實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略 建立空間規(guī)劃體系

肖金成

推進主體功能區(qū)建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署。充分發(fā)揮主體功能區(qū)在推動生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用和構(gòu)建國家空間治理體系中的關(guān)鍵性作用，必須建立空間規(guī)劃體系，尤其是在市縣層面編制“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃，推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略在市縣層面精準落地，為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、創(chuàng)新國家空間治理模式、實現(xiàn)國家空間治理現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)。

一、充分發(fā)揮主體功能區(qū)在推動生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用

中國國土面積很大，但適宜人類生存和發(fā)展的空間不到20%，且各區(qū)域的自然條件差異巨大。西部地區(qū)雖有成渝、關(guān)中等土地肥沃、人口密集、生態(tài)環(huán)境良好的地區(qū)，但其他大多數(shù)地區(qū)土地貧瘠、干旱少雨、人口稀少。因此，國家應(yīng)堅持因地制宜的原則，針對不同地區(qū)的自身條件采取不同的開發(fā)模式，即適宜人類發(fā)展的地區(qū)應(yīng)加快發(fā)展，集聚更多的產(chǎn)業(yè)和人口；不適宜人類發(fā)展的地區(qū)應(yīng)加強保護，逐步減少產(chǎn)業(yè)和人口，維護生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)功能。

2005年，國家“十一五”規(guī)劃綱要提出了推進形成主體功能區(qū)的思路與設(shè)想，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來中國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整和完善區(qū)域政策與績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。2010年，國務(wù)院發(fā)布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，明確了科學(xué)開發(fā)國土空間的行動綱領(lǐng)和遠景藍圖，并明確該規(guī)劃是中國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃。2016年，國家“十三五”規(guī)劃綱要提出強化主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎(chǔ)制度的作用，加快完善主體功能區(qū)政策體系，推動各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展。2017年，黨的十九大報告指出，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，對于推進形成人口、經(jīng)濟和環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)長遠目標具有重要的現(xiàn)實意義。主體功能區(qū)作為國家戰(zhàn)略，應(yīng)突出其引領(lǐng)性。通過功能區(qū)劃分，有度、有序地利用自然資源，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，合理控制國土空間開發(fā)強度，增加生態(tài)空間。推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高端發(fā)展，逐年減少建設(shè)用地增量，提高土地利用效率。推動重點開發(fā)區(qū)域集聚產(chǎn)業(yè)和人口，培育若干帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的增長極。劃定農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間保護紅線，拓展重點生態(tài)功能區(qū)覆蓋范圍，加大禁止開發(fā)區(qū)域保護力度。

二、推進市縣層面編制“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃

中國的市級行政區(qū)空間范圍一般為一萬平方公里左右，縣級行政區(qū)空間范圍一般為一千平方公里左右，在市縣層面編制“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃，有利于建立由空間規(guī)劃、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系，推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略在市縣層面精準落地?！岸嘁?guī)合一”就是將不同部門編制的土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、交通體系規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃合并編制成空間規(guī)劃，避免相互脫節(jié)和沖突，確保一張藍圖繪到底。

空間規(guī)劃是長期性規(guī)劃，規(guī)劃期限一般為10年，展望20—30年?？臻g規(guī)劃是基礎(chǔ)性規(guī)劃，是編制其他規(guī)劃的依據(jù)，凡是與空間規(guī)劃不一致的規(guī)劃，均應(yīng)根據(jù)空間規(guī)劃進行調(diào)整。編制空間規(guī)劃的工作量很大，但并不復(fù)雜，主要內(nèi)容是“三區(qū)三線”，三區(qū)即城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，三線即生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。不能把什么東西都裝進去，或者搞得很抽象，既無面積指標，也無紅線邊界。

城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)包括城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施用地等；農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)包括一般農(nóng)田在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)；生態(tài)功能區(qū)是除城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)和農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)以外的地區(qū)，包括林地、濕地、草原、各類生態(tài)保護區(qū)及廢棄地。首先，城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)應(yīng)根據(jù)實際發(fā)展需要，堅持節(jié)約、集約和高效的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地，整合各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)產(chǎn)城融合。同時，支持農(nóng)村居民點的土地整理和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，全面提升城鄉(xiāng)發(fā)展水平。其次，要強化農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)的耕地保護。嚴格基本農(nóng)田的建設(shè)標準和保護力度，原則上城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)以外的所有農(nóng)田和耕地都應(yīng)最大限度的保護。再次，提高生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)涵養(yǎng)功能。生態(tài)保護區(qū)應(yīng)劃定邊界，保護林草資源，實施水土保持生態(tài)修復(fù)，綜合治理荒山、荒丘、荒灘和裸地，限制并規(guī)范開山、采石等各類活動，控制水土流失，提高水源涵養(yǎng)能力，全面提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。在不影響生態(tài)環(huán)境的條件下，發(fā)展生態(tài)休閑旅游業(yè)和山區(qū)農(nóng)林產(chǎn)業(yè)。

各市縣在編制空間規(guī)劃時應(yīng)根據(jù)主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求，科學(xué)劃分三區(qū)，合理劃定三線。根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)面積增減掛鉤的原則，確保生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)面積不減少、城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)面積不增加。市級空間規(guī)劃應(yīng)確定城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的面積及范圍，劃定城市的邊界。縣級空間規(guī)劃應(yīng)劃定縣城、城鎮(zhèn)及村莊的邊界，劃定農(nóng)田的四至范圍及生態(tài)區(qū)的四至范圍?？臻g規(guī)劃發(fā)布后不得隨意調(diào)整；如確需調(diào)整，必須履行規(guī)定的程序。禁止在農(nóng)業(yè)用地范圍內(nèi)建設(shè)住房和其他非農(nóng)業(yè)設(shè)施，嚴格限制在生態(tài)功能區(qū)墾荒種地或開發(fā)建設(shè)。

三、以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃

空間性規(guī)劃包括主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、市縣空間規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃。2010年以來，國務(wù)院批準實施了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》以及一系列區(qū)域規(guī)劃，對國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護、國土綜合整治和保障體系建設(shè)等做出了具體部署與統(tǒng)籌安排。這些空間性規(guī)劃之間是什么關(guān)系，哪一個規(guī)劃是上位規(guī)劃，哪一個規(guī)劃是編制其他規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，一直未予以明確。將主體功能區(qū)規(guī)劃明確為其他空間性規(guī)劃的引領(lǐng)性規(guī)劃標志著空間規(guī)劃體系的正式形成。

編制國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃應(yīng)以主體功能區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，編制土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等應(yīng)以主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃為依據(jù)，市縣層面“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃應(yīng)以主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制相關(guān)規(guī)劃、制定相關(guān)政策，在國土開發(fā)、保護和整治等方面應(yīng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃相銜接。

四、建立實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的體制機制

建立實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的體制機制應(yīng)在以下四個方面做出努力：一是強化制度設(shè)計，統(tǒng)籌重大政策研究和制定。深入探索空間規(guī)劃編制、建設(shè)規(guī)劃管理信息平臺和空間規(guī)劃管控體系、推進空間規(guī)劃管理體制改革。二是建立有關(guān)部門溝通協(xié)商機制。地方各級政府要建立健全工作機制，研究制訂具體政策措施和工作方案；各級發(fā)展和改革委員會作為空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)機構(gòu)，應(yīng)協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟發(fā)展、空間布局、生態(tài)保護中的重大問題，全面落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略確定的目標和任務(wù)。三是強化中央與地方之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，國土、住建等部門應(yīng)明確職責(zé)分工，形成實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的責(zé)任機制。四是建立專家咨詢制度和公眾參與制度。成立具有廣泛代表性的專家委員會，加強空間性規(guī)劃編制實施的咨詢論證。建立健全公眾參與制度。主體功能區(qū)作為新的理念和戰(zhàn)略，必須形成全民共識及較高的認同度。加大宣傳力度，增強公眾對科學(xué)、高效、集約利用國土空間重要性的認識，提高全社會參與實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的積極性，營造有利于依法、依規(guī)開發(fā)利用國土空間的良好氛圍。

此外，國家應(yīng)制訂《空間規(guī)劃法》，健全規(guī)劃法律體系。空間性規(guī)劃作為其他規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，引領(lǐng)并主導(dǎo)其他規(guī)劃和政策，自身必須具有較高的法律地位和充分的法律依據(jù)，因此，國家應(yīng)制訂《空間規(guī)劃法》，并將其作為其他規(guī)劃的上位法。同時，還應(yīng)推動制訂其他相關(guān)法律法規(guī)，完善空間性規(guī)劃編制與實施的管理制度，嚴格規(guī)范規(guī)劃編制、審批、實施及修改程序。

作者簡介：肖金成，男，中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員，國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長，中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長（北京 100038）。

經(jīng)濟地理重塑與空間治理結(jié)構(gòu)的完善*

楊開忠

經(jīng)濟地理重塑能夠?qū)崿F(xiàn)勞動力等要素從低效的鄉(xiāng)村地區(qū)向高效的城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，降低貿(mào)易和要素流動的成本，提高空間交易和管理效率，不僅可以發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢，而且可以促進經(jīng)濟集聚發(fā)展，實現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)?；瑥亩苿蛹夹g(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，提升勞動生產(chǎn)率。

一、經(jīng)濟地理重塑是創(chuàng)造“中國奇跡”的密鑰

除1989年和1990年外，1979—2014年中國經(jīng)濟增速一直保持在7%以上，年均增速達9.7%。根據(jù)世界銀行經(jīng)濟增長與發(fā)展委員會2008年發(fā)布的報告顯示，持續(xù)25年或更長時間高速增長（年均經(jīng)濟增速7%以上）的經(jīng)濟體達13個，即博茨瓦納、巴西、中國大陸、中國香港、中國臺灣、印度尼西亞、韓國、馬來西亞、馬耳他、阿曼、新加坡、泰國和日本。因此，單純從這種意義上來講，1979—2014年中國經(jīng)濟高速發(fā)展在世界經(jīng)濟發(fā)展史上并非不同尋常的奇跡。然而，我們應(yīng)該看到，除印度尼西亞、巴西、中國大陸外，上述高速增長的經(jīng)濟體的共同特征是人口少、幅員狹小，即使是印度尼西亞和巴西的人口也只有中國大陸的19.0%和14.5%，持續(xù)30年以上高速增長的經(jīng)濟體人口更少、幅員更狹小。這些經(jīng)濟體持續(xù)高速增長因其“小”而對世界經(jīng)濟發(fā)展的影響也是十分有限的。由此可見，引入人口和幅員后，中國經(jīng)濟高速增長確實是世界經(jīng)濟發(fā)展史上從未有的、異乎尋常的事情，堪稱奇跡。中國經(jīng)濟奇跡本質(zhì)上是人口眾多、幅員遼闊的經(jīng)濟體持續(xù)高速增長及其對人類發(fā)展貢獻的奇跡。

為什么1979—2014年中國經(jīng)濟會出現(xiàn)長達30多年的高速增長？人均GDP能夠由1978年的156美元增加到2014年的7683美元？無疑，其基礎(chǔ)是改革開放以來中國勞動生產(chǎn)率的持續(xù)高速增長，年均增速達8.67%。那么，為什么勞動生產(chǎn)率會持續(xù)高速增長呢？有人認為，是由于中國實現(xiàn)了技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略從迎頭趕超向比較優(yōu)勢的轉(zhuǎn)型。這種觀點雖不無道理，但要說一個超大型經(jīng)濟體的經(jīng)濟奇跡跟這個經(jīng)濟體的地理因素沒有關(guān)系，則是令人難以置信的。

早在1999年，我在研究中國西部大開發(fā)時就強調(diào)經(jīng)濟地理對經(jīng)濟發(fā)展的重要性，并提出西部大開發(fā)“空間格局不經(jīng)濟假說”，主張基于分割、距離、集聚、獨特性規(guī)避和克服空間格局不經(jīng)濟是西部大開發(fā)必由之路。2000年，我和我的團隊嘗試建立整合經(jīng)濟集聚和經(jīng)濟增長的整合模型。2010年，世界銀行強調(diào)基于分割、距離、密度重塑經(jīng)濟地理是經(jīng)濟發(fā)展的成功之道。2017年，在國家自然科學(xué)基金重點項目的資助下，我和我的團隊進一步研究中國經(jīng)濟地理與經(jīng)濟增長的整合理論和政策，并取得初步成果。我認為，經(jīng)濟增長和經(jīng)濟地理重塑是經(jīng)濟發(fā)展兩個相互作用的基本事實，對于人口眾多、幅員遼闊的經(jīng)濟體尤其如此。中國經(jīng)濟奇跡的關(guān)鍵基礎(chǔ)是：在經(jīng)濟增長與經(jīng)濟地理的因果累積互動中，遵循分割、距離、集聚、異質(zhì)四大地理特性重塑了經(jīng)濟地理。這種重塑轉(zhuǎn)型集中表現(xiàn)在以下五個方面：

第一，高速和大規(guī)模的城鎮(zhèn)化。改革開放以前，中國的城鎮(zhèn)化是緩慢和小規(guī)模的、甚至是負增長的。1949—1978年，中國城鎮(zhèn)化率由10.64%增加到17.92%，平均每年僅提高0.25個百分點；城鎮(zhèn)人口由5763萬人增加到17245萬人，平均每年增加396萬人。其中，1961—1978年城鎮(zhèn)化出現(xiàn)負增長，1978年的城鎮(zhèn)化率比1960年的城鎮(zhèn)化率下降了約兩個百分點。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化進入高速和大規(guī)模發(fā)展的軌道。1978—2014年，中國城鎮(zhèn)化率由17.92%增加到54.77%，年均提高1個百分點以上；城鎮(zhèn)人口由17245萬人增加到74916萬人，平均每年增加1602萬人。高速和大規(guī)模的城鎮(zhèn)化實現(xiàn)了勞動力等要素從低效的鄉(xiāng)村向高效的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，帶來了經(jīng)濟活動的集聚利益，成為經(jīng)濟發(fā)展的重要火車頭。

第二，人口和經(jīng)濟快速、大規(guī)模地向少數(shù)重點地區(qū)、特別是沿海核心地區(qū)集中。1952—1978年，中國實行均衡發(fā)展戰(zhàn)略，從沿海地區(qū)與內(nèi)地的關(guān)系來看，要素投入向內(nèi)地傾斜，特別是“三線建設(shè)”時期勞動力和投資大規(guī)模向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，沿海地區(qū)人口占全國的比例由38.1%下降到37.3%，雖然由于“三線建設(shè)”時期經(jīng)濟投入產(chǎn)出效率低，但沿海地區(qū)GDP占全國的比重依然增加了約三個百分點，由43.95%增加到47.8%。改革開放以后，中國允許一部分地區(qū)先富起來，引導(dǎo)資源向19個條件相對優(yōu)越的重點地區(qū)聚集。從沿海地區(qū)與內(nèi)地的關(guān)系來看，要素投入向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，1978—2014年沿海地區(qū)人口和GDP占全國的比重分別增加到41.4%和58.8%，分別增加了4.1個和11個百分點。這有利于發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，提高資源配置效率，獲取集聚經(jīng)濟利益。

第三，不斷細分、擴大的專業(yè)化生產(chǎn)與貿(mào)易。改革開放以來，盡管地方保護主義一直存在，無論是從不同產(chǎn)業(yè)還是從產(chǎn)業(yè)內(nèi)部來看，基于各地實際情況的地域分工不斷深化和擴大，改革開放以前半自給自足的地方經(jīng)濟體系被徹底打破，全球化、專業(yè)化、規(guī)模化生產(chǎn)和貿(mào)易的地域分工體系不斷形成，這有利于發(fā)揮各地的要素稟賦比較優(yōu)勢，獲取專業(yè)化經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟。

第四，大規(guī)模的時空距離壓縮。從時空距離來講，日本和“亞洲四小龍”是影響中國大陸經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，但更為重要的是改革開放以來，抓住交通和信息技術(shù)革新的戰(zhàn)略機遇，大力推進全國相互銜接的交通、信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大規(guī)模壓縮時空距離。例如，改革開放以來，中國重要城市之間鐵路最快通達時間壓縮了四分之三左右，這不僅有利于貿(mào)易和要素流動的成本降低與效率提高，而且有利于集聚發(fā)展。

第五，不斷減少分割。一方面，鼓勵和支持學(xué)習(xí)英語等語言，不斷擴大開放，消除國際經(jīng)濟技術(shù)人文交流的制度、語言、文化障礙，打破閉關(guān)自守，接軌全球；另一方面，推進橫向經(jīng)濟技術(shù)聯(lián)系，建立健全全國統(tǒng)一的市場經(jīng)濟制度，打破條塊分割。這同樣有利于貿(mào)易和要素流動的成本降低與效率提高，有利于集聚發(fā)展。

二、完善空間治理結(jié)構(gòu)是適應(yīng)塑造高質(zhì)量經(jīng)濟地理的需要

黨的十八大以來，中國經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，再創(chuàng)超大型經(jīng)濟體的高質(zhì)量發(fā)展奇跡同樣離不開“超大”的基本國情，成功之道仍然在于遵循分割、距離、集聚、異質(zhì)四大地理特性塑造中國經(jīng)濟地理。但這種再塑是以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的，包括四個基本過程，即新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)、高水平地域?qū)I(yè)化生產(chǎn)與貿(mào)易以及更高水平的空間一體化。

從再塑方式來看，可以概括為：點、線、面、體、能、質(zhì)、度七個相互作用的方面?！包c”即點狀發(fā)展空間，最重要的就是適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要，推進都市圈一體化，打造通勤高效、城鄉(xiāng)一體、和諧宜居的大小都市圈和兩個或兩個以上大都市圈首尾相連所組成的城市群?！熬€”的核心是優(yōu)化國家集聚發(fā)展軸線的戰(zhàn)略布局，適應(yīng)實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要，在鞏固提高沿海地區(qū)集聚發(fā)展軸帶的同時，拓展國家集聚發(fā)展重點軸帶布局。2010年的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中提出構(gòu)建以“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，即以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸。2017年的《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》在此基礎(chǔ)上進一步提出建設(shè)京九軸帶和滬昆軸帶、京蘭軸帶，從而形成“四橫四縱”國家集聚發(fā)展重點軸帶體系。我建議，將青（島）銀（川）沿線地區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)成為國家集聚發(fā)展重點軸線，以帶動中國北方腹地發(fā)展，平衡南北經(jīng)濟。“面”的任務(wù)主要有兩個：一是調(diào)整優(yōu)化“四大板塊”劃分，更好地平衡區(qū)域發(fā)展差距；二是規(guī)劃建設(shè)若干個相對獨立的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，更好地支撐國家現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)。“體”即密度，解決過密、過疏問題，形成疏密有致、人地和諧的國土空間開發(fā)強度以及人口、經(jīng)濟和建筑密度?！澳堋奔匆允杞獬薪犹嵘秊椤芭１亲印?、以創(chuàng)新為驅(qū)動力，不斷深化技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的空間分工合作，推動國土空間功能轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建和諧的地域功能體系?！百|(zhì)”即優(yōu)化國土空間不可貿(mào)易品數(shù)量、質(zhì)量和布局，提升地方品質(zhì)，打造美麗國土生活圈。“度”即制度，在機構(gòu)調(diào)整改革和“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，進一步適應(yīng)塑造高質(zhì)量經(jīng)濟地理的需要，深化空間治理改革，完善市場機制在經(jīng)濟地理再塑中發(fā)揮決定性作用和政府更好發(fā)揮作用的體制機制，形成政府機制、市場機制、社群機制協(xié)同發(fā)揮作用的空間治理結(jié)構(gòu)。

*基金項目：國家自然科學(xué)基金重點項目“我國產(chǎn)業(yè)集聚演進與新動能培育發(fā)展研究”（71733001）。

作者簡介：楊開忠，男，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授，中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會會長（北京 100070）。

落實國家空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵是利益協(xié)調(diào)

安樹偉

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出要建立空間規(guī)劃體系。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》進一步指出，整合各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋；空間規(guī)劃分為國家、省、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級；研究建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機制。2016年，國家“十三五”規(guī)劃綱要明確指出，以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系；建立國家空間規(guī)劃體系，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”。2017年，國務(wù)院發(fā)布的《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》則接近于國家層面的空間規(guī)劃；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級空間規(guī)劃試點方案》指出，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（以下稱“三區(qū)三線”），注重開發(fā)強度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級空間規(guī)劃，為實現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國土空間開發(fā)保護制度積累經(jīng)驗。這表明，第一，空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)，這從《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》中涉及的戰(zhàn)略格局、集聚開發(fā)、分類保護、綜合整治、聯(lián)動發(fā)展等內(nèi)容可以得到較好體現(xiàn)。第二，空間規(guī)劃是以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的，包括空間規(guī)劃、用途管制、差異化績效考核等內(nèi)容。

一、空間規(guī)劃體系落實的難點是協(xié)調(diào)各區(qū)域主體的利益

2010年，國務(wù)院發(fā)布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，按開發(fā)方式把國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四種類型；按開發(fā)內(nèi)容把全國劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)三種功能區(qū)。無論是按開發(fā)方式劃分還是按開發(fā)內(nèi)容劃分，實施中的難點都是協(xié)調(diào)各區(qū)域所涉及的各方面利益關(guān)系。因此，客觀來講，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的實施效果并不十分理想，這也是國家推進建立空間規(guī)劃體系的動機之一。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)編制的國家、省、市縣三級空間規(guī)劃，目的在于全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定“三區(qū)三線”，注重開發(fā)強度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃。從《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》來看，作為主體功能區(qū)規(guī)劃“升級版”的空間規(guī)劃，將全部國土空間劃分為集聚開發(fā)區(qū)域（既包括主體功能區(qū)規(guī)劃中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，也包括主體功能區(qū)規(guī)劃中的城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)）、分類保護區(qū)域和綜合整治區(qū)域（接近于主體功能區(qū)規(guī)劃中的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，當(dāng)然也包括各類生態(tài)功能區(qū)），面臨著協(xié)調(diào)各方面利益的關(guān)系問題，以及協(xié)調(diào)成本和監(jiān)督成本過高的困擾。

區(qū)域利益是客觀存在的，且以地方作為利益主體，主要包括在生產(chǎn)、流通、分配、消費活動中獲得的能夠滿足自身需求與其他需求的物質(zhì)財富和精神財富的總和。區(qū)域利益至少包括兩個方面的含義：一是特定區(qū)域自身需求得到滿足；二是特定區(qū)域內(nèi)各利益主體的共同需要得到滿足。協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者之間的利益沖突存在一定難度。

首先，面對地方政府，空間規(guī)劃將如何滿足各級、各類區(qū)域的需求。哪些區(qū)域應(yīng)該聚集開發(fā)、哪些區(qū)域應(yīng)該分類保護和綜合整治是空間規(guī)劃的關(guān)鍵問題之一。劃歸為哪一類地區(qū)會涉及各個地區(qū)的利益，甚至?xí)淖兲囟▍^(qū)域的發(fā)展方向和國家的區(qū)域格局。這些功能區(qū)域的劃分會影響眾多主體的利益，各地方之間、各地方與中央之間的利益目標具有不一致性。雖然《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出要完善績效考核評價體系，但是為了追求地方利益及短期利益，無論哪一級地方政府及官員，都不愿意看到所在轄區(qū)被劃為分類保護和綜合整治區(qū)域。若被劃為這兩類區(qū)域，就會被各種限制政策所限制，會影響該區(qū)域的開發(fā)力度，進而影響地方政府的利益。在現(xiàn)行的官員政績評價體系下，地方政府官員有大力進行經(jīng)濟開發(fā)的內(nèi)在沖動。為了自身利益，地方政府會通過各種方式對中央政府施加影響，以期使自己的轄區(qū)被劃為對自己有利的功能定位區(qū)域。在現(xiàn)實情況下，要協(xié)調(diào)各地方利益的關(guān)系，其協(xié)調(diào)成本是非常大的。由于地方政府與中央政府利益的不完全一致，并且二者所擁有的信息具有不對稱性。地方政府在執(zhí)行區(qū)域政策的過程中往往會采取有利于地方利益的行動，而不完全按照中央的決策行事。例如，地方政府可能會在分類保護和綜合整治區(qū)域采取變通的方法搞經(jīng)濟開發(fā)。由于處于信息劣勢，面對眾多地方政府，中央政府的監(jiān)督顯得力不從心。監(jiān)督難、執(zhí)行難的情況在中國并不鮮見，例如，各類風(fēng)景區(qū)、自然保護區(qū)及各類開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）的違規(guī)開發(fā)問題等曾一度屢禁不止。由于中央和地方利益的不一致，也導(dǎo)致了面對國家出臺的各種規(guī)劃呈現(xiàn)出中央熱、地方冷的特征。

其次，面對各類地方主體，空間規(guī)劃將如何滿足其不同需求。一般而言，區(qū)域的主體包括地方政府、居民、企業(yè)、非政府組織。每個區(qū)域主體的目標函數(shù)并不相同，區(qū)域中各行為主體對區(qū)域利益的認識也不一致，或追求利益目標的差異，使其在謀取利益的行為上表現(xiàn)得千姿百態(tài)。地方政府（尤其是地方政府官員）主要追求地區(qū)生產(chǎn)總值和財政收入的增加；居民主要追求就業(yè)機會、生活便利、收入增加、良好的生態(tài)環(huán)境；企業(yè)主要追求成本的降低和利潤的增加；非政府組織主要關(guān)注環(huán)境保護、社會救濟、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化。空間規(guī)劃實施效果取決于各類區(qū)域主體的參與程度及效用滿足程度。當(dāng)前，中國的各級、各類規(guī)劃更加關(guān)注政府和企業(yè)的需求，而較少關(guān)注居民和非政府組織的需求，甚至有的規(guī)劃對居民、企業(yè)和非政府組織保密，這也是面對國家出臺的各種規(guī)劃政府熱、民間冷的主要原因之一。

既然區(qū)域利益是客觀存在的，并且具有一定的多元性與差異性，這就需要正視區(qū)域經(jīng)濟利益的尋求、創(chuàng)造、分配、維護。對于中國正在編制的各級、各類空間規(guī)劃，不僅要處理好各地方之間、各地方與中央之間的關(guān)系，也要協(xié)調(diào)好各區(qū)域主體的利益關(guān)系，這是保證國家空間規(guī)劃體系順利實施的必要前提。

二、以經(jīng)濟手段和法律手段為主協(xié)調(diào)各種區(qū)域利益

各種規(guī)劃的實施需要一整套完善的體制機制保障?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》等各級、各類規(guī)劃都有各種各樣的實施保障措施，但中國的實踐表明，保證規(guī)劃完整、全面、準確的落實并非易事，需要付出極大的努力。一般而言，保障規(guī)劃實施的手段主要有三種：即經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段。經(jīng)濟手段的執(zhí)行主體是立法機關(guān)和行政機關(guān)，表現(xiàn)形式包括貨幣政策、財政政策等，呈現(xiàn)出利益性、間接性、多樣性的特點；行政手段的執(zhí)行主體是行政機關(guān)，表現(xiàn)形式包括行政命令、行政文件、行政會議等，呈現(xiàn)出權(quán)威性、強制性的特點；法律手段的執(zhí)行主體是立法機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)，表現(xiàn)形式包括法律條文，呈現(xiàn)出規(guī)范性、強制性、穩(wěn)定性的特點。

在規(guī)劃實施中，運用的手段和工具必須從一定的客觀依據(jù)出發(fā)，對調(diào)控手段和工具的選擇應(yīng)盡可能符合功效性、效率性、可操作性、社會可行性、公眾參與度，并且手段的使用要考慮社會成本以及實施效果。區(qū)域規(guī)劃的三種實施手段在使用上差別較大，經(jīng)濟手段雖然長期成本較高、穩(wěn)定性較弱，但時效性較強、公眾參與度較高、短期成本較低，最終規(guī)劃實施效果較好；行政手段雖然時效性強、短期成本低，但穩(wěn)定性弱、公眾參與度低、長期成本高，最終規(guī)劃實施效果差；而法律手段雖然時效性差、短期成本高，但穩(wěn)定性強、公眾參與度高、長期成本低，最終規(guī)劃實施效果好。由于法治建設(shè)不完善、公眾參與程度低，以及傳統(tǒng)治理方式的影響、政府“經(jīng)濟人”追求利益最大化的動機和官員的任期與升遷導(dǎo)致的短期行政行為，再加上政府部門主要采取行政手段來推動各種規(guī)劃的實施，法律手段少之甚少，最終導(dǎo)致中國雖然編制了眾多的各級、各類規(guī)劃，但真正落到實處的并不是很多。

因此，為了保障國家空間規(guī)劃體系能落到實處，需要改變過去以行政手段調(diào)控各經(jīng)濟主體行為的方式，盡快轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟手段和法律手段為主的方式。只有這樣，才能有效調(diào)控和規(guī)范中央政府與地方政府的行為，增加居民、企業(yè)、非政府組織的行為預(yù)期，保證空間規(guī)劃體系的真正落實。

作者簡介：安樹偉，男，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟社會發(fā)展研究院副院長，教授，博士生導(dǎo)師（北京 100070）。

構(gòu)建空間規(guī)劃體系應(yīng)處理好四個問題

梁琦

空間經(jīng)濟學(xué)的一個重大貢獻是成功解析了經(jīng)濟活動在多重力量作用下呈現(xiàn)出的自組織過程，以及要素在地理區(qū)位上的自發(fā)集聚。集聚過程中存在向心力和離心力。向心力包括規(guī)模效應(yīng)、知識溢出和運輸成本等；而離心力則是固定要素的制約，包括土地和其他自然資源。經(jīng)濟活動的集聚提高了對土地的需求，尤其是工業(yè)用地的大量需求抬高了土地價格，從而對外來生產(chǎn)要素的進一步集聚產(chǎn)生離心力，且提高了本地市場競爭，使得劣質(zhì)要素逐漸被淘汰?？臻g經(jīng)濟學(xué)為經(jīng)濟活動的空間組織過程提供了基本的理論框架，卻無法有效安排要素集聚中心和經(jīng)濟地理中心經(jīng)濟活動的有序性，此時空間規(guī)劃便提供了基本的手段，而空間經(jīng)濟學(xué)則為空間規(guī)劃的必要性提供了理論基礎(chǔ)。

中國的空間規(guī)劃體系經(jīng)過多年整合，形成了以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃三規(guī)并重與其他規(guī)劃互為補充的格局。目前，一些城市開展的“多規(guī)合一”實踐也各具特色，但多數(shù)城市的工作重點在于規(guī)劃協(xié)調(diào)，而“多規(guī)合一”引發(fā)的空間規(guī)劃體系改革尚處于起步階段。因此，在深化規(guī)劃體制改革創(chuàng)新的關(guān)鍵時期，構(gòu)建科學(xué)合理的空間規(guī)劃體系應(yīng)處理好以下四個問題：

第一，建立空間規(guī)劃管理商討機制。以前強調(diào)“三規(guī)合一”很困難，因為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃由發(fā)展和改革委員會制定、土地利用規(guī)劃由國土部門制定、城市總體規(guī)劃由住建部門制定，三方各自為政、難以協(xié)調(diào)?，F(xiàn)在將空間規(guī)劃的職能劃給自然資源部，這樣就完全有條件實現(xiàn)“三規(guī)合一”。雖然由自然資源部統(tǒng)一管理，但審批與協(xié)調(diào)仍存在困難。這種困難主要體現(xiàn)在中央政府與地方政府之間缺少有效的聯(lián)動機制，導(dǎo)致上下聯(lián)動不暢；各個地區(qū)內(nèi)部相關(guān)部門之間溝通不及時，在制定相關(guān)空間規(guī)劃時統(tǒng)籌不到位，推進工作協(xié)同性不強，這些都嚴重影響“三規(guī)合一”的效率。因此，我們要積極推動建立空間規(guī)劃管理商討機制，由中央和地方相關(guān)部門共同確定各系統(tǒng)年度定量指標，并以此促進政策和審批條件相協(xié)調(diào)；要根據(jù)當(dāng)前城市發(fā)展需要和實際改革要求，調(diào)整不適應(yīng)當(dāng)前規(guī)劃管理要求的政策，研究制定和規(guī)范新的政策標準，明確部門職權(quán)和責(zé)任；要保證信息暢通，增強各個地區(qū)工作的主動性，加大統(tǒng)籌力度，制定相關(guān)政策，從市級層面進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。同時，各地區(qū)、各部門對超出職責(zé)范圍的事項也要主動研究，提出相關(guān)建議，提請上級部門決策，通過上下聯(lián)動，形成發(fā)展合力。

第二，空間規(guī)劃體系應(yīng)當(dāng)以主體功能區(qū)規(guī)劃為最高上位規(guī)劃，并體現(xiàn)自然環(huán)境和生態(tài)的約束性。經(jīng)濟活動必須首先服從生態(tài)、資源與環(huán)境，將空間開發(fā)的理念由經(jīng)濟效益優(yōu)先向生態(tài)效益優(yōu)先、兼顧經(jīng)濟效益和社會效益轉(zhuǎn)變。在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，然后制定各類專項規(guī)劃，最后才是建設(shè)規(guī)劃，從而形成一致有序的空間規(guī)劃體系。在空間規(guī)劃體系的構(gòu)建中，我們應(yīng)處理好以下四種關(guān)系。一是合與分的關(guān)系?？臻g規(guī)劃要展現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的價值取向，建立統(tǒng)一的生態(tài)邊界、增長邊界和功能邊界，打破部門間的技術(shù)壁壘和制度壁壘，把各類空間規(guī)劃無法協(xié)調(diào)的事項統(tǒng)一起來，從體制機制上推進空間規(guī)劃體系融合。二是條與塊的關(guān)系。構(gòu)建全域覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能清晰、橫向協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以空間規(guī)劃為龍頭，妥善處理條與塊的關(guān)系，搞好縱向銜接與橫向協(xié)調(diào)。三是收與放的關(guān)系。收是要將事關(guān)經(jīng)濟社會長遠利益的事權(quán)上收，強化集權(quán)，統(tǒng)一管理。放就是結(jié)合當(dāng)前“放管服”改革，推動向市場放權(quán)、向社會放權(quán)、向地方放權(quán)，激發(fā)市場活力，調(diào)動地方政府和市場主體的積極性與主動性。四是編與施的關(guān)系。要堅持規(guī)劃共編、分工實施的原則，將空間規(guī)劃編制主體歸位于政府，將規(guī)劃的實施主體和實施責(zé)任落實到具體部門，適度分離規(guī)劃編制、管理、實施和督察職能。

第三，將主體功能區(qū)規(guī)劃列為法定規(guī)劃，提高其作為空間規(guī)劃最高上位規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性。同時必須制定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的規(guī)劃序列，并將其固定為空間規(guī)劃的標準范式，防止沒有上位規(guī)劃就制定出下位規(guī)劃的亂象。因此，需要整合與完善各級、各部門空間管控信息管理平臺，搭建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、空間坐標、技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一銜接共享的空間規(guī)劃信息管理平臺，為規(guī)劃編制提供輔助決策支持，對規(guī)劃實施進行監(jiān)測評估。一要做好省級空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作。準確把握空間規(guī)劃改革和“多規(guī)合一”的要義，積極推動規(guī)劃體制改革，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)優(yōu)勢，在省級空間規(guī)劃編制的技術(shù)要求等方面做好基礎(chǔ)性工作，為構(gòu)建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理、且以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主的空間規(guī)劃體系提供支撐。二要切實加強空間開發(fā)管制。以市縣為單元，以“多規(guī)合一”為手段，推進城市開發(fā)邊界和生態(tài)控制線的劃定工作，充實完善市域空間管制的內(nèi)容，提出差異化的空間綜合功能管控措施，有效整合各類空間規(guī)劃。三要建立多規(guī)銜接的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標準。服務(wù)于空間規(guī)劃制定和“多規(guī)合一”的要求，整合城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃、交通規(guī)劃等各類規(guī)劃技術(shù)規(guī)范，推進各類規(guī)劃用地分類標準、數(shù)據(jù)格式和坐標系統(tǒng)的銜接與統(tǒng)一，形成協(xié)調(diào)完整的信息庫，為各個?。ㄊ?、區(qū)）建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息平臺奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

第四，科學(xué)合理進行規(guī)劃管理和相關(guān)法律法規(guī)的制定。在規(guī)劃管理方面，國家應(yīng)建立區(qū)域總規(guī)劃師管理體制和空間規(guī)劃從業(yè)人員準入機制。在相關(guān)法律法規(guī)的制定方面，國家應(yīng)及時修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并嚴格按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開展工作；針對社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，及時完善《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，這對實現(xiàn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。具體來講，規(guī)劃管理和相關(guān)法律法規(guī)的制定應(yīng)體現(xiàn)以下四個特點：一是以中央治國理政新理念、新思想和新戰(zhàn)略為指導(dǎo)。統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，把建設(shè)生態(tài)文明和維護國家糧食安全、生態(tài)安全、資源安全放在重要位置，貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的部署要求。二是以創(chuàng)新國土空間開發(fā)保護體系為引領(lǐng)。堅持國土開發(fā)與承載力相匹配、集聚開發(fā)與均衡發(fā)展相協(xié)調(diào)、點上開發(fā)與面上保護相促進、陸域開發(fā)與海域利用相統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先與高效利用相統(tǒng)一、市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合，構(gòu)建以集聚開發(fā)、分類保護、綜合整治“三位一體”為框架的國土空間開發(fā)保護體系。三是構(gòu)建多中心網(wǎng)絡(luò)型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。處理好重點開發(fā)與均衡發(fā)展的關(guān)系，通過加大重要節(jié)點和軸帶的開發(fā)力度，增強集聚開發(fā)的輻射帶動作用。在強調(diào)南北軸向發(fā)展的同時，更加關(guān)注東西軸向的開發(fā)，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)向開發(fā)軸帶和開發(fā)中心集聚，促進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推進公共服務(wù)資源在空間上的均衡配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。四是以強化用途管制提升國土空間治理能力。注重落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，強化國土空間用途管制，科學(xué)設(shè)置生存線、生態(tài)線和保障線，合理確定國土開發(fā)強度、水土資源利用效率和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等約束性指標。

總之，在發(fā)達城市、超大城市試點編制綜合性空間規(guī)劃，允許其在綜合性空間規(guī)劃的指導(dǎo)下，修改城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，統(tǒng)一各專項規(guī)劃標準，并報上級相關(guān)部門審批。在綜合性空間規(guī)劃編制的過程中，我們需要盡快梳理相關(guān)研究成果，重構(gòu)空間規(guī)劃體系，形成層次清晰、內(nèi)容明確的國土、區(qū)域和城市規(guī)劃體系；明確各項目的功能定位，科學(xué)優(yōu)化空間布局，切實提高產(chǎn)業(yè)聚集度。同時，要按照城市總體規(guī)劃的要求，處理好重點項目與周邊地區(qū)的關(guān)系，保障城市整體風(fēng)貌的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。此外，在重點地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)中，我們還要廣泛聽取各方面的意見和建議，精心規(guī)劃，嚴格實施，使每項規(guī)劃都經(jīng)得起時間的檢驗和歷史的考驗。

作者簡介：梁琦，女，廣東省人民政府參事，中山大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中山大學(xué)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域發(fā)展研究中心主任，經(jīng)濟學(xué)博士（廣州 510275）。