郝山濤，王雨晴

（1.天津市法學(xué)會(huì) 研究部，天津 300204；2.中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)住房問(wèn)題的關(guān)注逐步深入，住房保障的方式和形式也不斷創(chuàng)新。2015年1月，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出在我國(guó)發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，將住房保障的重心轉(zhuǎn)向住房租賃市場(chǎng)。2016年6月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），首次提出實(shí)行租售同權(quán)，培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。2017年7月，住建部、國(guó)家發(fā)改委等九部委聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》、2017年8月21日國(guó)土資源部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合出臺(tái)的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，創(chuàng)新了我國(guó)租賃住房的供給和保障方式，提出利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。隨著人們對(duì)住房租賃市場(chǎng)的關(guān)注，城市保障性租賃房引起廣泛關(guān)注，我國(guó)在原有的廉租房和公共租賃住房中存在的問(wèn)題也不斷凸顯。我國(guó)租賃住房，尤其是保障性租賃住房在法律保障、住房供給、準(zhǔn)入與退出方面的問(wèn)題的解決已刻不容緩。

需要說(shuō)明的是，本文的研究對(duì)象僅限于城市保障性租賃房，對(duì)于農(nóng)村的住房保障制度，本文并不涉及。一是農(nóng)村住房保障制度主要依靠宅基地制度實(shí)現(xiàn)，租賃型保障住房對(duì)以宅基地為住房保障的農(nóng)村中低收入群體而言，無(wú)法實(shí)現(xiàn)保障目的；二是現(xiàn)有的保障性租賃房政策均針對(duì)城市中低收入群體而言。

一、城市保障性租賃房制度一般理論

對(duì)城市保障性租賃房的研究離不開(kāi)其研究基礎(chǔ)，即有賴于保障性住房制度的基本理論為依托，該制度不僅是建立在住房權(quán)理論、社會(huì)保障理論基礎(chǔ)之上，合同法中的房屋租賃制度更是保障性租賃房制度的理論基礎(chǔ)。

（一）保障性住房制度

1.保障性住房的基本屬性

保障性住房是由政府向中低收入群體提供的，價(jià)格低于普通商品房的用以滿足中低收入群體基本需求的住房。我國(guó)的保障性住房包括經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、廉租房、公產(chǎn)房以及安置房等[1]?；谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障性住房告別了傳統(tǒng)的社會(huì)福利分房的特征，呈現(xiàn)出與之不同的獨(dú)特屬性：

（1）保障性住房是針對(duì)特定對(duì)象的權(quán)利保障制度

在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在當(dāng)時(shí)低工資的背景下，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房均來(lái)自于政府或單位的分配，當(dāng)時(shí)的保障性住房具有普惠性質(zhì)。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工資制度的不斷發(fā)展，保障性住房已不再具有普惠性質(zhì)，而是發(fā)展為針對(duì)住房弱勢(shì)群體的權(quán)利保障制度。

（2）保障性住房是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品

滿足了公共產(chǎn)品具有消費(fèi)或使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性特征，但尚未滿足公共產(chǎn)品受益上的非排他性特征，因此屬于兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。雖然保障性住房的保障對(duì)象是住房弱勢(shì)群體，直接受益者與大部分社會(huì)居民沒(méi)有直接關(guān)系，但對(duì)住房弱勢(shì)群體住房權(quán)益的保護(hù)，是對(duì)社會(huì)成員生存權(quán)利的尊重，有利于社會(huì)整體的權(quán)益的提升。

2.保障性租賃房與保障性住房的關(guān)系

租賃型保障房是保障性住房的一部分，是在保障性住房中就租賃住房進(jìn)行總結(jié)歸納形成的制度。保障性租賃房既有保障性住房的共性特征，又有其作為租賃住房的特性：首先，其租賃的特性最為顯著。保障性租賃房的使用人與提供方是承租人與出租人的關(guān)系，二者之間的權(quán)利制約和義務(wù)履行也主要依據(jù)房屋租賃合同的約定進(jìn)行。其次，其租賃行為不同于一般的民事行為。保障性租賃房只租不售，政府通過(guò)公權(quán)力限制租賃價(jià)格，使其低于市場(chǎng)價(jià)。保障性租賃房所保障目標(biāo)群體為城市雙困家庭，保障的是居住權(quán)而非產(chǎn)權(quán)，這種“只租不售”的發(fā)展模式更有利于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)住房困難群體的住房保障義務(wù)，是對(duì)保障性住房體系的有益補(bǔ)充與完善。最后，保障范圍更加廣泛。相比于保障性住房籠統(tǒng)地為中低收入群體提供住房而言，保障性租賃房的保障范圍包括城鎮(zhèn)中等偏低收入家庭、“夾心層”即無(wú)力購(gòu)買商品房，又不屬于廉租住房保障范圍的群體、新就業(yè)人員及外來(lái)務(wù)工人員等住房困難群體，擴(kuò)展了住房保障的福利范圍[2]。

（二）城市保障性租賃房的概念與特征

1.城市保障性租賃房的概念

城市保障性租賃房是由政府依據(jù)國(guó)家政策的規(guī)定統(tǒng)一提供給城鎮(zhèn)中等偏低收入家庭使用的，通過(guò)對(duì)該類住房的租金或建造標(biāo)準(zhǔn)予以限定，起到滿足中低收入群體住房需求的作用[3]。目前我國(guó)城市保障性租賃房主要包括公產(chǎn)房、廉租房和公共租賃房三種主要形式。

2.城市保障性租賃房的特征

（1）政府的干預(yù)性

城市保障性租賃房由政府主導(dǎo)，產(chǎn)權(quán)大多歸于政府，以保證申請(qǐng)人以低于市場(chǎng)的價(jià)格租賃住房，在最大程度上阻斷個(gè)人利用保障性租賃房謀利的源頭。

（2）使用的限定性

基于保障性租賃房的覆蓋率和普及率尚不高，無(wú)法充分滿足當(dāng)今的住房需求，故設(shè)定了準(zhǔn)入資格。

（3）流轉(zhuǎn)的限制性

保障性租賃房的使用者，對(duì)于保障性住房的承租人而言，如果出現(xiàn)符合退出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要退租，不得將該住房轉(zhuǎn)租甚至處分。

（4）保障具有層次性

這是基于受保障者的支付能力不同，在保障性租賃住房的對(duì)象上，首先要解決最低收入對(duì)象及無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源對(duì)象的住房問(wèn)題，才能再解決中低收入水平住房問(wèn)題；針對(duì)收入水平不同的家庭應(yīng)建立與之相應(yīng)的保障方式[4]。

（三）住房權(quán)理論

住房權(quán)是指居民有權(quán)享有適足住房的權(quán)力，這是關(guān)于國(guó)計(jì)民生生存和發(fā)展的基本權(quán)利。享有價(jià)格合理、基礎(chǔ)設(shè)施能夠滿足社會(huì)成員基本人身需求的住房是《世界人權(quán)宣言》和聯(lián)大文件認(rèn)可的住房權(quán)利，也是公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利[5]。

住房權(quán)包括積極住房權(quán)和消極住房權(quán)。積極住房權(quán)是指在特定條件下，公民有權(quán)要求政府向其提供滿足基本生存需要的住房，以保證其基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。主要包括平等對(duì)待權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、適足居住權(quán)三方面。消極住房權(quán)是指公民享有住房不受侵犯，包括社會(huì)任意人，也包括公權(quán)力機(jī)關(guān)。消極住房權(quán)主要包括住房安寧權(quán)、住房隱私權(quán)兩方面。

積極住房權(quán)中的社會(huì)保障權(quán)是指公民享有國(guó)家為其提供住房保障的權(quán)利。對(duì)無(wú)能力購(gòu)買房屋的中低收入群體，國(guó)家一般以房屋新建、購(gòu)買或租賃的方式對(duì)國(guó)民收入再分配，實(shí)現(xiàn)保障中低收入群體住房權(quán)利的目的。為了滿足社會(huì)各個(gè)層級(jí)住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)，世界各國(guó)采取商品房和保障房?jī)煞N住房供應(yīng)方式。換言之，保障性住房制度的出現(xiàn)是基于對(duì)積極住房權(quán)的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。但是，在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中還沒(méi)有積極住房權(quán)的規(guī)定。

二、我國(guó)城市保障性租賃住房制度現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)不斷發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，已經(jīng)初步建立了包括公產(chǎn)房、廉租房、公租房在內(nèi)的覆蓋廣、多層次的城市保障性租賃房制度，并推行租賃住房試點(diǎn)建設(shè)。由于大多依據(jù)的是公共政策，缺乏必要的法律制度，故保障性租賃住房制度仍然存在諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）我國(guó)城市保障性租賃房法律制度和政策的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)沒(méi)有關(guān)于保障性租賃房的國(guó)家立法?，F(xiàn)行的《城市房地產(chǎn)管理法》涉及房屋租賃的內(nèi)容，僅規(guī)定在第4節(jié)第53條至第56條四個(gè)條文。

1.《城市公有房屋管理規(guī)定》及各地區(qū)管理辦法

1994年實(shí)施的《城市公有房屋管理規(guī)定》（2001年10月廢止）將公有房屋定義為國(guó)有房屋和集體所有的房屋。其中國(guó)有房屋是指國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位及軍隊(duì)管理的房屋；集體所有的房屋是由集體組織經(jīng)營(yíng)管理的房屋[6]。隨后，各個(gè)城市因地制宜就各地城市公有房屋出臺(tái)了管理規(guī)定或者租賃管理辦法，以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)。

其中，現(xiàn)行有效的《石家莊市公有房屋租賃管理暫行規(guī)定》規(guī)定了承租人在一個(gè)月內(nèi)無(wú)正當(dāng)理由不使用公有房屋視為自動(dòng)放棄承租權(quán)，提高了公有住房使用分配的效率，懲罰了“在權(quán)利上睡覺(jué)的人”?！洞筮B市城市公有房屋管理規(guī)定》全面地就公有住房的轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃、典當(dāng)?shù)葯?quán)利流轉(zhuǎn)行為作出了規(guī)定?！渡虾Ｊ蟹课葑赓U條例》對(duì)上海市行政區(qū)域范圍內(nèi)的，包括公有居住房屋（即本文所稱“公有房屋”）在內(nèi)的房屋租賃及管理事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)范。《天津市直管公產(chǎn)房屋管理辦法》對(duì)加強(qiáng)直管公產(chǎn)房屋經(jīng)營(yíng)、使用、維修的監(jiān)督管理，確定利用財(cái)政資金投資建設(shè)或者房屋所有權(quán)歸屬等問(wèn)題作出規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范直管公產(chǎn)房屋管理單位、使用人、承租人的行為，保證使用人、承租人的住房安全，改善居住環(huán)境?！短旖蚴袊?guó)土資源和房屋管理局關(guān)于加強(qiáng)公有房屋租金使用管理的通知》也對(duì)公有房屋租金的使用和管理作出規(guī)定。

2.發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的政策規(guī)定

為滿足低收入者“住有所居”的需求，保證保障性租賃房市場(chǎng)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、健康發(fā)展，2015年1月，住建部《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出在我國(guó)發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，針對(duì)我國(guó)住房租賃市場(chǎng)現(xiàn)階段出現(xiàn)了供給不平衡、結(jié)構(gòu)不合理、制度不完善等問(wèn)題，在我國(guó)建立住房租賃信息政府服務(wù)平臺(tái)、培育經(jīng)營(yíng)住房租賃的機(jī)構(gòu)、支持房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)將其持有房源向社會(huì)出租、推進(jìn)房地產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)、支持從租賃市場(chǎng)籌集公共租賃房房源等方式，用3年時(shí)間，形成渠道多元、總量平衡、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)規(guī)范、制度健全的住房租賃市場(chǎng)。

2016年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳《意見(jiàn)》指出，目前我國(guó)住房租賃市場(chǎng)的問(wèn)題是住房供應(yīng)不充分、租賃秩序不規(guī)范和法規(guī)制度不完善。詳細(xì)具體的提出了培育市場(chǎng)供應(yīng)主體、鼓勵(lì)住房租賃消費(fèi)、完善公共租賃住房、支持租賃住房建設(shè)、加大政策支持、強(qiáng)化監(jiān)管的實(shí)施意見(jiàn)。同時(shí)，為了更好的保護(hù)承租人的住房權(quán)益，指出若承租人是非本地戶籍的居民，包括穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)打工人員、剛剛就業(yè)的大學(xué)生等，可以把備案后的房屋租賃合同作為其具有穩(wěn)定住所的證明，承租人可以據(jù)此申請(qǐng)領(lǐng)取居住證，與擁有當(dāng)?shù)貞艏娜嗣裢鹊南碛惺芙逃龣?quán)、醫(yī)療等基礎(chǔ)公共服務(wù)。

2017年7月，住建部、國(guó)家發(fā)改委等九部委為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》要求，聯(lián)合頒布的《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》提出“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”這一定位的實(shí)現(xiàn)需要住房租賃市場(chǎng)的培育和發(fā)展。

3.利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)的政策規(guī)定

2017年8月，國(guó)土與住建部頒布的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》指出可以通過(guò)在集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的方式，增加租賃房的市場(chǎng)供應(yīng)量，逐步解決租賃房供不應(yīng)求的狀況，實(shí)現(xiàn)我國(guó)住房市場(chǎng)的長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)，進(jìn)一步明確在集體用地建設(shè)的租賃房應(yīng)當(dāng)遵循的法律規(guī)定，嚴(yán)禁名為租賃實(shí)為銷售的情形，禁止承租人的轉(zhuǎn)租行為。明確指出非本地戶籍的承租人享有與本地戶籍居民同等公共服務(wù)的權(quán)利，鼓勵(lì)有能力的城市，更為全面地建立非本地戶籍承租人的社會(huì)保障機(jī)制。

2018年1月，國(guó)土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于沈陽(yáng)等11個(gè)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案意見(jiàn)的函》，基本同意成都、沈陽(yáng)、鄭州、佛山、杭州、廈門、合肥、武漢、南京、廣州、肇慶等11個(gè)城市開(kāi)展試點(diǎn)工作。并提出各個(gè)試點(diǎn)應(yīng)當(dāng)按照因地制宜、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村發(fā)展的要求，擴(kuò)展住房用地的供給方式和渠道，逐步實(shí)現(xiàn)購(gòu)租并舉，實(shí)現(xiàn)人民住有所居。

（二）我國(guó)城市保障性租賃房制度存在的問(wèn)題

1.立法層級(jí)較低、規(guī)范不統(tǒng)一

我國(guó)有關(guān)城市保障性租賃房的規(guī)范大都散見(jiàn)于國(guó)務(wù)院部委頒布的部門規(guī)章和地方政府頒布的規(guī)范性文件中，例如《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》、《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》以及各地區(qū)出臺(tái)的試點(diǎn)工作安排等。城市保障性租賃房相關(guān)規(guī)范的立法層級(jí)較低，以規(guī)范性文件為主的法規(guī)依據(jù)，加大了我國(guó)城市保障性租賃房實(shí)施推行的難度。

2.政府在租賃住房中的職責(zé)不明確

城市保障性租賃房是基于政策原因而產(chǎn)生的租賃住房，基于住房權(quán)理論和社會(huì)福利理論，政府在租賃住房中承擔(dān)著租賃房供應(yīng)與需求之間的紐帶作用，是擴(kuò)大租賃住房供應(yīng)、刺激租賃住房需求的重要力量[7]。但是，目前對(duì)政府在租賃住房中的職能規(guī)定并不明確。

3.準(zhǔn)入與退出機(jī)制不健全

準(zhǔn)入與退出機(jī)制是城市保障性租賃房制度的重要組成部分。城市保障性租賃房的準(zhǔn)入機(jī)制包括申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)程序、審查程序、分配程序。目前，我國(guó)城市保障性租賃房還沒(méi)有形成系統(tǒng)的準(zhǔn)入退出機(jī)制，準(zhǔn)入與退出事由規(guī)定不一，退出措施過(guò)于單一。

三、完善城市保障性租賃房制度的法律思考

（一）城市保障性租賃房制度立法的原則

1.適度保障原則

這一原則在本質(zhì)上要求保證大多數(shù)人的最低生活需求，一方面住房保障水平不易太低，無(wú)法發(fā)揮“安全網(wǎng)”的作用，無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展；另一方面住房保障水平不易過(guò)高，否則將直接導(dǎo)致政府財(cái)政赤字增加、導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人的社會(huì)保障支出及稅負(fù)增加，同時(shí)還會(huì)滋生社會(huì)惰性。

住房保障制度的可持續(xù)性發(fā)展和要求是適度保障原則的重要內(nèi)涵。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，作為對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有益補(bǔ)充，構(gòu)建社會(huì)保障性住房是一種新型的住房保障。而市場(chǎng)與政府相協(xié)調(diào)正是這種住房保障的特點(diǎn)，要明確住房問(wèn)題的解決不能完全依靠政府的投入，而應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)不能解決住房困難群體的居住時(shí)，政府再對(duì)其進(jìn)行有效干預(yù)，用這樣的方式負(fù)擔(dān)起社會(huì)保障的職責(zé)[8]。

2.分層次保障與動(dòng)態(tài)調(diào)整原則

我國(guó)城市保障性租賃房的保障對(duì)象為中低收入群體。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，中低收入群體也存在著強(qiáng)烈的個(gè)體差異，中等收入與低收入群體對(duì)住房需求存在很大差異，單一的保障方式不能滿足多方需求。因此，面對(duì)差異明顯的中低收入群體，實(shí)行層次化保障、推行差異化政策成為促進(jìn)我國(guó)城市保障性租賃房制度持續(xù)發(fā)展的重要方式[9]。

分層次保障原則一方面要求保障性租賃房保障方式的多樣化，另一方面對(duì)于保障性租賃住房分配的標(biāo)準(zhǔn)也要求多樣化，對(duì)不同收入的群體實(shí)行不同的準(zhǔn)入和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)保障性租賃住房分配的實(shí)質(zhì)公平。

（二）城市保障性租賃房制度的基本制度框架

1.明確政府對(duì)保障性租賃房的職責(zé)

確認(rèn)中央政府和地方政府在保障性租賃住房上的共同責(zé)任，明確其職能分工。保障性租賃住房由于其在社會(huì)保障和收入分配上的作用，首先是中央政府的職能，由于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的主要職責(zé)之一為承擔(dān)保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房的責(zé)任，故由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)[10]。基于保障性租賃住房的供給的不可移動(dòng)性和與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展的密切關(guān)系，具有區(qū)域性特點(diǎn)，因此，地方政府亦應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。保障性租賃房管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要如下：

（1）對(duì)本轄區(qū)內(nèi)居民住房信息的調(diào)查和跟蹤

綜合其他條件制定保障性租賃房的準(zhǔn)入對(duì)象和適格條件，調(diào)查和動(dòng)態(tài)追蹤本轄區(qū)內(nèi)居民住房的信息是保障性租賃房管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性工作內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)始終遵循公開(kāi)和公正的原則，不斷的動(dòng)態(tài)完善住房信息。

（2）籌集保障性租賃住房資金

保障性租賃住房保障資金應(yīng)當(dāng)主要以政府的財(cái)政收入以及租房之后的租賃收入為依托，在調(diào)查信息報(bào)告的基礎(chǔ)之上，保障性租賃房管理機(jī)構(gòu)要對(duì)保障性租賃房的保障資金進(jìn)行合理預(yù)算和規(guī)劃，并報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，同時(shí)由于保障性租賃住房保障基金涉及中收入群體利益，因此應(yīng)進(jìn)行聽(tīng)證和監(jiān)督，并將所籌集的保障性租賃住房保障基金?？顚Ｓ?。

（3）保障性租賃房的承租人資格的審查

保障性租賃房管理機(jī)構(gòu)對(duì)受保障者的調(diào)查信息是其最基本的工作內(nèi)容，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)保障性租賃住房的申請(qǐng)、審核及退出管理工作是保障性租賃房管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)[11]。

（4）監(jiān)督房屋使用情況

監(jiān)督保障性租賃房的承租人對(duì)住房補(bǔ)貼或保障性租賃房的使用情況，對(duì)于保障性租賃住房保障資金的使用應(yīng)該做到?？顚Ｓ?，要切實(shí)保證該筆資金確實(shí)運(yùn)用到了保障對(duì)象的住房消費(fèi)中[12]。

（5）保護(hù)保障性租賃房的承租人隱私的職責(zé)

對(duì)于通過(guò)調(diào)查報(bào)告信息所反映出的符合保障性租賃房申請(qǐng)條件的中低收入群體居民，保障性租賃房管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)的程序，在申請(qǐng)人戶口所在地、居住地、工作單位等地，將相應(yīng)的調(diào)查信息審核結(jié)果對(duì)有利害關(guān)系的人群予以公示。

2.明確保障性租賃房承租人的權(quán)利與義務(wù)

保障性租賃房的承租人主要享有以下權(quán)利：（1）保障性租賃房的申請(qǐng)權(quán)，即受保障者向保障性租賃房管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)保障性租賃住房，對(duì)于不符合保障性租賃房申請(qǐng)人員，相關(guān)申請(qǐng)者可以請(qǐng)求保障性租賃房管理機(jī)構(gòu)撤銷其資格；（2）保障性租賃房實(shí)物及住房補(bǔ)貼的受領(lǐng)權(quán)，是指接受保障性租賃房進(jìn)行居住和受領(lǐng)住房補(bǔ)貼的權(quán)利；（3）保障性租賃房保障的支配權(quán)，目前主要針對(duì)申請(qǐng)保障性租賃住房，是采取住房租賃補(bǔ)貼的保障時(shí)所使用的，即保障性租賃房的承租人可根據(jù)居住的需要在相關(guān)規(guī)定的住房面積、價(jià)格范圍內(nèi)選擇與之相適應(yīng)的住房的權(quán)利[13]；（4）進(jìn)行法律救濟(jì)的權(quán)利，即當(dāng)保障性租賃房的承租人所享有的住房權(quán)利受阻時(shí)，請(qǐng)求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行保護(hù)的權(quán)利。

保障性租賃房的承租人在享有權(quán)利的同時(shí)也需要履行相應(yīng)的義務(wù)：（1）要如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)和收入，包括各類工資、獎(jiǎng)金、津貼及其他勞動(dòng)收入、利息股息紅利收入、租金收入以及偶然收入等；（2）接受核查，具體是指管理機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)申請(qǐng)人提交申請(qǐng)的內(nèi)容進(jìn)行全面核查，申報(bào)的信息是否屬實(shí)，申請(qǐng)者應(yīng)配合管理機(jī)關(guān)按照要求及時(shí)提交相關(guān)證明文件和證明人，不得騙取保障性租賃房保障。

3.完善保障性租賃房的準(zhǔn)入機(jī)制

作為準(zhǔn)入機(jī)制的基礎(chǔ)，收入線的劃分是界定準(zhǔn)入對(duì)象的一項(xiàng)重要指標(biāo)，而收入線劃分標(biāo)準(zhǔn)的合理與否，直接影響到保障性租賃住房分配結(jié)果的公平性[14]。我國(guó)的收入線劃分較為復(fù)雜，原因主要有兩方面：一方面國(guó)土幅員遼闊，人口眾多，另一方面，到目前為止我國(guó)并沒(méi)有建立起完善的個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，信用評(píng)估體系也并沒(méi)有建立完成，我國(guó)各省、市、縣之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一致，人均收入水平發(fā)展不平衡。結(jié)合目前我國(guó)情況，對(duì)于收入線的劃分，各地區(qū)只有結(jié)合自身情況來(lái)確定出符合本地區(qū)的收入線劃分標(biāo)準(zhǔn)，制定出來(lái)的劃分標(biāo)準(zhǔn)既要將住房困難的低收入家庭納入保障性住房體系，還必須注意避免過(guò)高的保障標(biāo)準(zhǔn)，防止加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

對(duì)于準(zhǔn)入對(duì)象的審核環(huán)節(jié)，要審核的內(nèi)容不僅應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)者的家庭財(cái)政總額、人均住房面積等因素，同時(shí)申請(qǐng)者的其他經(jīng)營(yíng)性收入、隱性收入也要納入審核范圍，相關(guān)部門要做到定期對(duì)比所有保障性住房的申請(qǐng)家庭收入檔案，同時(shí)要隨時(shí)對(duì)申請(qǐng)者的收入情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)審核，這樣不僅可以及時(shí)防止騙租行為的產(chǎn)生，還可以更精確地掌握申請(qǐng)者的收入情況，為收入線的劃分提供了最符合實(shí)際的材料依據(jù)。

4.建立保障性租賃房的退出機(jī)制

保障性住房退出制度是為了公平和效率的雙重考慮，租賃型保障住房作為中低收入群體的過(guò)渡住房，必須建立合理規(guī)范的個(gè)人退出機(jī)制，可分為強(qiáng)制退出和主動(dòng)退出兩種。

當(dāng)保障性住房承租人因?yàn)檫`反規(guī)定而不得不被強(qiáng)制性清退，或者承租人已經(jīng)不符合保障準(zhǔn)入資格，但是該承租人又怠于停止租賃因此承租人被強(qiáng)制性的清退或被采取相應(yīng)的處罰措施，這一制度被稱為個(gè)人強(qiáng)制退出制度。在實(shí)施個(gè)人強(qiáng)制退出機(jī)制的過(guò)程中，當(dāng)出現(xiàn)行政手段力所不能及的范圍時(shí)，有賴于司法機(jī)關(guān)的介入，為此，有必要建立快捷的司法判決和強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制[15]。

此外，承租人在家庭經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生改變時(shí)，亦應(yīng)采取其他政策支持或者資助措施，鼓勵(lì)其退出保障性住房進(jìn)入商品住房市場(chǎng)。比如對(duì)于自愿退出保障性租賃住房購(gòu)買商品房的承租人可以通過(guò)降低購(gòu)房首付款的比例、適當(dāng)增加貸款比例，采取底限貸款利率、利率補(bǔ)貼等鼓勵(lì)措施，通過(guò)經(jīng)濟(jì)上的支持，鼓勵(lì)承租人停止租賃現(xiàn)有的保障性住房。

建立與分配制度所要建立的信用制度和收入誠(chéng)信體系共通適用的住房保障管理信息系統(tǒng)，以此實(shí)現(xiàn)全程跟蹤保障對(duì)象與準(zhǔn)入條件相符合程度變化，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、全面、真實(shí)的住房信息系統(tǒng)管理，如此便能夠及時(shí)根據(jù)最新變化得出相應(yīng)數(shù)據(jù)，以便做出相應(yīng)的正確的反饋。

（三）制定《住宅保障法》為保障性租賃房制度提供法律保障

1.制定《住宅保障法》的意義

目前，在我國(guó)《住宅保障法》是住房制度建設(shè)中缺乏的一部基本法，《住宅保障法》的缺位，將導(dǎo)致政府在保障公民居住權(quán)這一方面的責(zé)任缺失?！蹲≌Ｕ戏ā肥顷P(guān)于調(diào)整住房關(guān)系的綱領(lǐng)性法律，它應(yīng)當(dāng)以明確政府的義務(wù)和責(zé)任、設(shè)立專門的住房管理機(jī)關(guān)、明確公民“有房可居”的權(quán)利、明確具體有關(guān)制度等為自己的主要內(nèi)容[16]。

《住宅保障法》是規(guī)定公民的住宅權(quán)益、公平住房分配、規(guī)范房地產(chǎn)交易、構(gòu)筑住房保障體系的法律規(guī)范總稱[17]。國(guó)家為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民住房分配制度平等，達(dá)到維護(hù)正義的目的，通過(guò)規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，調(diào)解住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)等措施滿足不同群體的住房需求，保障公民的居住權(quán)益。國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)全體民眾有房住、有住房，逐步構(gòu)筑針對(duì)城市當(dāng)中特殊困難群體的多層次租賃型保障住房，改善居民居住條件，當(dāng)然發(fā)展居民住宅建設(shè)需要綜合考慮國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

明確規(guī)定國(guó)家和地方政府要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，建造相應(yīng)的保障性租賃房，其中應(yīng)以解決城市特殊困難群體的住房問(wèn)題為主。對(duì)于保障性住房的租金，應(yīng)當(dāng)參照當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕钯M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定。有條件的地區(qū)，保障性租賃房不僅應(yīng)該考慮本地居民特殊困難群體的住房需求，外來(lái)務(wù)工人員、新就業(yè)人員、失業(yè)人員的住房需求都應(yīng)當(dāng)納入考慮的范圍，以此逐步擴(kuò)大保障性租賃房覆蓋面。當(dāng)出現(xiàn)不符合保障性租賃房條件的住戶時(shí)，政府應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行清理。

明確規(guī)定公民的保障性租賃房住房權(quán)益受法律保護(hù)，租賃房屋的住宅權(quán)人不享有對(duì)其占用的房屋的處分權(quán)。住宅權(quán)人以支付租金方式取得保障性租賃房的，不得將租賃房轉(zhuǎn)租牟利。

2.明確規(guī)定保障性租賃房的監(jiān)管主體

應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門管理住房保障事業(yè)的機(jī)構(gòu)，將住房保障政策的制定以及各項(xiàng)保障措施推行的職責(zé)劃入這一機(jī)構(gòu)的范圍內(nèi)。建議設(shè)立“住房社會(huì)保障監(jiān)管司”，辦公地點(diǎn)設(shè)在住建部，具體負(fù)責(zé)監(jiān)督各地住房社會(huì)保障工作落實(shí)情況，并負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的住房社會(huì)保障工作。住房社會(huì)保障監(jiān)管司實(shí)際運(yùn)行職能時(shí)，為了促進(jìn)各地住房市場(chǎng)的供需合理化發(fā)展，應(yīng)當(dāng)對(duì)地方管理部門及時(shí)提出指導(dǎo)意見(jiàn)。還需在各省市設(shè)立相對(duì)應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)，將該住房保障工作交由專門的委員會(huì)主管，建立關(guān)于各級(jí)住房住宅保障部門及主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度，根據(jù)各地住房保障制度落實(shí)情況，給予相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施，對(duì)不認(rèn)真履行職責(zé)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員進(jìn)行相應(yīng)處罰。

近年來(lái)，隨著“住有所居”目標(biāo)的提出，住房租賃市場(chǎng)的大力發(fā)展，我國(guó)城市保障性租賃房進(jìn)入跨躍發(fā)展階段。但以政策為主要依據(jù)的城市保障性租賃房仍難以滿足快速發(fā)展的住房租賃需求，城市保障性租賃房制度的實(shí)施需要立法予以保障，以健全的法律體系為支撐點(diǎn)。通過(guò)梳理我國(guó)城市保障性租賃房制度的現(xiàn)狀，從而發(fā)現(xiàn)制度中存在的問(wèn)題，就相關(guān)的問(wèn)題提出應(yīng)制定《住宅保障法》、明確政府職責(zé)、健全完善準(zhǔn)入與退出機(jī)制等應(yīng)對(duì)之策。