楊琴

（中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

《鐵路法》是新中國(guó)交通運(yùn)輸行業(yè)第一部專門(mén)法律，自1991年5月1日實(shí)施以來(lái)，對(duì)規(guī)范鐵路行業(yè)發(fā)展、依法治路起到了積極的作用。但是《鐵路法》實(shí)施二十多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大的變化，國(guó)家法律體系不斷完善，鐵路改革實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，鐵路建設(shè)快速發(fā)展，現(xiàn)行《鐵路法》明顯不適應(yīng)鐵路改革與發(fā)展的需要，亟需修改。

1 現(xiàn)行《鐵路法》存在問(wèn)題分析

現(xiàn)行《鐵路法》實(shí)施以來(lái)，對(duì)促進(jìn)鐵路事業(yè)的發(fā)展，維護(hù)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的合法權(quán)益，起到了積極的作用。一是《鐵路法》作為鐵路的基本法，對(duì)完善鐵路法制建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用；二是《鐵路法》確立的鐵路保價(jià)運(yùn)輸法律制度，為鐵路運(yùn)輸企業(yè)贏得了數(shù)百億的可見(jiàn)收益；三是《鐵路法》第58條關(guān)于鐵路人身傷亡損害賠償法律制度的規(guī)定，既有利于鐵路處理事故，也避免了不少經(jīng)濟(jì)損失；四是初步確立了鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)制度，奠定了鐵路安全立法的基礎(chǔ)。這些積極的方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。但是，《鐵路法》也有其歷史的局限性，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，明顯不適應(yīng)新形勢(shì)的需要，比如，鐵路公益性線路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，都是在改革開(kāi)放過(guò)程中出現(xiàn)的新情況，現(xiàn)行《鐵路法》沒(méi)有規(guī)范，需要補(bǔ)充完善。現(xiàn)行《鐵路法》中有關(guān)鐵路運(yùn)輸管理體制、鐵路建設(shè)以及鐵路客貨運(yùn)輸合同等內(nèi)容，均需要根據(jù)鐵路發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況與國(guó)家相關(guān)法律作出修改和完善。

從鐵路行業(yè)角度考察，鐵路行業(yè)涉及的全部法律關(guān)系可以歸結(jié)為三大類[1]，一類是鐵路發(fā)展中的法律關(guān)系，包括公益性運(yùn)輸、鐵路建設(shè)用地等均涉及國(guó)家與鐵路的關(guān)系，需要在法律層次予以明確；二是鐵路運(yùn)輸管理關(guān)系，涉及國(guó)家對(duì)鐵路的行政管理活動(dòng)，包括運(yùn)價(jià)管理、安全管理、行業(yè)準(zhǔn)入管理、建設(shè)管理以及治安等方面的管理活動(dòng)，這些行政權(quán)力需要在法律上予以明確規(guī)范；三是鐵路運(yùn)輸合同關(guān)系，屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，要根據(jù)現(xiàn)行有效的有關(guān)民事基本法律制度結(jié)合鐵路的實(shí)際作出規(guī)范，這方面現(xiàn)行《鐵路法》存在問(wèn)題較多，需要全面梳理。

下面就現(xiàn)行《鐵路法》各章需要修改的內(nèi)容歸納如下：

第一章，總則9條(1-9)，主要包括立法目的、適用范圍、管理體制、鐵路發(fā)展政策、鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)原則、公民基本義務(wù)、地方政府職能、鐵路技術(shù)管理規(guī)程以及鐵路科技政策等方面。目前來(lái)看，鐵路已經(jīng)政企分開(kāi)，國(guó)家對(duì)鐵路的管理方式發(fā)生了很大的變化，鐵路類型也有明顯的不同，合資鐵路正成為鐵路建設(shè)的主要方式。本章的內(nèi)容需要重新改寫(xiě)，把目前的鐵路管理體制、各種鐵路現(xiàn)狀、國(guó)家對(duì)鐵路的基本政策以及環(huán)保等方面的內(nèi)容，梳理后轉(zhuǎn)化為法律條文。

第二章，鐵路運(yùn)輸營(yíng)業(yè)23條(10-32)，主要內(nèi)容包括運(yùn)輸合同 (11)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)基本義務(wù)(10,12,13,16,17)，計(jì)劃運(yùn)輸(15)，免責(zé)條款(18)，旅客義務(wù)(14)，托運(yùn)人和收貨人義務(wù)(19,20,21,22)，損害賠償(23)，專用鐵路和專用線開(kāi)展公共運(yùn)輸(24)，鐵路運(yùn)價(jià)與票證(25,26,27)，禁運(yùn)與限運(yùn)(28)，特殊運(yùn)輸(29,30,31)，糾紛處理(32)。這一章主要規(guī)范鐵路運(yùn)輸行為?，F(xiàn)行《鐵路法》實(shí)施時(shí)，我國(guó)還沒(méi)有頒布《合同法》和《侵權(quán)責(zé)任法》等有關(guān)民事合同和侵權(quán)方面的基本法律。二十多年來(lái)，我國(guó)民事法律制度不斷完善，建立起了以《民法通則》《合同法》和《侵權(quán)責(zé)任法》為主體的法律體系，同時(shí)鐵路運(yùn)輸?shù)膶?shí)踐也對(duì)鐵路運(yùn)輸法律制度提出了新要求，比如鐵路客貨運(yùn)輸電子化所形成的電子合同、車票實(shí)名制等，都對(duì)傳統(tǒng)的運(yùn)輸合同提出了挑戰(zhàn)，亟需根據(jù)新形勢(shì)、新情況加以完善。另外，公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼也需要有相應(yīng)的法律制度，這對(duì)促進(jìn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的健康發(fā)展是十分重要的。

第三章，鐵路建設(shè)9條 (33-41)，包括規(guī)劃(33,35)，建 設(shè) 計(jì) 劃(34)， 鐵 路 用 地(35,36,37)， 軌 距(38)，鐵路與道路交叉(40)，橋梁(41)。這些內(nèi)容非常簡(jiǎn)單，因?yàn)樵诹⒎〞r(shí)，鐵路建設(shè)規(guī)模小且都是國(guó)家投資，還沒(méi)有社會(huì)資本進(jìn)入，更談不上外商投資。同時(shí)，國(guó)家基本建設(shè)立法也非常落后，許多基建程序和要求都是在上世紀(jì)九十年后期才逐步形成法律制度，其主要標(biāo)志是1997年11月1日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)建筑法》(2011年4月22日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議作了修正)，這部法律的實(shí)施，使建筑市場(chǎng)初步有了法律依據(jù)。1999年8月30日，第九屆人大第十一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，2007年10月28日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議才通過(guò) 《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，逐步形成了建設(shè)法規(guī)體系。而鐵路投資融資體制改革一直步伐緩慢。1999年，國(guó)務(wù)院法制辦曾經(jīng)起草了《外商投資鐵路建設(shè)條例》(草案)，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論但沒(méi)有通過(guò)。隨著鐵路政企分開(kāi)，中國(guó)鐵路總公司承擔(dān)國(guó)家鐵路的建設(shè)任務(wù)，管理鐵路建設(shè)項(xiàng)目。要保證鐵路建設(shè)的順利進(jìn)行，對(duì)鐵路建設(shè)和投資的法律需求提到了議事日程。這一章修改的重點(diǎn)：一是建設(shè)規(guī)劃和計(jì)劃需要根據(jù)現(xiàn)在的實(shí)際情況重新作出合理的規(guī)范；二是要增加鐵路投資融資方面的法律規(guī)定；三是要明確鐵路分類建設(shè)及其投資責(zé)任主體；四是要明確支持鐵路的優(yōu)惠政策。

第四章，鐵路安全與保護(hù)18條(42-59)，本章的內(nèi)容需作較大的修改。要根據(jù)鐵路政企分開(kāi)改革的實(shí)際，進(jìn)一步明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限，明確監(jiān)管與事故調(diào)查處理的程序規(guī)范?？梢詤⒄铡惰F路安全管理?xiàng)l例》《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》的規(guī)定，增強(qiáng)操作性。特別是對(duì)鐵路行車事故造成人身?yè)p害賠償?shù)姆蓷l文，要進(jìn)一步明確鐵路運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)責(zé)任的范圍、要件與免責(zé)條件，合理界定當(dāng)事人的法律責(zé)任。

第五章，法律責(zé)任12條(60-71)，本章主要是民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定。其中民事責(zé)任要根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》予以調(diào)整；行政責(zé)任要把《鐵路安全保護(hù)條例》中重要的內(nèi)容歸納整理進(jìn)來(lái)；刑事責(zé)任則要?jiǎng)h除，因?yàn)橐呀?jīng)被相關(guān)的刑法條文所涵蓋，不需要在《鐵路法》中規(guī)定。因此，本章需要重新起草。

第六章，附則3條(71-74)，第72條的規(guī)定明顯不符合鐵路現(xiàn)實(shí)，要?jiǎng)h除。另外要增加對(duì)城市軌道交通的規(guī)定[2]。

2 其他運(yùn)輸行業(yè)的立法研究

我國(guó)的民航運(yùn)輸、海上（內(nèi)河航運(yùn)）運(yùn)輸、道路運(yùn)輸已經(jīng)建立較為完善的法規(guī)體系，修改《鐵路法》時(shí)可以參考相關(guān)法律制度。

2.1 民用航空法律制度與借鑒

《中華人民共和國(guó)民用航空法》是民用航空基本法律，國(guó)務(wù)院先后制定了 《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)民用航空安全保衛(wèi)條例》《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》《民用航空運(yùn)輸不定期飛行管理暫行規(guī)定》等行政法規(guī)，民航總局根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定制定了大量的規(guī)章，構(gòu)成了較為完整的民用航空法規(guī)體系。修改《鐵路法》可以參考《民用航空法》的規(guī)定。

2.2 海上（內(nèi)河航運(yùn)）運(yùn)輸法律制度與借鑒

海上運(yùn)輸基本法律法規(guī)包括：《中華人民共和國(guó)海上交通安全法 （1983）》《中華人民共和國(guó)海商法（1992）》《中華人民共和國(guó)港口法（2003）》《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例（1987）》《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例（2002）》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例 （2009）》《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例（2012）》《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例（2013）》等?！逗Ｉ谭ā泛汀逗Ｉ辖煌ò踩ā分贫ū容^早，目前也面臨需要修改的狀態(tài)。

2.3 道路運(yùn)輸法律制度與借鑒

道路運(yùn)輸法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國(guó)公路法（1997）》《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例（2004）》《公路安全保護(hù)條例（2011）》以及交通運(yùn)輸部的若干規(guī)章?！豆贩ā饭?章87條，規(guī)定了公路法的立法目的、適用范圍、公路規(guī)劃、公路建設(shè)、公路養(yǎng)護(hù)、公路路政管理、收費(fèi)公路、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等內(nèi)容。

此外，美國(guó)、歐盟、英國(guó)、日本等國(guó)外的鐵路法律制度，也是修改《鐵路法》的重要借鑒[3]。

3 《鐵路法》修正案框架

3.1 基本思路

編制《鐵路法》修正案框架結(jié)構(gòu)，需要體現(xiàn)《鐵路法》調(diào)整對(duì)象內(nèi)在的邏輯關(guān)系，全面反映鐵路行業(yè)的現(xiàn)實(shí)，滿足依法治路的要求，與其他運(yùn)輸行業(yè)相協(xié)調(diào)，并且在法律規(guī)范上要符合國(guó)家基本法律原則。因此，在具體編制《鐵路法》修正案框架結(jié)構(gòu)時(shí)，主要考慮以下因素：

一是國(guó)家基本法律原則的應(yīng)用。《鐵路法》是部門(mén)法，其規(guī)范的內(nèi)容既有民事經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，也有行政管理法律關(guān)系。作為部門(mén)法，一方面要反映行業(yè)對(duì)法律的需求的基本特征，另一方面，更要遵守國(guó)家基本法律的原則。目前，在民事法律方面，國(guó)家已經(jīng)頒布實(shí)施的基本法律包括《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》《民法總則》《民法通則》等；涉及鐵路行業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理基本法律包括《價(jià)格法》《城市規(guī)劃法》《土地管理法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《反壟斷法》等；涉及行政管理的則有 《立法法》《行政處罰法》《行政許可法》等。這些法律都是修訂《鐵路法》的基本依據(jù)。要把法律原則應(yīng)用到修訂《鐵路法》之中，既能保證修改后的《鐵路法》符合基本法律原則，又能充分反映鐵路的實(shí)際；既具有鐵路特點(diǎn)，又具有法律上的可操作性。

二是鐵路法規(guī)規(guī)范體系的完整性?！惰F路法》是鐵路法規(guī)體系的龍頭與基礎(chǔ)，在《鐵路法》確定的法律原則之下，通過(guò)配套立法，不斷完善鐵路法規(guī)體系，以滿足依法治路的需要。根據(jù)鐵路行業(yè)的特點(diǎn)，鐵路法規(guī)體系主要由建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、安全三個(gè)板塊組成，這三個(gè)板塊相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成鐵路法規(guī)體系的全部?jī)?nèi)容。因此，在修改《鐵路法》時(shí)，既要考慮國(guó)家法律的整體性，又要滿足構(gòu)建鐵路法規(guī)體系的完整性的需要。

三是參考其他運(yùn)輸方式的法律規(guī)范。我國(guó)是按照不同運(yùn)輸方式進(jìn)行立法的，因此，其他運(yùn)輸方式的法律規(guī)范也是修訂《鐵路法》應(yīng)當(dāng)參考的內(nèi)容。

3.2 《鐵路法》修正案框架體系

基于以上思考，《鐵路法》修正案框架體系主要由以下八個(gè)部分組成：總則、鐵路建設(shè)、鐵路運(yùn)輸管理、鐵路運(yùn)輸營(yíng)業(yè)、鐵路安全與保護(hù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則[4]。鐵路運(yùn)輸管理與鐵路運(yùn)輸營(yíng)業(yè)都屬于鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容，分成兩章來(lái)編寫(xiě)，主要考慮運(yùn)輸管理主要解決國(guó)家與鐵路的運(yùn)輸行政管理關(guān)系，而運(yùn)輸營(yíng)業(yè)主要解決鐵路運(yùn)輸企業(yè)與客戶的民事合同關(guān)系，兩者分屬于不同的法律部門(mén)，分開(kāi)寫(xiě)有利于更好地表述相關(guān)內(nèi)容。各章內(nèi)容如下。

3.2.1 第一章 總則

總則主要規(guī)定鐵路行業(yè)發(fā)展的一些基本問(wèn)題，內(nèi)容包括：

1）適用范圍。應(yīng)當(dāng)理清鐵路分類問(wèn)題，分析鐵路分類的標(biāo)準(zhǔn)，明確鐵路法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的內(nèi)容。

2）鐵路運(yùn)輸管理體制。應(yīng)當(dāng)明確在政企分開(kāi)后，國(guó)家、鐵路與其他主管部門(mén)之間的職責(zé)與分工,鐵路與地方各級(jí)政府的關(guān)系等。

3）鐵路運(yùn)輸基本原則。包括堅(jiān)持安全第一的原則、堅(jiān)持鐵路市場(chǎng)化改革方向的原則等。

4）鐵路發(fā)展政策。包括鐵路在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的定位、鐵路在綜合交通運(yùn)輸中的定位；鼓勵(lì)外商和社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域；鼓勵(lì)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)；提倡運(yùn)輸功能創(chuàng)新；財(cái)政稅收的支持；鼓勵(lì)鐵路科技研究政策等。

本章的難點(diǎn)在鐵路管理體制與發(fā)展政策。鐵路管理體制涉及的問(wèn)題較多，立法要解決國(guó)家對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)與鐵路運(yùn)輸行業(yè)的行政管理問(wèn)題，如何表述管理主體的職責(zé)與權(quán)限，目前還有很大的爭(zhēng)議；鐵路發(fā)展政策是鐵路行業(yè)的發(fā)展政策，包括鐵路工程、工業(yè)與運(yùn)輸?shù)确矫?，目前?guó)家有許多支持鐵路發(fā)展的政策規(guī)定，如何將這些政策規(guī)定梳理后上升為法律規(guī)范，需要做深入的研究分析。

3.2.2 第二章 鐵路規(guī)劃與建設(shè)

鐵路規(guī)劃與建設(shè)管理涉及的內(nèi)容主要是行政關(guān)系，也有部分涉及民事主體的民事關(guān)系。鐵路規(guī)劃要解決的是編制主體與程序，鐵路建設(shè)要解決的是鐵路建設(shè)主體、建設(shè)內(nèi)容與程序等問(wèn)題。目前，涉及鐵路建設(shè)的法律法規(guī)和規(guī)章很多，《鐵路法》在考慮其他法律已有規(guī)定的同時(shí)，要把有鐵路特殊性要求的內(nèi)容用法律形式作出規(guī)范。初步考慮主要包括以下方面：

1）鐵路規(guī)劃的編制。包括編制原則，堅(jiān)持鐵路規(guī)劃與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)的原則、鐵路規(guī)劃適度超前原則等；明確編制主體；編制程序等。

2）鐵路建設(shè)。主要內(nèi)容包括：一是明確鐵路建設(shè)主體、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)程序；二是鐵路建設(shè)用地，包括鐵路建設(shè)用地規(guī)劃、鐵路建設(shè)用地規(guī)劃與城市用地規(guī)劃的協(xié)調(diào)、鐵路建設(shè)用地的取得、鐵路建設(shè)用地的綜合開(kāi)發(fā)政策、鐵路建設(shè)用地的保護(hù)等；三是規(guī)范鐵路建設(shè)管理，內(nèi)容主要是鐵路建設(shè)許可、鐵路建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)與投標(biāo)；鐵路建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工與監(jiān)理、鐵路建設(shè)工程質(zhì)量管理、竣工驗(yàn)收與保修；四是鐵路分類建設(shè)，包括鐵路分類建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、鐵路分類建設(shè)的投資主體。

3）鐵路標(biāo)準(zhǔn)。明確鐵路技術(shù)規(guī)范、軌距、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容。

4）相鄰關(guān)系處理。主要考慮鐵路與道路交叉，鐵路與電力線路、管道等架空與地下管線交叉，橋梁與河流，隧道與山坡地整治等內(nèi)容。

5）國(guó)家支持鐵路建設(shè)優(yōu)惠政策。明確鐵路建設(shè)用地的保障；國(guó)家支持鐵路建設(shè)融資、多渠道籌集社會(huì)資金；完善鐵路建設(shè)的外部環(huán)境；外商和其他社會(huì)資本投資鐵路的權(quán)益保障等問(wèn)題。

本章難點(diǎn)主要有三個(gè)：一是鐵路建設(shè)要規(guī)范哪些內(nèi)容？是規(guī)定主體權(quán)利義務(wù)與責(zé)任，還是從鐵路建設(shè)流程出發(fā)規(guī)定相關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)？哪些方面需要在《鐵路法》中體現(xiàn)？與其他建設(shè)法律相比，鐵路有何特殊性要求在《鐵路法》中體現(xiàn)?對(duì)于已經(jīng)在現(xiàn)有法律中規(guī)范的建設(shè)工程共性的內(nèi)容要不要再寫(xiě)？

二是相鄰關(guān)系處理。鐵路建設(shè)涉及大量相鄰權(quán)利人的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益，正確處理這些權(quán)利人的產(chǎn)權(quán)利益，對(duì)保證鐵路建設(shè)的順利進(jìn)行具有積極意義。因此，《鐵路法》應(yīng)當(dāng)對(duì)相鄰關(guān)系處理原則、權(quán)利分配等相關(guān)問(wèn)題作出規(guī)范。

三是鐵路分類建設(shè)與優(yōu)惠政策。分類建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)如何確定，要不要在法律中明確？分類建設(shè)的主體責(zé)任如何明確？國(guó)家對(duì)鐵路的優(yōu)惠政策能不能直接寫(xiě)到法律中？如果要寫(xiě)，寫(xiě)到什么程度？這些都是相當(dāng)難把握的。

3.2.3 第三章 鐵路運(yùn)輸管理

設(shè)立這一章的目的，是要將國(guó)家對(duì)鐵路運(yùn)輸實(shí)施行政管理以及鐵路運(yùn)輸企業(yè)所必須遵守的基本義務(wù)規(guī)定清楚。包括市場(chǎng)主體的法律資格、運(yùn)輸組織、互聯(lián)互通、危險(xiǎn)品檢查、公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼、運(yùn)價(jià)管理等。

1）鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入。對(duì)進(jìn)入鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的主體資格作出規(guī)范，其目的一是為了促進(jìn)鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)而造成的運(yùn)力資源的浪費(fèi)；二是為了保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。主要內(nèi)容：鐵路運(yùn)輸企業(yè)定義；鐵路運(yùn)輸企業(yè)的條件與基本義務(wù)（普遍服務(wù)、公益運(yùn)輸?shù)龋?；鐵路運(yùn)輸企業(yè)申請(qǐng)運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)程序；鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可的審查審批程序；鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證的管理。

2）鐵路統(tǒng)一調(diào)度。鐵路統(tǒng)一調(diào)度涉及問(wèn)題較多，重點(diǎn)：調(diào)度主體，即誰(shuí)來(lái)調(diào)度？調(diào)度原則，首要原則是按照運(yùn)行圖調(diào)度；調(diào)度范圍，路網(wǎng)性調(diào)度與區(qū)域性調(diào)度，區(qū)域性調(diào)度與鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部調(diào)度；調(diào)度責(zé)任，因調(diào)度不當(dāng)（失誤）造成損失如何賠償？

3）鐵路運(yùn)行圖。需要明確：鐵路運(yùn)行圖性質(zhì)（是設(shè)計(jì)運(yùn)力變成實(shí)際運(yùn)力的過(guò)程，直接體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益，運(yùn)行圖一旦公布，非經(jīng)法定程序不得隨意變更）；編制運(yùn)行圖主體；編制運(yùn)行圖原則；鐵路運(yùn)輸企業(yè)在編制運(yùn)行圖過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)。

4）鐵路專用設(shè)備與運(yùn)輸設(shè)施。主要內(nèi)容包括：鐵路專用設(shè)備質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；鐵路機(jī)車車輛運(yùn)營(yíng)許可、產(chǎn)品質(zhì)量召回、質(zhì)量責(zé)任追究；鐵路機(jī)車車輛權(quán)利登記；鐵路專用設(shè)備的管理;運(yùn)輸設(shè)施統(tǒng)一標(biāo)識(shí)、符合安全標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)主體及責(zé)任；非正常運(yùn)輸?shù)膽?yīng)急措施與公告，包括應(yīng)急措施內(nèi)容、公告等。

5）鐵路司乘人員。應(yīng)當(dāng)明確司乘人員資格許可；司乘人員基本權(quán)利義務(wù)；鐵路運(yùn)輸企業(yè)對(duì)司乘人員日常管理的規(guī)范。

6）鐵路運(yùn)價(jià)與公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼。明確鐵路運(yùn)價(jià)管理體制、鐵路運(yùn)價(jià)制定主體、鐵路運(yùn)價(jià)制定原則、鐵路運(yùn)價(jià)制定程序、鐵路運(yùn)價(jià)的實(shí)施；公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼，包括公益性運(yùn)輸界定、公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼范圍、公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼程序。

7）互聯(lián)互通及費(fèi)用清算。內(nèi)容包括相互開(kāi)放鐵路線路、鐵路同式運(yùn)輸管理；直通運(yùn)輸費(fèi)用清算，明確費(fèi)用清算標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用清算程序；其他運(yùn)輸,包括鐵路多式聯(lián)運(yùn)、鐵路軍事運(yùn)輸、鐵路涉外運(yùn)輸。

本章難點(diǎn)在于市場(chǎng)準(zhǔn)入與市場(chǎng)調(diào)度。

市場(chǎng)準(zhǔn)入，是針對(duì)企業(yè)主體還是針對(duì)企業(yè)行為，需要作深入的研究。如果針對(duì)企業(yè)主體，則要明確鐵路運(yùn)輸企業(yè)是什么、承擔(dān)什么功能、能做什么事等問(wèn)題；如果針對(duì)企業(yè)行為，則要明確企業(yè)具備什么條件就可以從事公共客貨運(yùn)輸。

鐵路調(diào)度。這個(gè)問(wèn)題比較復(fù)雜，同時(shí)涉及運(yùn)行圖編制、直通運(yùn)輸以及運(yùn)輸費(fèi)用清算等問(wèn)題。特別是鐵路調(diào)度主體的確定、調(diào)度程序、調(diào)度責(zé)任等問(wèn)題，需要與相關(guān)各方充分討論后再定。

3.2.4 第四章 鐵路運(yùn)輸營(yíng)業(yè)

設(shè)立這一章的目的，是要解決鐵路客貨運(yùn)輸中具有共性的法律規(guī)范問(wèn)題。把鐵路運(yùn)輸當(dāng)事人的基本權(quán)利義務(wù)上升為法律規(guī)范，一是有利于提高鐵路運(yùn)輸效率；二是避免鐵路運(yùn)輸企業(yè)因信息不對(duì)稱而導(dǎo)致對(duì)旅客、貨主的損害；三是為保障鐵路運(yùn)輸安全，賦予鐵路運(yùn)輸企業(yè)一些特定的強(qiáng)制權(quán)利也需要法律有明確的規(guī)定。

3.2.4.1 第一節(jié) 鐵路旅客運(yùn)輸

1）鐵路客運(yùn)合同。規(guī)定合同當(dāng)事人、合同成立與生效；電子合同，明確電子合同形式、電子合同證據(jù)、電子合同履行方式。

2）鐵路客運(yùn)票證。規(guī)范客運(yùn)票證的范圍與效力、違反票證管理的義務(wù)與責(zé)任；鐵路客票實(shí)名制、鐵路兒童票、鐵路優(yōu)惠票、鐵路站臺(tái)票；退票及其法律責(zé)任等問(wèn)題。

3）當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。明確承運(yùn)人基本義務(wù)，主要是安全、正點(diǎn)、服務(wù)義務(wù)；旅客的基本義務(wù)，主要是接受安全檢查的義務(wù)、遵守鐵路運(yùn)送規(guī)章的義務(wù)、服從站車人員安排義務(wù)。

4）承運(yùn)人責(zé)任。明確承運(yùn)人責(zé)任期間、承運(yùn)人責(zé)任范圍（車站、列車）、免除或減輕承運(yùn)人責(zé)任條件；列車晚點(diǎn)責(zé)任；第三人侵權(quán)責(zé)任等。

5）賠償責(zé)任。一是旅客人身?yè)p害賠償，包括限額賠償制度、賠償救濟(jì)制度、保險(xiǎn)制度；二是行李運(yùn)輸與責(zé)任賠償，明確行李損害實(shí)行限額賠償制度、自帶行李與托運(yùn)行李的損害賠償責(zé)任。

6）公告。包括公告內(nèi)容、公告地點(diǎn)。3.2.4.2第二節(jié) 鐵路貨物運(yùn)輸

1）鐵路貨運(yùn)合同。明確合同當(dāng)事人、合同成立與生效、收貨人的法律地位；貨運(yùn)電子合同，明確電子合同形式、電子合同證據(jù)、電子合同履行方式。

2）托運(yùn)、承運(yùn)與交付。內(nèi)容包括貨物檢查、貨物包裝、鐵路運(yùn)費(fèi)收取依據(jù)與計(jì)算方式、運(yùn)送票據(jù)、鐵路裝載與押運(yùn)、同式聯(lián)運(yùn)、貨物交付、無(wú)法交付貨物的處理、貨物扣押等。

3）鐵路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸。包括危險(xiǎn)品名錄公告；危險(xiǎn)品檢查、包裝與裝車；危險(xiǎn)品運(yùn)輸過(guò)程安全控制。

4）鐵路貨物運(yùn)輸責(zé)任。包括鐵路承運(yùn)人責(zé)任期間、鐵路承運(yùn)人責(zé)任范圍、鐵路承運(yùn)人責(zé)任方式、免除或者減輕鐵路運(yùn)輸責(zé)任的事由；托運(yùn)人和收貨人的責(zé)任；貨運(yùn)侵權(quán)責(zé)任等。

5）限額賠償與鐵路保價(jià)運(yùn)輸。明確貨損計(jì)算方式、限額賠償、保價(jià)運(yùn)輸、貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)等內(nèi)容。

6）貨運(yùn)事故處理。包括事故處理主體、程序、期限等。

本章難點(diǎn)包括：鐵路客運(yùn)電子合同如何表述？鐵路旅客人身傷害賠償能否堅(jiān)持限額責(zé)任？鐵路客運(yùn)晚點(diǎn)責(zé)任要不要規(guī)范？鐵路客票實(shí)名制如何規(guī)范？鐵路貨運(yùn)電子合同如何表述？鐵路保價(jià)運(yùn)輸如何完善？

3.2.5 第五章 鐵路安全與保護(hù)

安全管理涉及國(guó)家與企業(yè)以及其他組織和個(gè)人之間的關(guān)系，從國(guó)家層面上講，是安全行政監(jiān)管關(guān)系；從企業(yè)層面上講，是平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。主要內(nèi)容包括：

1）安全責(zé)任主體。主要包括鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全職責(zé)；鐵路工業(yè)企業(yè)的安全職責(zé)；鐵路建筑企業(yè)的安全職責(zé)；其他單位的安全職責(zé)；個(gè)人的安全職責(zé)；違反安全法規(guī)的法律責(zé)任。

2）鐵路運(yùn)輸設(shè)備安全。明確鐵路運(yùn)輸設(shè)備必須經(jīng)驗(yàn)收合格后方可投入運(yùn)營(yíng)；鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營(yíng)設(shè)備的保養(yǎng)與管理；鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照操作規(guī)程使用設(shè)備。

3）鐵路線路安全。主要包括鐵路運(yùn)輸企業(yè)有義務(wù)保證鐵路線路的完好、適運(yùn)；地方政府和其他單位和個(gè)人的安全義務(wù)；鐵路線路、橋梁、隧道的安全措施；鐵路道口的安全措施；鐵路電力供應(yīng)線路的安全措施；鐵路線路與公路、其他管線交叉時(shí)的安全措施；落實(shí)安全管理責(zé)任制度。

4）鐵路運(yùn)營(yíng)安全。明確鐵路承運(yùn)人的安全職責(zé)；旅客的安全職責(zé)；貨主的安全職責(zé)；其他主體的安全職責(zé)。

5）高鐵安全管理。包括高鐵線路安全；高鐵車輛安全；高鐵事故救援；高鐵事故處理。

6）鐵路治安與應(yīng)急管理。包括鐵路治安管理、反恐防暴、傳染病防治、鐵路交通應(yīng)急措施等。

7）鐵路交通事故處理與賠償。包括鐵路交通事故調(diào)查處理主體、內(nèi)容、程序；鐵路交通事故損害賠償標(biāo)準(zhǔn)、程序等。

本章難點(diǎn)主要有三個(gè)：一是高鐵安全比普通鐵路安全有什么特殊要求？二是鐵路交通應(yīng)急措施如何規(guī)范？三是鐵路交通事故損害賠償如何規(guī)范？這些都需要設(shè)立專題研究。

3.2.6 第六章 監(jiān)督管理

設(shè)立這一章的目的，是要把目前的監(jiān)管體制明確下來(lái)。主要內(nèi)容包括：鐵路監(jiān)管主體及其職責(zé)、鐵路監(jiān)管對(duì)象、鐵路監(jiān)管范圍與內(nèi)容、鐵路監(jiān)管程序、鐵路監(jiān)管責(zé)任。

3.2.7 第七章 法律責(zé)任

法律責(zé)任分為民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。由于民事責(zé)任和刑事責(zé)任已有 《侵權(quán)責(zé)任法》《刑法》等法律明文規(guī)定，本章主要規(guī)范的是行政責(zé)任。法律責(zé)任需要把《鐵路安全保護(hù)條例》中重要的責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行歸納整理，根據(jù)當(dāng)事人違反法律規(guī)范的具體情節(jié)作出相應(yīng)的規(guī)定。內(nèi)容包括：行政執(zhí)法主體、行政處罰內(nèi)容。

3.2.8 第八章 附則

附則是作為總則和分則輔助性內(nèi)容而存在的一個(gè)組成部分。主要內(nèi)容包含主要名詞解釋、對(duì)城市軌道交通的規(guī)定、實(shí)施時(shí)間等。

以上《鐵路法》框架內(nèi)容，隨著研究的深入和形勢(shì)變化，需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善。

4 結(jié)語(yǔ)

在依法治國(guó)的形勢(shì)下加快《鐵路法》修訂步伐，需要在全面研究鐵路改革成果的基礎(chǔ)上，以鐵路改革與發(fā)展對(duì)法律實(shí)際需求為導(dǎo)向，合理界定國(guó)家與鐵路關(guān)系，規(guī)范鐵路活動(dòng)參與人的權(quán)利義務(wù)，保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障鐵路運(yùn)輸安全，借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)行業(yè)的立法經(jīng)驗(yàn)，為修改《鐵路法》提供立法建議。