陳玉梅 陳珊珊

（暨南大學(xué)公共管理學(xué)院/應(yīng)急管理學(xué)院 廣州 510632）

應(yīng)急管理通常涉及司法管轄區(qū)、政府部門、非營利組織、私營部門和普通公眾等多個相關(guān)利益主體，但參與應(yīng)急響應(yīng)的主體數(shù)量和類型是由突發(fā)事件的環(huán)境和嚴(yán)重程度所決定[1]。參與主體之間的信息流和信息本身是影響應(yīng)急響應(yīng)決策階段的關(guān)鍵因素，信息資源在應(yīng)急管理其他階段的作用也越來越突出。一旦發(fā)生突發(fā)事件，環(huán)境會變得更為復(fù)雜、不確定，信息也會迅猛激增、頻繁更新，社會相關(guān)主體需要依靠這些信息來了解環(huán)境動態(tài)以及實(shí)現(xiàn)溝通與協(xié)作，因此對信息的依賴性和需求表現(xiàn)得更為強(qiáng)烈。在應(yīng)急管理過程中，主要通過交換的方式實(shí)現(xiàn)信息共享，但這通常發(fā)生在應(yīng)急管理相關(guān)部門內(nèi)部。在美國“全社會參與”的應(yīng)急管理工作理念指導(dǎo)下和多元主體參與的應(yīng)急實(shí)踐中，信息的交換共享已然不能滿足當(dāng)前應(yīng)急協(xié)作的需求。政務(wù)數(shù)據(jù)開放背景以及大數(shù)據(jù)技術(shù)給應(yīng)急管理領(lǐng)域帶來新的發(fā)展契機(jī)，政務(wù)數(shù)據(jù)開放相當(dāng)于加大政府在應(yīng)急管理方面的社會投入，提供社會服務(wù)。技術(shù)發(fā)展以及社會實(shí)踐需求推動著應(yīng)急信息資源管理由信息共享轉(zhuǎn)向政務(wù)數(shù)據(jù)開放。

1 美國應(yīng)急管理信息資源的發(fā)展

數(shù)據(jù)開放根本上是一種信息資源共享的方式[2]。但在應(yīng)急管理過程中，信息共享轉(zhuǎn)向政務(wù)數(shù)據(jù)開放的過程是復(fù)雜的，影響因素也是多元的，包括技術(shù)驅(qū)動、公眾需求、協(xié)同治理和政務(wù)數(shù)據(jù)開放的社會實(shí)踐推動等。因此，不能簡單地看作是口號的變更，而要從應(yīng)急管理的改革歷程以及它們之間的關(guān)系進(jìn)行分析，這既是應(yīng)急管理理念的轉(zhuǎn)變也是應(yīng)急模式的轉(zhuǎn)變。

1.1 美國應(yīng)急管理的改革歷程

美國應(yīng)急管理開始由幾大聯(lián)邦機(jī)構(gòu)部門分散管理，一直到1979年，聯(lián)邦緊急管理署（FEMA）被授權(quán)為獨(dú)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急管理各部門的職能。1992年頒布《聯(lián)邦響應(yīng)預(yù)案》，協(xié)調(diào)多層次、多部門工作，對突發(fā)事件實(shí)現(xiàn)應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)。“9.11”恐怖襲擊事件之后，2003年《聯(lián)邦響應(yīng)預(yù)案》被《全國響應(yīng)預(yù)案》所替代?！度珖憫?yīng)預(yù)案》提出了關(guān)于國土安全的新觀點(diǎn)，加大恐怖主義的打擊力度來增強(qiáng)美國本土安全，更加重視整個政府網(wǎng)絡(luò)——國家、聯(lián)邦和地方政府層面的合作。私營和非營利部門在應(yīng)急管理中的重要作用也逐步被社會所認(rèn)可。2005年卡特里娜颶風(fēng)的失敗應(yīng)對，讓美國政府看到自身應(yīng)對自然災(zāi)害的能力不足，需要建立一套更全面的災(zāi)害應(yīng)急管理體系。因此，2008年頒布了《全國響應(yīng)框架》，它建立在可擴(kuò)展、靈活和適應(yīng)性強(qiáng)的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，旨在協(xié)調(diào)國家重要主體關(guān)系和明確職責(zé)，增強(qiáng)各級政府、非政府組織和私營部門之間的聯(lián)系[3]。2011年東日本大地震發(fā)生后,美國政府應(yīng)急管理體系再次進(jìn)行重構(gòu), 美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了第8號《總統(tǒng)政策指令》，正式確立“全社會參與”的應(yīng)急管理工作理念,要求全面提高全國準(zhǔn)備的應(yīng)急核心能力。

美國的應(yīng)急管理功能通常分為四個階段：減緩、預(yù)防、響應(yīng)和恢復(fù)。應(yīng)急管理工作根據(jù)國家事故管理系統(tǒng)（NIMS）的原則和基于突發(fā)事件指揮系統(tǒng)（ICS）的準(zhǔn)備和響應(yīng)管理模式進(jìn)行管理[4]。四個階段的具體內(nèi)容如下：減緩階段所采取的系列活動往往具有長期或可持續(xù)的目標(biāo)，旨在提高抵御力，使得突發(fā)事件在未來能夠減少發(fā)生或提前消除不利影響；準(zhǔn)備是制定應(yīng)急預(yù)案和增強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對能力的過程，通過培訓(xùn)、計劃、演練、資源獲取、情報、監(jiān)測突發(fā)事件等系列行為，確保工作人員和相關(guān)部門都有能力做出響應(yīng)；響應(yīng)是立即采取行動去挽救生命、保護(hù)財產(chǎn)和環(huán)境不受破壞，例如實(shí)現(xiàn)疏散撤離和資源調(diào)配、提供醫(yī)療服務(wù)和建立突發(fā)事件指揮作戰(zhàn)隊伍；恢復(fù)的目的在于恢復(fù)基本服務(wù)和補(bǔ)償損失，使得受影響地區(qū)能夠盡快恢復(fù)到正常水平，例如修建道路、橋梁等公共基礎(chǔ)設(shè)施。

1.2 美國政務(wù)數(shù)據(jù)開放的發(fā)展歷程

2009年12月8日，奧巴馬頒布《開放政府指令》，該指令提出把透明、參與和合作三個原則作為開放政府的基準(zhǔn)，推出一系列數(shù)據(jù)開放的舉措，旨在通過健康、能源、氣候、教育、金融、公共安全和全球發(fā)展等部門擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放范圍。《開放政府指令》推動了最重要的政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐——創(chuàng)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺：Data.gov。隨著政務(wù)數(shù)據(jù)可獲得的范式出現(xiàn)，便有了政務(wù)數(shù)據(jù)開放的概念。奧巴馬還要求各個聯(lián)邦部門利用開放的政務(wù)數(shù)據(jù)研發(fā)APP，提供公共服務(wù)，這既促進(jìn)政府內(nèi)部開發(fā)和利用政務(wù)數(shù)據(jù)，還激勵社會公眾主動地挖掘政務(wù)數(shù)據(jù)開放價值。因此，政務(wù)數(shù)據(jù)開放在美國的目的不只是開放，而是實(shí)現(xiàn)社會價值再創(chuàng)造。它作為一種國家戰(zhàn)略，旨在建立一個更透明、公眾參與度和合作化程度更高的政府。

美國Data.gov是一個國家級政府?dāng)?shù)據(jù)開放的門戶網(wǎng)站，設(shè)置了14個主題：農(nóng)業(yè)、商業(yè)、氣候、消費(fèi)者、生態(tài)系統(tǒng)、教育、能源、金融、健康、當(dāng)?shù)卣⒑Ｑ?、制造業(yè)、公眾安全、科研，包括來自不同機(jī)構(gòu)的幾十萬個原始數(shù)據(jù)流以及數(shù)據(jù)分析工具，可供公眾、私營企業(yè)和非政府組織使用。該網(wǎng)站還為用戶提供政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用實(shí)例，目前“應(yīng)用”一欄的APP有78個，通過網(wǎng)站搜索得知目前利用數(shù)據(jù)集開發(fā)的APP多達(dá)456個（上述數(shù)據(jù)截至2018年1月），其中與應(yīng)急管理相關(guān)的包括：城市數(shù)據(jù)（City-Data）：可以找到人口犯罪數(shù)據(jù)以及犯罪者信息；聯(lián)邦緊急管理署（FEMA-App）：在颶風(fēng)季節(jié)，可接收美國國家氣象局天氣警報、分享災(zāi)難照片以及提供就近避難所的信息等；還有紅十字會地震（Red Cross Earthquake APP），紅十字會颶風(fēng)（Red Cross Hurricane APP）等，這都說明政務(wù)數(shù)據(jù)開放在應(yīng)急管理實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)意義。

1.3 應(yīng)急管理中信息共享與政務(wù)數(shù)據(jù)開放的關(guān)系

信息共享和數(shù)據(jù)開放都是應(yīng)急管理過程中信息資源共享的方式。應(yīng)急管理信息共享主要指誘發(fā)公共事件的信息以及應(yīng)急管理過程中產(chǎn)生和需要的信息在相關(guān)主體中的共享[5]。應(yīng)急管理需要共享信息實(shí)現(xiàn)相互配合協(xié)調(diào)，確保應(yīng)急響應(yīng)參與主體能夠?qū)ν话l(fā)事件的環(huán)境以及事件性質(zhì)形成共識，進(jìn)而認(rèn)可各自所要采取的行動。相比較而言，應(yīng)急管理數(shù)據(jù)開放主要是把可能誘發(fā)突發(fā)事件的原始數(shù)據(jù)以及危機(jī)過程中產(chǎn)生的數(shù)字化信息向公眾公開，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)社會再利用。突發(fā)事件一旦發(fā)生，社會數(shù)據(jù)和信息將迅速增加，把開放的云數(shù)據(jù)連接上各種信息網(wǎng)絡(luò)至關(guān)重要[6]，能夠快速實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)整合，分析出可靠信息。另外，Janssen等認(rèn)為利用原始數(shù)據(jù)分析可以提供深刻見解，影響公共部門的決策過程[7]。Olyazadeh等指出數(shù)據(jù)開源、技術(shù)和解決方案將有利于減少應(yīng)對危機(jī)和有效控制危機(jī)的時間和成本[8]，這意味著數(shù)據(jù)開放可以支持政府或公眾在短時間內(nèi)做出決策，更好地準(zhǔn)備和應(yīng)對突發(fā)事件。

政務(wù)數(shù)據(jù)開放是在信息共享的基礎(chǔ)上發(fā)展的。這是應(yīng)急管理信息資源更高層次的信息共享，是加強(qiáng)應(yīng)急管理合作的有效工具。應(yīng)急協(xié)同的前提是信息協(xié)同，信息協(xié)同的基礎(chǔ)是可以開放給公眾，并被越來越多的利益相關(guān)者使用，這將對突發(fā)事件應(yīng)急管理產(chǎn)生重大影響。Harrison等指出開放改變了利益相關(guān)者和政府之間的本質(zhì)關(guān)系，使他們能夠跨越組織界限和職能實(shí)現(xiàn)相互聯(lián)系[9]。此外，Meijer和Bolívar指出數(shù)據(jù)開放使得企業(yè)、創(chuàng)新者、非政府組織和公眾可以從這些數(shù)據(jù)中提取價值[10]，充分彰顯社會集體智慧。在這個意義上，開放可以增進(jìn)利益相關(guān)者的合作，并且改變應(yīng)急管理相關(guān)主體的合作模式，有助于利益相關(guān)者建立多元合作。政務(wù)數(shù)據(jù)是社會重要的信息資源，政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺為普通公眾提供了一個數(shù)據(jù)共享平臺，不僅可以快速提供信息，還可以促進(jìn)和支持政府與社會合作。

2 政務(wù)數(shù)據(jù)開放在應(yīng)急管理領(lǐng)域的具體實(shí)踐

自卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)對失敗后，美國不斷反思應(yīng)對失敗的原因，在應(yīng)對桑迪颶風(fēng)時有了突破性的進(jìn)步，總體應(yīng)對有效。美國把這兩次重大自然災(zāi)害的應(yīng)對過程做了詳細(xì)對比，發(fā)現(xiàn)信息資源管理是影響突發(fā)事件應(yīng)對成敗的關(guān)鍵因素之一。在卡特里娜颶風(fēng)的應(yīng)對過程中，信息共享不暢是導(dǎo)致協(xié)調(diào)不暢、決策失誤、救援滯后的重要原因；而在桑迪颶風(fēng)的應(yīng)對過程中，政府已經(jīng)有了強(qiáng)烈的信息共享意識，數(shù)據(jù)意識也開始出現(xiàn)，做到及時把疏散地點(diǎn)地圖數(shù)據(jù)發(fā)布在數(shù)據(jù)開放平臺上，增強(qiáng)相關(guān)部門的應(yīng)急協(xié)調(diào)能力，公眾也能夠及時獲取應(yīng)急救援物資、逃離路線等最新消息。隨著政務(wù)數(shù)據(jù)開放進(jìn)程的推進(jìn)，各類數(shù)據(jù)開放平臺不斷上線，開始更廣泛地把政務(wù)數(shù)據(jù)運(yùn)用于美國應(yīng)急管理的具體實(shí)踐中。

2.1 應(yīng)急管理“一張圖”

應(yīng)急管理“一張圖”（On The Map for Emergency Management）是在LEHD縱向雇主-家庭動態(tài)（Longitudinal Employer-Household Dynamics）的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，針對“公共應(yīng)急管理”推出的新應(yīng)用。它可以評估哪些地區(qū)受何種自然災(zāi)害類型影響以及受災(zāi)人數(shù)和勞動人口特征，為用戶直觀地呈現(xiàn)突發(fā)事件區(qū)域快速變化的情況。

LEHD縱向雇主-家庭動態(tài)的數(shù)據(jù)是美國人口普查局經(jīng)濟(jì)研究中心的一部分，重點(diǎn)收集與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的機(jī)構(gòu)和美國50個州的數(shù)據(jù)，當(dāng)前大多數(shù)州2002—2014年的數(shù)據(jù)都是可用的。它提供給公眾關(guān)于工人、雇主和工作的最新動態(tài)信息和最先進(jìn)的保密性保護(hù)，但不需要用戶承擔(dān)額外收集數(shù)據(jù)的壓力。新數(shù)據(jù)會定期上傳，還會提供一些數(shù)據(jù)服務(wù)，例如綜合部分?jǐn)?shù)據(jù)，進(jìn)而可以詳細(xì)了解選取服務(wù)機(jī)構(gòu)的地理位置、工業(yè)水平和人口狀況。后來，縱向雇主-家庭動態(tài)項(xiàng)目調(diào)查的就業(yè)數(shù)據(jù)被用于應(yīng)急管理“一張圖”，還自動接入國家氣象局（NWS）、內(nèi)政部（DOI）、農(nóng)業(yè)部（DOA）和FEMA實(shí)時更新的數(shù)據(jù)。該應(yīng)用分為三種類型的數(shù)據(jù)：起訖點(diǎn)（OD）、居住面積特征（RAC）和工作區(qū)面積特征（WAC），這些數(shù)據(jù)信息都會在人口普查區(qū)顯示。最近各種功能有所改進(jìn)，體現(xiàn)在：分析數(shù)據(jù)的工具更為先進(jìn)，提供給用戶的數(shù)據(jù)更豐富，包括美國社區(qū)調(diào)查（ACS）的社會、經(jīng)濟(jì)和住房數(shù)據(jù)以及報告更具靈活性。該應(yīng)用的亮點(diǎn)如下：第一，增加美國社區(qū)調(diào)查的社會、經(jīng)濟(jì)和住房等詳細(xì)數(shù)據(jù)；第二，可以為特定社區(qū)生成地區(qū)、地方報告和比較分析報告；第三，可鏈接地圖和報告，便于共享。

應(yīng)急管理“一張圖”可以更好地了解受突發(fā)事件影響的社區(qū)，從而對災(zāi)區(qū)的疏散、撤離、物資調(diào)配等進(jìn)行更加合理的規(guī)劃，將損失降至最低。當(dāng)緊急情況發(fā)生時，政府要迅速做出正確決定、協(xié)同公眾根據(jù)統(tǒng)一指令行事，當(dāng)即形成新的合作。由于是基于空間地理地圖建立的應(yīng)用，在數(shù)據(jù)發(fā)布和數(shù)據(jù)利用階段，可以向公眾發(fā)布最原始的自然災(zāi)害數(shù)據(jù)；在數(shù)據(jù)收集階段，自動接入相關(guān)部門獲取實(shí)時更新的數(shù)據(jù)。這樣，提供的有關(guān)信息越來越完整，天氣、颶風(fēng)登陸的走向、交通等信息都可以在這個統(tǒng)一的空間地理圖上獲取。應(yīng)急管理“一張圖”的作用更顯著：第一，政府和公眾都能夠及時關(guān)注突發(fā)事件的發(fā)生及其變化，可避免普通公眾集體恐慌，有利于迅速實(shí)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)；第二，政府可以根據(jù)實(shí)際情況快速做出決策，如應(yīng)急計劃、撤離計劃、部署計劃甚至恢復(fù)計劃等；第三，公眾可以第一時間收到指示，并立即了解救援物資和救援設(shè)施，如避難所、安全或危險的建筑物，可以幫助人們避免次生災(zāi)難的發(fā)生；第四，如果手機(jī)安裝了相應(yīng)的應(yīng)用程序，它可以積極地向公眾推送更新的緊急信息，讓所有人能夠快速獲取信息。相反，公眾也可以根據(jù)自身需要訪問一些特殊需求的信息，例如找到最近的避難所、醫(yī)院等位置，或查找安全以及最短的撤離路徑。

2.2 毒性化學(xué)品排放目錄（TRI）

美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）提供的毒性化學(xué)品排放目錄（Toxics Release Inventory，TRI）是另一個案例。EPA提供的規(guī)制信息包括該企業(yè)是否受管制、受管制的具體污染物信息等，例如毒性化學(xué)品排放目錄。公開這份目錄的數(shù)據(jù)最初目的是方便居民交流學(xué)習(xí)有毒化學(xué)物質(zhì)，了解工業(yè)及其工作設(shè)施正在使用和釋放到環(huán)境中的有毒化學(xué)物質(zhì)，以及是否正在采取有效措施來防止污染，旨在保護(hù)人類的健康和環(huán)境可持續(xù)。后來，為了方便公眾分析有毒物質(zhì)排放的數(shù)據(jù)，還公布了用于分析污染預(yù)防的數(shù)據(jù)和工具。

一方面，公布毒性化學(xué)品排放目錄的數(shù)據(jù)有利于支持社區(qū)、政府機(jī)構(gòu)、公司和其他主體實(shí)現(xiàn)知情決策；另一方面，企業(yè)及其使用或釋放有毒化學(xué)物質(zhì)的設(shè)施會被嚴(yán)格監(jiān)管，工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)歷史數(shù)據(jù)準(zhǔn)確規(guī)定，以避免有毒化學(xué)品事故。政府的監(jiān)督管理利用自動收集的數(shù)據(jù)，而不是企業(yè)提供的數(shù)據(jù)，一旦發(fā)生事故，自動收集的數(shù)據(jù)將更加可靠，能夠快速準(zhǔn)確地指導(dǎo)應(yīng)急響應(yīng)。公眾可以輕松地訪問數(shù)據(jù)，這意味著他們將清楚地知道如何避開這些危險源。另外，這些開放數(shù)據(jù)可用于開發(fā)“有毒化學(xué)品地圖”，幫助人們遠(yuǎn)離危險，也將對公眾“監(jiān)測”潛在有毒化學(xué)品非常有利。

3 政務(wù)數(shù)據(jù)開放在美國應(yīng)急管理實(shí)踐中的作用

3.1 政務(wù)數(shù)據(jù)開放是應(yīng)急信息資源的重要組成部分

信息資源管理作為應(yīng)急管理的一部分，變得越來越重要。政務(wù)數(shù)據(jù)開放和利用是應(yīng)急信息資源管理領(lǐng)域發(fā)展的重要契機(jī)，既豐富了應(yīng)急數(shù)據(jù)資源類型也拓寬了信息資源獲得的對象范圍，有利于提高應(yīng)急準(zhǔn)備的核心能力。公眾不僅可以獲取政府公開的信息，通過政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺還可以獲取各類原始數(shù)據(jù)。政府以及社會相關(guān)利益主體基于邏輯性組合，把關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)整合開發(fā)出新產(chǎn)品，使得開放的政務(wù)數(shù)據(jù)能更有效地應(yīng)用于應(yīng)急管理。正如Data.gov數(shù)據(jù)開放平臺上提供各種數(shù)據(jù)資源，旨在宣傳應(yīng)急準(zhǔn)備方面的信息，幫助公眾應(yīng)對許多不同類型的突發(fā)事件。還有縱向雇主-家庭動態(tài)計劃，毒性化學(xué)品排放目錄和聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會提供的數(shù)據(jù)也是應(yīng)急準(zhǔn)備的重要資源，特別是其他政府部門、私營部門和非政府組織提供的數(shù)據(jù)資源，可結(jié)合不同類型的數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)急應(yīng)用程序，使得數(shù)據(jù)可視化。例如應(yīng)急管理“一張圖”以及Data.gov網(wǎng)站上的APP，這些APP最終使數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中真正發(fā)揮輔助決策和及時轉(zhuǎn)化成有效信息的作用。

3.2 政務(wù)數(shù)據(jù)開放是應(yīng)急協(xié)作成功的關(guān)鍵

在復(fù)雜的救援環(huán)境中，應(yīng)急參與主體間如何實(shí)現(xiàn)有效的信息共享和協(xié)作，長期以來都是應(yīng)急管理工作的一個挑戰(zhàn)。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)急響應(yīng)的參與主體來自不同的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)不同的職能，為了突發(fā)事件應(yīng)對處置有效，必須保證所有的響應(yīng)主體能夠及時得到所需的信息。這仍是目前應(yīng)急協(xié)作過程的難題，缺乏恰當(dāng)?shù)臏贤ń涣骱徒邮障嚓P(guān)信息的渠道[11],說明當(dāng)前應(yīng)急管理信息共享還不能滿足應(yīng)急協(xié)同的需要，需要提高信息共享水平，從而促進(jìn)應(yīng)急協(xié)作的順利開展。政務(wù)數(shù)據(jù)開放實(shí)際為應(yīng)急信息共享提供了基礎(chǔ)性條件，是信息共享更高層次的開放，使得應(yīng)急協(xié)作的過程更具靈活性和有效性。事實(shí)上，桑迪颶風(fēng)應(yīng)對有效也體現(xiàn)在政府間的溝通得到改善，相關(guān)政府部門為颶風(fēng)登陸做了較充足的準(zhǔn)備。紐約數(shù)據(jù)開放平臺提前發(fā)布疏散地點(diǎn)，在資源部署和物資調(diào)度方面都顯得更有效率，讓政府間的應(yīng)急協(xié)作得到改善；對公眾的需求持續(xù)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)哪里被淹、哪里失去電力，有利于實(shí)現(xiàn)資源的靈活調(diào)度以及現(xiàn)場工作人員的靈活配置。

3.3 政務(wù)數(shù)據(jù)開放有助于提升社會整體應(yīng)急能力

結(jié)合美國的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政務(wù)數(shù)據(jù)開放應(yīng)用于應(yīng)急管理可以提升社會整體應(yīng)急能力。在緩解階段，分析縱向雇主-家庭動態(tài)項(xiàng)目在生產(chǎn)和業(yè)務(wù)過程收集的常規(guī)數(shù)據(jù)可以幫助政府確定城市的脆弱性。數(shù)據(jù)反映了企業(yè)實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營情況，可幫助政府調(diào)整行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定，進(jìn)而提高城市的韌性；在準(zhǔn)備階段，政府通過地理平臺來收集更新的數(shù)據(jù)，例如，Geo-Platform.gov共享的地理數(shù)據(jù)、地圖和在線服務(wù)，使得應(yīng)急準(zhǔn)備工作更加充分，可以更有效地實(shí)現(xiàn)資源儲備，避難所的位置也可以根據(jù)縱向雇主-家庭動態(tài)的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)更優(yōu)配置；在響應(yīng)階段，快速行動和準(zhǔn)確決策最重要。政府通過把從聯(lián)邦或州地理信息中心獲取的地理數(shù)據(jù)和縱向雇主-家庭動態(tài)項(xiàng)目的用人單位和家庭數(shù)據(jù)相結(jié)合，疏散的效率會更高。如果可以通過手機(jī)的應(yīng)用程序定位最近的避難所，公眾將更容易找到避難所；在恢復(fù)階段，快速、輕松地獲取恢復(fù)計劃，這有利于聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局改善計劃的實(shí)施和及時爭取公眾的配合和支持。

4 政務(wù)數(shù)據(jù)開放對美國應(yīng)急管理實(shí)踐的影響

4.1 充分貫徹“全國準(zhǔn)備”的安全戰(zhàn)略

政務(wù)數(shù)據(jù)開放運(yùn)用于應(yīng)急管理的思維和“全國準(zhǔn)備”的安全戰(zhàn)略理念邏輯相一致，政務(wù)數(shù)據(jù)開放是對美國“全國準(zhǔn)備”安全戰(zhàn)略的貫徹。美國總統(tǒng)奧巴馬簽發(fā)第8 號《總統(tǒng)政策指令》后，就把全國應(yīng)急準(zhǔn)備工作納入到整個國家的安全戰(zhàn)略中，成為一項(xiàng)基本戰(zhàn)略。應(yīng)急準(zhǔn)備實(shí)質(zhì)是指突發(fā)事件發(fā)生前的準(zhǔn)備工作，可以說是一種思維與行動的預(yù)測，“如果出現(xiàn)這種狀況，要如何做”，旨在提高應(yīng)急準(zhǔn)備能力和城市的備災(zāi)能力。實(shí)則，政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺把不同部門不同時期的各種數(shù)據(jù)資源整合一起，這恰好是做應(yīng)急管理各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。如FEMA-APP是美國應(yīng)對颶風(fēng)季節(jié)（6月1日—11月30日）的自然災(zāi)害突發(fā)事件開發(fā)的應(yīng)急處理系統(tǒng)應(yīng)用程序，是一種綜合的工具和信息提示平臺，它可以在突發(fā)事件發(fā)生前、期間和之后保證公眾的安全需要。一方面可以收到來自美國國家氣象局的天氣警報，當(dāng)災(zāi)難襲來時會提示公眾要做什么，包括緊急演練計劃和更新自身的急救包物品；另一方面公眾可以及時上傳和分享災(zāi)難現(xiàn)場照片，幫助政府獲得緊急救助信息從而提高應(yīng)急救援的準(zhǔn)備能力，還會及時提供開放的避難所信息，為外界提供相關(guān)救援物資做準(zhǔn)備。在政務(wù)數(shù)據(jù)開放的背景下，數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析工具適用于交互的復(fù)雜性環(huán)境做出可持續(xù)性的投資決策[12]，說明在突發(fā)事件的決策中，政務(wù)數(shù)據(jù)開放更有利于科學(xué)預(yù)測從而為理性決策提供可能，推動社會的可持續(xù)性發(fā)展。

4.2 改變美國應(yīng)急管理的合作模式

新興的社會協(xié)同治理理念改變著政府與非政府合作的模式，逐步把政府、私營部門、非營利組織、普通公眾的智慧和力量結(jié)合起來。跨政府、非營利組織、企業(yè)和社會公眾等主體的合作也成為突發(fā)事件有效應(yīng)對的一個重要因素。在突發(fā)事件前期，政府相關(guān)部門需要加強(qiáng)聯(lián)系與合作，根據(jù)不同的數(shù)據(jù)了解城市的基礎(chǔ)設(shè)施和資源配備情況，制定詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案，及時做出調(diào)整與配合，提高合作能力；還可以與有創(chuàng)造力的社會團(tuán)體或公眾合作開發(fā)用于應(yīng)急管理工作的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，如用于公眾應(yīng)急知識科普的APP、用于應(yīng)急管理人員日常培訓(xùn)的模擬軟件。在突發(fā)事件發(fā)生時，需要形成“全社會參與”的應(yīng)急管理合作模式，表現(xiàn)為：受災(zāi)公眾能夠根據(jù)獲取的信息嘗試開展社區(qū)內(nèi)自救與互救；救援隊伍能夠及時獲取救援的準(zhǔn)確信息實(shí)施精準(zhǔn)救援；其他政府部門或者普通公眾等外部援助力量能夠及時了解受災(zāi)地區(qū)的需要并雪中送炭。在突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急管理過程所產(chǎn)生的客觀數(shù)據(jù)也能成為評判政府決策行為合理性的重要依據(jù)，能夠監(jiān)督政府應(yīng)急決策，改變應(yīng)急管理工作評價的標(biāo)準(zhǔn)模式。

4.3 踐行應(yīng)急管理的“全社會參與”

政務(wù)數(shù)據(jù)開放有利于踐行應(yīng)急管理的“全社會參與”。2011年以后，美國應(yīng)急管理體系發(fā)生重要轉(zhuǎn)變：強(qiáng)調(diào)“全社會參與”和建立“多部門協(xié)作”的伙伴關(guān)系。政務(wù)數(shù)據(jù)開放有一個突出的特點(diǎn)“任何人可以自由地再利用政府部門開放的原始數(shù)據(jù)”，這里面至少包含三層重要含義：第一，這些數(shù)據(jù)普通公眾是可以獲取的，打破了以往政府部門與普通公眾信息獲得極端不平衡的狀況，信息可獲得性是實(shí)現(xiàn)全民參與應(yīng)急的前提，保證公眾能夠平等地獲取基本信息；第二，政府與社會公眾都可以對數(shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新再利用，數(shù)據(jù)對于每個人的價值有所不同，正是基于價值不同創(chuàng)造出來的數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)才能滿足公眾多樣化的需求，這與在緊急情況下公眾需求各不相同的事實(shí)是契合的，政務(wù)數(shù)據(jù)開放有利于滿足應(yīng)急管理過程中公眾的多元化需求；第三，政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺提供了一個數(shù)據(jù)發(fā)布的統(tǒng)一平臺，有利于擴(kuò)寬信息共享的對象范圍和內(nèi)容范圍，推動全社會參與應(yīng)急管理的進(jìn)程。

美國大力推動政務(wù)數(shù)據(jù)開放應(yīng)用于各個領(lǐng)域，包括應(yīng)急管理領(lǐng)域，目的在于提供更好的公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的價值。美國政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用于應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)，有許多地方值得中國政府借鑒。盡管兩國在應(yīng)急管理體制和實(shí)踐操作方面都存在很大差異，但是政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用的經(jīng)驗(yàn)卻是適用的，同時也是我國政府完善應(yīng)急管理工作的重要契機(jī)。

（來稿時間：2018年1月）