楊永平趙 東邊顏東李紅昌

（1中國國際工程咨詢公司交通業(yè)務(wù)部 副處長、教授級高工，北京100048；2中國國際工程咨詢公司交通業(yè)務(wù)部 副主任、教授級高工，北京 100048；3中國國際工程咨詢公司交通業(yè)務(wù)部 處長、教授級高工，北京100048；4北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)系 副主任、副教授，北京 100044）

1 京津冀交通協(xié)同發(fā)展有關(guān)要求

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是我國新時(shí)期國家的重大戰(zhàn)略之一?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》[1]指出，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的骨髓系統(tǒng)和先行領(lǐng)域，是優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局的重要基礎(chǔ)，是有序疏解北京非首都功能的基本前提。《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》[2]提出，建設(shè)以首都為核心的世界級城市群交通體系，形成以“四縱四橫一環(huán)”運(yùn)輸通道為主骨架、多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)格狀的區(qū)域交通新格局。重點(diǎn)加強(qiáng)城際鐵路建設(shè)，強(qiáng)化干線鐵路與城際鐵路、城市軌道交通的高效銜接，加快構(gòu)建內(nèi)外疏密有別、高效便捷的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，打造“軌道上的京津冀”。加快推進(jìn)國家高速公路待貫通路段建設(shè)，提升普通國省干線技術(shù)等級，強(qiáng)化省際銜接路段建設(shè)。加快推進(jìn)天津北方國際航運(yùn)核心區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)港口規(guī)劃與建設(shè)的協(xié)調(diào)，構(gòu)建現(xiàn)代化的津冀港口群。加快構(gòu)建以樞紐機(jī)場為龍頭、分工合作、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的世界級航空機(jī)場群。完善區(qū)域油氣儲運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施。

2 “十三五”期間區(qū)域交通取得的主要成就

2.1 進(jìn)一步深化完善相關(guān)規(guī)劃研究

根據(jù)《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》要求，深入開展了相關(guān)規(guī)劃研究。2015年12月，國家發(fā)展改革委和交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》。2016年11月，《京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2015—2030）》獲得批復(fù)，完成 《京津冀地區(qū)鐵路樞紐總圖規(guī)劃》。2017年4月，雄安新區(qū)設(shè)立后，雄安新區(qū)綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃建設(shè)有序推進(jìn)，完成《雄安新區(qū)及周邊地區(qū)鐵路布局規(guī)劃》，將天津至雄安城際鐵路及天津至北京新機(jī)場聯(lián)絡(luò)線等項(xiàng)目納入規(guī)劃。2018年1月，對雄安新區(qū)及周邊地區(qū)鐵路布局規(guī)劃調(diào)整。2018年4月，《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》發(fā)布，使對外骨干交通網(wǎng)絡(luò)方面基本穩(wěn)定，重點(diǎn)項(xiàng)目基本確定。加快推進(jìn)張家口冬奧會(huì)區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，完成冬奧會(huì)張家口賽區(qū)綜合交通規(guī)劃編制。通過上述規(guī)劃的深化和調(diào)整，扎實(shí)推進(jìn)了京津冀地區(qū)交通的網(wǎng)絡(luò)化布局、智能化管理和一體化服務(wù)，到2020年基本形成多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)格狀的區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)。

2.2 有力支撐區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略

“十三五”期間，京津冀地區(qū)交通一體化率先實(shí)現(xiàn)突破，基本形成了以快速鐵路、高速公路為骨干，普速鐵路、國省干線公路為基本，與機(jī)場、港口共同組成的“四縱四橫一環(huán)”綜合交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、能力和效率更有利于區(qū)域協(xié)同發(fā)展和打造世界級城市群，有力支撐京津冀“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”總體空間布局形成。“軌道上的京津冀”進(jìn)一步縮短了區(qū)域出行的時(shí)空距離。區(qū)域內(nèi)北京、天津、石家莊、秦皇島、唐山5個(gè)全國性綜合交通樞紐城市不斷完善，促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。首都新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)帶動(dòng)了京冀相關(guān)地區(qū)的發(fā)展，天津?yàn)I海機(jī)場、北京副中心綜合交通樞紐、雄安新區(qū)高鐵站和城際站的規(guī)劃建設(shè)，將進(jìn)一步提升區(qū)域發(fā)展能級，提高區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性和輻射帶動(dòng)力。綜合運(yùn)輸服務(wù)水平不斷提升，智能交通、綠色交通、跨省城際公交、空鐵聯(lián)運(yùn)、海鐵聯(lián)運(yùn)等極大方便了廣大人民群眾的出行和貨物流通。

2.3 軌道上的京津冀穩(wěn)步推進(jìn)

北京至張家口鐵路2016年底開工，預(yù)計(jì)2019年底開通。采取一個(gè)公司一張網(wǎng)模式，由京津冀城際鐵路投資公司統(tǒng)籌城際軌道交通建設(shè)及沿線土地綜合開發(fā)工作，加快形成“京津保唐1小時(shí)交通圈”。京雄城際鐵路2016年開工，李營西至首都新機(jī)場段擬于2019年底開通。京唐城際鐵路正在建設(shè)實(shí)施中，京呼高鐵二通道、津雄高鐵、津承高鐵正在進(jìn)行前期研究。京津冀三地設(shè)立京津冀城際鐵路發(fā)展基金，吸引社會(huì)資本參與京津冀城際鐵路建設(shè)，同時(shí)為京津冀城際鐵路建設(shè)提供資金保障，基金初期規(guī)模600億元。積極利用既有鐵路開行市郊列車，開通京薊城際快速列車。實(shí)施京津城際月票制，截至2017年底，累計(jì)售卡17 266張，刷卡人次61.5萬人次。鐵路發(fā)行了全新設(shè)計(jì)版面的“京津城際高鐵同城優(yōu)惠卡”。

2.4 區(qū)域道路交通互聯(lián)互通實(shí)現(xiàn)突破

國高網(wǎng)7條首都放射線京內(nèi)路段全部打通，京開高速拓寬工程、G111二期、京秦高速天津段等建成通車，基本建成唐廊高速天津段一期工程；津石高速、延崇高速、萬龍至轉(zhuǎn)枝蓮公路等重點(diǎn)項(xiàng)目開工建設(shè)；統(tǒng)籌推進(jìn)首都地區(qū)環(huán)線高速規(guī)劃建設(shè)，緩解北京過境交通壓力取得明顯效果，建成密涿高速廊坊北三縣段及京秦高速京冀、冀津連線段主體工程；加大京津冀對接普通國道建設(shè)力度，建成津圍北二線、松蘭公路，實(shí)施濱玉、梅豐公路等提級改造工程約為100 km。廊坊北三縣與北京通州區(qū)公路規(guī)劃建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。通過區(qū)域道路交通互聯(lián)互通建設(shè)，目前京津冀地區(qū)斷頭路已全部打通。

2.5 以綜合交通樞紐規(guī)劃建設(shè)提升京津冀發(fā)展能級

北京新機(jī)場2014年底開工，目前工程進(jìn)展順利，運(yùn)營籌備工作已全面展開，新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)已啟動(dòng)，帶動(dòng)了京冀相關(guān)區(qū)域的發(fā)展。積極推動(dòng)京濱城際機(jī)場站及京津城際機(jī)場引入線建設(shè)。規(guī)劃建設(shè)的北京城市副中心站為6線交匯立體綜合交通樞紐，樞紐地上、地下綜合開發(fā)面積分別為200萬m2、100萬 m2，成為北京市 8座全國鐵路樞紐之一，也是亞洲最大地下綜合交通樞紐。在雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)雄安高鐵站和城際站。通過構(gòu)建上述集機(jī)場、高鐵、城際、城市軌道交通為一體的大型綜合交通樞紐，強(qiáng)化了各種交通方式的有效銜接，提升了京津冀地區(qū)的輻射帶動(dòng)力和協(xié)同性。

2.6 區(qū)域一體化運(yùn)輸服務(wù)水平持續(xù)提升

為促進(jìn)京津冀區(qū)域機(jī)場群協(xié)同發(fā)展，天津機(jī)場、石家莊機(jī)場積極承接首都機(jī)場旅客溢出，落實(shí)首都機(jī)場集團(tuán)公司打造京津冀世界級機(jī)場群、帶動(dòng)成員機(jī)場快速發(fā)展的部署，加強(qiáng)與集團(tuán)內(nèi)成員機(jī)場的戰(zhàn)略合作。截至2017年底，北京地區(qū)來津乘坐國際旅游航班旅客達(dá)66.2萬人次。京津冀省域道路客運(yùn)聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)基本建成，70個(gè)客運(yùn)站完成聯(lián)網(wǎng)。地面公交和軌道交通在京津冀區(qū)域率先實(shí)現(xiàn)三地一卡通互聯(lián)互通；提升客運(yùn)便利化水平，完成平谷至三河等4條客運(yùn)班線公交化改造，還將實(shí)施平谷至興隆等6條客運(yùn)班線公交化改造。旅客聯(lián)程聯(lián)運(yùn)不斷發(fā)展，在空鐵聯(lián)運(yùn)方面開通京津冀航空貨運(yùn)班車，推出 “行李捷運(yùn)”“行李管家”聯(lián)運(yùn)服務(wù)，2017年全年檢空鐵聯(lián)運(yùn)旅客約10.4萬人次。在空路聯(lián)運(yùn)方面，開通機(jī)場至北京八王墳、機(jī)場至唐山的長途地面班線，積極推動(dòng)開通機(jī)場至廊坊的客運(yùn)班線。《高速公路服務(wù)區(qū)服務(wù)規(guī)范》等京津冀區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施。

2.7 區(qū)域交通改革及提質(zhì)增效取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展

推進(jìn)港口管理體制改革，成立了渤海津冀港投資發(fā)展有限公司、津唐集裝箱碼頭公司，促進(jìn)了津冀港口群協(xié)同發(fā)展；推進(jìn)民航管理體制改革，河北機(jī)場集團(tuán)已正式納入首都機(jī)場集團(tuán)統(tǒng)一管理，向利益一體化、管理一體化、功能一體化邁進(jìn)。全面落實(shí)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》禁止環(huán)渤海港口接收公路運(yùn)輸煤炭的要求，目前下水煤炭鐵路集港率達(dá)到100%。

2.8 區(qū)域交通協(xié)作力度不斷加大，京津冀協(xié)同管理程度提升

交通行政執(zhí)法、聯(lián)合治超、海事統(tǒng)一監(jiān)管等機(jī)制初步形成。三地聯(lián)合召開統(tǒng)籌協(xié)調(diào)會(huì)議20余次，京津冀簽署了11條道路接線協(xié)議、8項(xiàng)執(zhí)法合作公文，共享政策性文件28件，移送跨省違法違規(guī)案件150余件。為有效推動(dòng)北京新機(jī)場跨行政區(qū)域的項(xiàng)目建設(shè)，京冀兩省市領(lǐng)導(dǎo)共同簽署了《北京市河北省關(guān)于北京新機(jī)場建設(shè)跨省域管理的補(bǔ)充協(xié)議》，明確了跨地域建設(shè)管理辦法和具體操作流程，切實(shí)解決了北京新機(jī)場跨地域項(xiàng)目的審批、監(jiān)管和服務(wù)事項(xiàng)。積極籌備京津冀快遞聚集發(fā)展高端會(huì)議。

3 存在的主要問題

3.1 部分重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯后

京濱城際鐵路規(guī)劃尚未最終確定，受其影響京津城際鐵路延伸線目前處于停工狀態(tài)。原計(jì)劃2020年建成的京濱、京唐城際鐵路，根據(jù)當(dāng)前工作進(jìn)展和施工計(jì)劃安排，通車時(shí)間預(yù)計(jì)在2021年。京張鐵路八達(dá)嶺長城站、昌平站，京雄鐵路黃村站，京沈客專星火站及上述3條鐵路站后四電工程方案均未穩(wěn)定，屬地政府工作無法開展征地拆遷工作。新機(jī)場北線高速公路計(jì)劃2018年建成通車，但由于沿線征地拆遷等工作推進(jìn)緩慢，目前進(jìn)度滯后于新機(jī)場整體建設(shè)[3]。

3.2 不同層次規(guī)劃的協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)

在“十三五”現(xiàn)代綜合交通體系規(guī)劃下，中央部門和地方分別編制了不同層次的綜合交通規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，特別是設(shè)立雄安新區(qū)之后，對新區(qū)開展了綜合交通規(guī)劃和鐵路、公路等專項(xiàng)規(guī)劃。為維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和科學(xué)性，需加強(qiáng)不同規(guī)劃之間的有效銜接和充分協(xié)調(diào)，以便交通規(guī)劃既能真正反映京津冀地區(qū)發(fā)展的交通需求，也能以交通為引擎和先導(dǎo)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展[4]。

3.3 體制機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化完善，一體化政策有待進(jìn)一步落實(shí)

京津冀收費(fèi)公路管理體制機(jī)制、京津冀三地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、港口資源共享共用機(jī)制、機(jī)場利益市場管理一體化機(jī)制等改革力度需進(jìn)一步加大。京津冀交通一體化推進(jìn)過程中的政策措施尚不完備，特別是國家層面提出對京津冀交通一體化給予特殊的政策支持還未出臺具體措施和實(shí)施意見，部分政策難以落地和發(fā)揮作用。京津冀交通運(yùn)輸一體化政策和法規(guī)統(tǒng)一協(xié)調(diào)步伐需加快。

3.4 地方與鐵路的協(xié)調(diào)力度有待加強(qiáng)

軌道上的京津冀是京津冀地區(qū)實(shí)現(xiàn)交通一體化率先突破的先行者，是優(yōu)化改善區(qū)域交通出行結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)疏解和大氣環(huán)境改善的重要抓手。雖然京津冀三地和北京鐵路局共同組建了京津冀鐵路投資公司，形成統(tǒng)一的投資建設(shè)平臺，但由于地方和鐵路部門的利益出發(fā)點(diǎn)不同，在鐵路規(guī)劃、投資、建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼等方面均存在一定分歧，特別是根據(jù)現(xiàn)在的鐵路管理體制，在鐵路規(guī)劃建設(shè)方面，地方政府難以和鐵路部門在同等地位協(xié)調(diào)，導(dǎo)致部分項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)難以推進(jìn)，影響了規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[5]。

4 有關(guān)建議

4.1 進(jìn)一步完善規(guī)劃中的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，加快重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)

高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量謀劃雄安新區(qū)交通運(yùn)輸發(fā)展藍(lán)圖，將雄安新區(qū)列入全國性綜合交通樞紐，并將雄安新區(qū)涉及的交通項(xiàng)目和京津冀一體化重點(diǎn)項(xiàng)目納入國家規(guī)劃調(diào)整。根據(jù)建設(shè)時(shí)序安排列入三年滾動(dòng)計(jì)劃和年度建設(shè)計(jì)劃，優(yōu)先保障京雄高鐵等對外骨干通道重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)研究將北京新機(jī)場快線延伸至雄安新區(qū)方案，并將其列入“十三五”項(xiàng)目。將石衡滄港城際鐵路列入“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目，啟動(dòng)張家口至承德至石家莊的城際鐵路前期研究。加快推動(dòng)天津至北京新機(jī)場聯(lián)絡(luò)線、首都地區(qū)環(huán)線高速公路、新機(jī)場北線高速公路、首都新機(jī)場等重大項(xiàng)目建設(shè)。加快北京冬奧會(huì)重大交通保障工程建設(shè)。

4.2 加強(qiáng)規(guī)劃政策落地和協(xié)同發(fā)展

鑒于支持京津冀一體化的具體措施和實(shí)施意見落實(shí)不夠，建議國家盡快研究出臺并有效落地，同時(shí)考慮到河北省的實(shí)際困難，在資金等方面給予特殊的政策支持。深入推進(jìn)京津冀城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化和京津港口協(xié)同發(fā)展。

4.3 統(tǒng)籌京津冀地區(qū)市郊鐵路規(guī)劃

2017年國家發(fā)改委等5部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確要求優(yōu)先考慮利用既有資源開行市域列車，并提出至2020年，京津冀等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的超大、特大城市及具備條件的大城市，市域（郊）鐵路骨干線基本形成，為此，建議將市郊鐵路作為交通基礎(chǔ)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的重要內(nèi)容納入規(guī)劃。

4.4 盡快完善北京新機(jī)場綜合交通系統(tǒng)，統(tǒng)籌京津冀地區(qū)空域資源分配

為支持北京新機(jī)場的輻射能力，建議系統(tǒng)謀劃包括軌道交通、高速公路等在內(nèi)的北京新機(jī)場集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，并爭取與北京新機(jī)場同步建成投用。建議增強(qiáng)對新機(jī)場及整個(gè)京津冀地區(qū)空域、航權(quán)和時(shí)刻分配等方面的政策支持，以滿足京津冀地區(qū)旺盛的需求。

4.5 加強(qiáng)京津冀三地政府之間及地方與鐵路之間的協(xié)調(diào)

為進(jìn)一步推進(jìn)京津冀地區(qū)交通協(xié)同發(fā)展，需進(jìn)一步加強(qiáng)三地政府間的協(xié)同合作，進(jìn)一步完善相關(guān)政策，理順和建立較為有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，使各方能夠拋開自身的利益，以整個(gè)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)推進(jìn)工作。同時(shí)，加強(qiáng)地方政府與鐵路部門的協(xié)調(diào)力度，創(chuàng)造公平、高效的協(xié)調(diào)環(huán)境和氛圍，著力打造軌道上的京津冀，助力區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

4.6 進(jìn)一步統(tǒng)籌京津冀地區(qū)物流業(yè)快速發(fā)展

以航空、鐵路、港口為依托，完善空間布局，統(tǒng)籌建設(shè)輻射京津冀地區(qū)的快遞專業(yè)類物流園區(qū)、快件處理中心和快遞配送網(wǎng)點(diǎn)，提升基礎(chǔ)設(shè)施信息化水平，全面推進(jìn)快遞干線運(yùn)輸、支線運(yùn)輸和末端配送網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。