會(huì)公正等等，而是試圖重新賦予這些概念術(shù)語(yǔ)以中國(guó)化的意涵，也就是幫助我們從維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民利益的角度，重新審視公共行政人員應(yīng)當(dāng)具備什么樣的德性、當(dāng)代中國(guó)公共行政需要承擔(dān)起哪些責(zé)任，乃至何謂一個(gè)公平、正義的社會(huì)。

尤其值得一提的是，當(dāng)代中國(guó)的行政倫理研究需要正確地看待人民利益和公共利益二者的區(qū)別與關(guān)聯(lián)?！伴L(zhǎng)期以來，公共行政學(xué)研究都假定公共行政的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益”[9]，毫無(wú)疑問，當(dāng)代中國(guó)的公共行政應(yīng)當(dāng)致力于實(shí)現(xiàn)公共利益，行政倫理研究同樣必須深化對(duì)于公共利益的理解。但本文認(rèn)為，與無(wú)論是自身概念界定，還是實(shí)現(xiàn)路徑均眾說紛紜、莫衷一是的公共利益相比，人民利益仍更適合作為我國(guó)行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。原因在于，人民利益與公共利益兩者之間既有關(guān)聯(lián)，又有著重要的區(qū)別[10]，在我國(guó)行政倫理研究中，人民利益不僅僅是一個(gè)更加中國(guó)化、更具中國(guó)意蘊(yùn)的概念，而且，人民利益通常也更為詳盡和具體。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出的“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”，也就是隨著人民對(duì)于美好生活的期望不斷增長(zhǎng)，“不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”，正是本文所謂的人民利益。它既代表著廣大中國(guó)人民對(duì)于“養(yǎng)生喪死無(wú)憾”、“食欲有芻豢，衣欲有文繡，行欲有車輿”（《荀子·榮辱》）的物質(zhì)生活期待，渴望政府和公共行政在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等方面有所作為，從而保障并滿足他們?cè)谶@些方面的基本需求，更意味著人民對(duì)環(huán)境優(yōu)美、社會(huì)公正、政治清明的美好中國(guó)的期盼。因此，以人民利益作為行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)，要求在這一行政倫理觀念的關(guān)照下，推動(dòng)從倫理關(guān)懷向公共行政實(shí)踐的轉(zhuǎn)化：

（一）制度與政策層面

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾“已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。致力于服務(wù)人民、實(shí)現(xiàn)最廣大人民根本利益的當(dāng)代中國(guó)公共行政，需要做到統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步、扎實(shí)地推進(jìn)各項(xiàng)惠民政策，即：不僅在宏觀層面通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策扶持等方式，統(tǒng)籌兼顧和全面協(xié)調(diào)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展，更要針對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化期待，適時(shí)地推出各項(xiàng)惠民政策，滿足人民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面的需求，保障人民的基本權(quán)利，使人人皆能夠“學(xué)有所教，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，住有所居”。

（二）組織層面

在組織層面，同樣有必要做出相應(yīng)的調(diào)整：首先，從組織設(shè)計(jì)來說，現(xiàn)代政府通常采取的是科層制組織模式，層層節(jié)制、分權(quán)明確的科層制能夠最大效度地調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量和資源辦大事，但也很容易陷入疏遠(yuǎn)人民，將服務(wù)對(duì)象非人格化的困境，因此，現(xiàn)代公共組織設(shè)計(jì)應(yīng)致力于增強(qiáng)其對(duì)人民的回應(yīng)性和回應(yīng)能力，這樣就要求當(dāng)代公共組織設(shè)計(jì)盡可能地扁平化，并且，減少不必要的、繁瑣的環(huán)節(jié)和程序。

其次，從組織的主體構(gòu)成來看，由于科層組織必然存在回應(yīng)性、民主性不足等問題，難以滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需要，這就要求盡可能地釋放社會(huì)自我組織、自我治理的力量?？茖咏M織應(yīng)該主動(dòng)放權(quán)，讓非盈利組織、公民團(tuán)體以及其他各類性質(zhì)的社會(huì)組織參與公共事務(wù)的管理，其中，最值得重視的是發(fā)揮社區(qū)在公共事務(wù)管理中的重要作用，從而更靈活、有效地回應(yīng)人民的需求，實(shí)現(xiàn)人民的利益。

最后，從組織的行為方式來說，當(dāng)代中國(guó)的公共行政需要避免陷入官僚化的運(yùn)作模式，在公共決策和公共政策出臺(tái)、實(shí)施與反饋的過程中，鼓勵(lì)公眾參與，調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和創(chuàng)造力。這一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持的群眾路線（“從群眾中來，到群眾中去”）能夠帶給我們極為有益的啟示。在公共行政過程中走群眾路線，意味著“政府在公共決策之前對(duì)其可能產(chǎn)生的副作用進(jìn)行公開討論和意見征集，保證公眾的知情權(quán)與參與權(quán)”，隨著社會(huì)調(diào)研和信息技術(shù)（如：網(wǎng)絡(luò)問政、大數(shù)據(jù)）等在當(dāng)代公共治理過程之中的廣泛運(yùn)用，實(shí)際上公共部門已經(jīng)掌握了更多、更現(xiàn)代化的手段，而這些現(xiàn)代化的治理手段必須與群眾路線相結(jié)合，致力于匯聚和了解人民群眾的真實(shí)愿望和需求，才能夠更好地、更有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)人民利益。

（三）個(gè)體層面

在個(gè)體層面上，以人民利益為中心的行政倫理觀也能夠帶來諸多啟示，它要求我們重新去反思公共行政人員的美德乃至倫理準(zhǔn)則，過去那種鑲嵌在組織利益當(dāng)中的忠順、遵從等不再被簡(jiǎn)單地視為美德。換言之，公共行政人員既需要體現(xiàn)出其對(duì)于組織的責(zé)任，更應(yīng)當(dāng)服務(wù)于人民利益的實(shí)現(xiàn)。因此，公共行政人員不僅應(yīng)當(dāng)具備理性、忠誠(chéng)、自律的美德，更需要培育其仁慈、熱情、關(guān)懷他人、耐心傾聽等品質(zhì)。如此一來，公共行政人員的工作方式和作風(fēng)不再是馬克斯·韋伯所描述的照章辦事、“無(wú)愛亦無(wú)恨”（sine ira ac studio），而是想人民群眾之所想、急人民群眾之所急，耐心地傾聽人民群眾面臨的困難和提出的要求，更積極、主動(dòng)、有創(chuàng)造性地為實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益開拓新的途徑?！?/p>