辛 田

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475001)

評估工作作為政府購買公共服務的一個必要環(huán)節(jié)，對于提升政府公共服務水平有著至關重要的作用。學術界已有學者對這一問題做了一些研究。王浦劬和薩拉蒙等人認為，當前我國政府購買公共服務缺乏健全的服務評價體系和監(jiān)督體系，服務成本難以控制。魏娜、劉昌乾提出，應搭建多元主體參與平臺，建立購買主體-承接主體-使用主體-評估主體為一體的合作供給機制，評估主體可以運用公共服務供給過程中獲得的信息，開展全面、有效的評估工作，然后將評估報告反饋給政府，為其以后購買公共服務提供實踐經驗[1]。范煒烽等人通過對長三角地區(qū)政府向社會力量購買公共服務評估模式的分析，揭示了政府購買公共服務評估過程中存在的去行政化、合法化和協(xié)同化困境，希望通過優(yōu)化評估提高政府購買效率和供給水平[2]。邰鵬峰基于內地政府購買公共服務評估的實踐，從評估標準、評估主體、評估方式和織資質評估四個方面提出了破解政府購買公共服務評估困境的對策與思考[3]。徐家良、許源認為，政府購買公共服務績效評估大致符合公共服務績效評價的“3E”結構，即經濟、效率和效果[4]。徐家良、趙挺認為，政府購買公共服務評估主要包括對機構資質的事前評估、承擔項目服務期間的中期評估、公共服務最終結項評估[5]。季路、范煒烽等認為，政府購買公共服務評估應從政府職能、公眾需求、契約合同和制度環(huán)境四個方面進行[2]。王浦劬在《政向社會力量購買公共服務發(fā)展研究：基于中英經驗的分析》中提出，公共服務供給過程中涉及到的所有主體即購買主體、承接主體、使用主體都應被納入評估范疇，以體現評估的全面性[6]。盡管研究成果相對較少，但充分體現了學界對政府購買公共服務評估的重視。

1 我國政府購買公共服務評估現狀

1.1 評估內容

服務制度方面，評估內容包括政府財政制度、服務事項管理制度、人員培訓制度等。政府財政制度評估主要衡量政府購買公共服務的支付能力以及資金在各公共服務項目中的運行狀況，從而保證社會資源得到有效配置，滿足社會公眾的多樣化需求。服務事項管理制度評估主要評估公共服務購買過程的公正化，利用業(yè)已形成的競爭環(huán)境，通過公開招標等方式選出更具資質和權威性的、社會認可度高的社會組織承擔公共服務，提高公共服務供給的質量。人員培訓制度評估主要評估從業(yè)者的專業(yè)素養(yǎng)和技能，促使工作人員不僅能夠很好地把握社會公眾的需求，還能提高服務供給的效率和質量。

服務質量方面，評估內容包括服務數量、服務成果標準及服務質量標準等。從承接主體看，評估通常分為事前評估、事中評估和事后評估。事前評估提供服務的數量及種類；事中隨時跟進公共服務質量以及資金投入狀況；事后評估公共服務的完成情況是否符合合同要求，是否符合公眾的需求以及社會認可程度。

公眾滿意度方面，評估內容主要是服務對象對服務的滿意程度。當前各國政府普遍注重公共服務職能的完善，將“服務型政府”作為一種新的政府治理模式。黨的十八大報告明確提出要建設“人民滿意的服務型政府”的目標。因此，客觀評估公共部門滿足公眾需求的狀況以及存在的問題至關重要[5]。

1.2 評估方法

目前，我國政府向社會組織購買公共服務的評估方法主要有三種：內部評估、外部評估和內外結合評估。實踐中，各地靈活開展。內部評估是各單位內部人員根據評估要求開展的自我評估，可及時發(fā)現公共服務供給過程中存在的問題，并提出改進意見。外部評估即 “第三方評估”。所謂“第三方”是指具有資質和權威性的、信譽良好的專業(yè)的中間機構，他們制定了一系列評估指標對政府購買公共服務的承接主體進行評估，從而得出全面、權威、說服力強的評估報告。上海、北京、東莞等地均出臺了政府購買公共服務評估辦法，第三方評估機構根據各項評估指標進行打分，然后給出綜合評估報告。第三方評估彌補了政府自我評估的缺陷，提高了評估結果的準確性和公正性，增強了社會認可度。目前我國政府購買公共服務評估大都采用內外評估相結合的方法，即在內部評估的基礎上引入第三方評估。這可以充分保障政府購買公共服務有序開展，更好地滿足社會公眾的多樣化需求，實現社會治理創(chuàng)新。

2 我國政府購買公共服務評估中存在的問題

2.1 購買主體和承接主體缺乏外在約束

第一，政府購買公共服務種類繁多、數量龐大，可能會有“捉襟見肘”的時候，但有些地方的領導盲目開展評比，過分追求速度，從而導致財政赤字。第二，近年來我國財政對政府購買公共服務支持力度加大，一些社會組織與政府關系密切，他們實際操控著招標過程，其他社會組織成了“陪標”，這為一些官員權利“尋租”提供了便利。第三，某些社會組織中標后不按合同規(guī)定開展服務項目，敷衍了事，他們與評估機構“合作”，寄希望于通過所謂的“評估”獲得政府的肯定，嚴重影響了公共服務供給質量，造成了政府投資的浪費。

2.2 第三方機構獨立性和專業(yè)性缺乏

第三方評估在我國起步較晚，目前大多數第三方評估機構附屬于政府部門，法律地位不明確，評估體系不健全。具體說來，第一，專家和社會大眾的參與度不夠導致評估人員整體素質不高、專業(yè)技能差，大部分評估工作是為了應付工作匯報和例行檢查，流于形式。第二，由于第三方評估機構對政府的依附性，評估結果的客觀性難以保證，在實踐中，評估不合格的項目幾乎不存在，也很少有因為不合格而被迫終止合同或受到法律懲罰的社會組織。第三，在評估對象方面，僅僅是對服務提供方進行評估，忽略了對購買主體政府的評估，當政府部門權責不明確時，容易出現“一手遮天”的局面[7]。具有官方背景的評估機構很難拿出對社會公眾具有說服力的評估結果。

2.3 缺乏科學化、規(guī)范化的評估機制

第一，在評估標準上，尚未形成系統(tǒng)科學的評價指標體系，仍然存在模棱兩可的評估指標，評估指標量化不足，評估人員往往根據主觀感受衡量，嚴重影響評估結果的真實性和可靠性。第二，在評估方式上，我國社會組織發(fā)展不充分，其承接公共服務主要是通過向政府有關部門匯報和政府官員視察，主觀性強，評估結果缺乏公信力。第三，在評估內容上，評估機構基本上是沿用往年的評估方法，忽視了社會公眾需求的變化以及公共服務供給過程中產生的新問題，不能及時更新評估模式，因而不能很好地滿足公眾多樣化需求，評估的準確性也大打折扣。

3 優(yōu)化我國政府購買公共服務評估的機制對策

3.1 加強政府購買公共服務評估的制度化建設

所謂制度化建設就是推動政府購買公共服務評估走向規(guī)范化和法制化，以法制建設為基礎規(guī)范政府購買公共服務行為，明確各評估主體的職責和評估范圍，強化評估力度。目前，我國政府購買公共服務評估的全國性法律法規(guī)尚為空白，地方性規(guī)章制度缺乏。因此，應加強評估制度法制化建設，在約束政府和社會組織不負責任行為的同時，營造充分競爭的環(huán)境，保護和促進社會組織健康發(fā)展，規(guī)范公共服務供給過程。2012年英國頒布的《社會價值法案》極大地擴大了公共服務供應方市場，創(chuàng)造了公平的競爭環(huán)境。應制定財政評估制度，嚴格審核政府購買公共服務的資金，要一改以往單一的聽證制度，制定針對社會組織競標的評估指標體系，并依其考察和評估競標單位是否符合承接標準。同時，要培養(yǎng)評估人員的“責”和“信”意識，使其明確自身職責，不會為一己私利而違背國家政策，損害國家和社會公眾的利益[8]。

3.2 推動第三方評估機構規(guī)范化發(fā)展

首先，要賦予第三方評估機構明確的法律地位。2012年國家財政部頒布了《預算績效管理工作規(guī)劃》，2015年1月1日起施行新《預算法》，充分體現了我國政府對于第三方評估的重視[9]。首先，要加快去行政化，實現第三方評估機構的獨立性，建立健全預防官員干預公共服務購買的法律體系，實行行政問責制和終生追究制，確保評估過程公正透明，有法可依、有法必依。其次，要提高第三方評估機構的專業(yè)性。第三方評估機構可以和高等院校合作，委托高校對其工作人員進行培訓，提高其評估理論水平和合理使用評估工具、科學分析評估結果的技能。同時，第三方評估機構要提高專家和社會人員的參與度，以提高評估的準確性和專業(yè)性，提升機構的業(yè)績、聲譽和信用以及社會公眾對其的認可度[10]。

3.3 建立科學有效的政府購買公共服務評估指標體系

德霍格認為政府購買公共服務在資源、實施經驗和項目執(zhí)行等方面具有不確定性和復雜性[11]。米楊認為政府購買公共服務過程中存在供應商壟斷現象，真正的競爭是缺乏的[12]。亞麗認為利潤導向的影響會導致經濟性與公平性的失衡、企業(yè)效率性和公共責任缺失[13]。黃正群認為公共服務提供者的行為不確定性損害了政府形象與公信力[14]。可見，政府購買公共服務過程中存在多種風險，因此為保證政府購買公共服務評估的準確性和權威性，必須建立科學的評估指標體系。

3.3.1 建構指標的原則 一是系統(tǒng)性原則。指標應系統(tǒng)全面，指標之間需存在一定的內在邏輯，這樣才能全面地對公共服務進行科學評估。二是公共性原則。公共服務是政府的一項基本職能，其目的是為了滿足社會公眾的多樣化需求，所以評估指標必須體現公共性。三是可操作性原則。指標要含義明確，盡量量化，以方便數據的收集和計算，從而保證評估結果的準確性。

3.3.2 構建科學的評估指標體系 邰鵬峰認為，政府購買服務績效評估指標體系主要包括服務供應方的資質、服務質量與服務成果評價標準、直接受益者的滿意度、服務的時間與成本收益比等[3]。徐家良、趙挺提出了評估指標體系設計的雙驅動因素，認為評估指標體系的設計應以項目合同執(zhí)行狀況和監(jiān)控項目資金使用為核心[5]。金碧華認為，政府向社會組織購買公共服務評估機制的具體維度主要從購買者、承接者和使用者三個服務對象方面確定，并且分別設置了2～4個一級指標和若干二級指標[7]。筆者認為評估指標體系包括政府投入指標、承接組織投入指標和公眾滿意指標三個方面。

政府投入指標包括人力資源、財政和信息化程度三個方面。人力資源指標包括投入人員的數量；人員年齡結構，既要有領航的老同志，又要有堪大任的中年干部，還要有充滿活力的青年才俊，老中青相結合；人員知識結構，既要有經驗豐富的“領頭羊”，又要有創(chuàng)新思維的“羊群”。財政指標包括資金投入是否到位，資金分配是否合理，資金使用是否達到預期效果等。信息化程度指公共服務供給過程中信息公開化程度(是否將購買的項目信息、招標信息、合同簽訂信息公示)和信息化辦公水平。

承接組織投入指標包括人力資源、資金和組織實力及社會認可度三個方面。人力資源職業(yè)道德水平高低和人員結構專業(yè)素質是否合理直接關系到能否為社會公眾提供高質量的服務。資金方面主要考慮社會組織是否具備充裕的項目投入資金，這關系到其服務的能力大小，同時要對其資金運作能力和效率進行評估。組織的實力及社會認可度主要考慮社會組織硬件配套設施是否完備及其信譽、員工綜合素質等。

公眾滿意度指標包括經濟、效率、效果、民生、公平五個方面。經濟方面主要考慮政府購買公共服務的交易成本是否比政府直接提供在人力、物力、財力方面有所節(jié)省。效率方面主要考慮投入和產出比，即通過最小的投入獲得最大的產出，包括服務組織的失誤率，員工缺勤和不負責比例，顧客對于服務的投訴比例、供給與需求的配給效率、公眾需求是否得到及時滿足等。效果方面首先考慮公共服務質量，包括技術是否達到要求，服務成果是否符合標準；其次是滿足公眾多樣化需求，包括以物為對象的服務(環(huán)境、公共設施等)和以人為對象的服務(教育、養(yǎng)老、文化等)[15]。民生方面主要考慮社會公眾的參與度，包括服務過程中向公民征求意見的次數，服務是否滿足公民的期望等。公平方面主要考慮接受服務的對象是否得到了公平公正的待遇，包括接受服務群體的廣度，即服務對象的結構、總量；服務群體在接受服務后評價比率；接受服務群體所享受權力的多少[16]。

[1] 魏 娜,劉昌乾.政府購買公共服務的邊界及實現機制研究[J].中國行政管理，2015(1)：73-76.

[2] 季 璐,王青平,范煒烽.社會治理視閾下政府向社會力量購買公共服務評估研究——基于長三角地區(qū)的調查[J].江蘇社會科學,2016(6)：96-102.

[3] 邰鵬峰.政府購買公共服務的評估困境破解——基于內地評估實踐的研究[J].學習與實踐,2013(8)：108-113.

[4] 徐家良,許 源.合法性理論下政府購買社會組織服務的績效評估研究[J].經濟社會體制比較，2015(6):188-189.

[5] 徐家良,趙 挺.政府購買公共服務評估機制研究[J].政治學研究，2013(5)：87-92.

[6] 王浦劬,[英]郝秋笛.政向社會力量購買公共服務發(fā)展研究：基于中英經驗的分析[M].北京：北京大學出版社,2016.

[7] 金碧華.政府向社會組織購買公共服務的評估機制研究——基于上海、廣州、東莞、寧波的考察分析[J].西安電子科技大學學報，2015(3):10-14.

[8] 劉玉姿.政府購買公共服務立法研究[M].廈門：廈門大學出版社，2016.

[9] 王雪云,高芙蓉.政府購買服務研究[M].北京：經濟科學出版社，2016.

[10] 李衛(wèi)東.政府購買公共服務引入第三方評估機制的分析[J].經濟研究導刊,2014(13)：183-185.

[11] Graeme A.Hodge. Privatization:An International Review of Performance[M].Oxford:Westview Press,2000.

[12] Meeyoung Lamothe,Scott Lamothe. Beyond the search for competition in social service contracting:procurement consolidation,and Accountability[J].American Review of Public Administration,2009(2)：51-54.

[13] 但亞麗，楊 鳳，林燕紅.我國公共服務民營化風險成因探析[J].東方企業(yè)文化,2012(11):133-134.

[14] 黃正群.中國公共服務逆向民營化研究——以十堰市公交逆向民營化為例[J].法治與社會,2012(1):102-103.

[15] 包國憲,劉紅芹.政府購買居家養(yǎng)老服務的績效評價研究[J].廣東社會科學,2012(2)：15-21.

[16] 國家統(tǒng)計局福州調查隊課題組.提升政府公共服務公眾滿意度研究——以福州市為例[J].調研世界,2015(4)：15-19.