尹峰 匡愛花

廣州城建職業(yè)學(xué)院

一、民辦學(xué)校分類管理稅收優(yōu)惠問題背景與困惑

（一）民辦學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀

基于教育資源的稀缺性與教育經(jīng)費的高投入性，公共教育服務(wù)難以滿足社會多層次、多樣化教育需求，在政府大力扶持之下，民辦教育行業(yè)逐漸興起。據(jù)《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示全國共有各級各類民辦學(xué)校17.10萬所，其他民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)1.95萬所，各類受教育人數(shù)達(dá)5672.27萬人。民辦教育規(guī)模及質(zhì)量逐步提升，全日制學(xué)歷教育、非學(xué)歷培訓(xùn)領(lǐng)域全面開花，知名教育品牌涌現(xiàn)，大幅彌補政府教育財政資金缺口，極大程度滿足社會對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。

（二）民辦教育促進(jìn)法現(xiàn)狀

最新《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《民促法》）相比舊法主要做了三個方面大的修訂。一是明確了民辦學(xué)校分類管理劃分標(biāo)準(zhǔn)?！睹翊俜ā返谑艞l規(guī)定：非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)；營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。二是明確了兩類學(xué)校各自享受的優(yōu)惠政策。主要表現(xiàn)在對民辦學(xué)校在政府購買服務(wù)及獎助金扶持、稅收優(yōu)惠、土地使用優(yōu)惠政策方面。明顯可以看出，政府選擇進(jìn)一步加強對于非營利性民辦學(xué)校的扶持力度。三是明確了兩類學(xué)校終止時剩余財產(chǎn)的處理。該項規(guī)定對民辦學(xué)校退出機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范。非營利性民辦學(xué)校清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)；營利性民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，依照公司法的有關(guān)規(guī)定處理。

二、民辦學(xué)校分類管理稅收優(yōu)惠政策的困惑

縱觀多年民辦教育發(fā)展實踐，民辦學(xué)校整體上市場競爭力更甚公辦學(xué)校。分類管理政策出臺導(dǎo)致非營利性民辦學(xué)校預(yù)期得到更多的政策扶持，營利性民辦學(xué)校扶持政策相對弱化。這樣的制度框架設(shè)計，給民辦學(xué)校舉辦者選擇營利性學(xué)校帶來了困惑。

一是營利性民辦學(xué)校政府財政資助下降。新《民促法》第四十六條“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持；對非營利性民辦學(xué)校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。”第五十一條“新建、擴(kuò)建非營利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠。新建、擴(kuò)建營利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定供給土地。”這些規(guī)定，可能導(dǎo)致營利性民辦學(xué)校得到的政府補貼大幅下降。

二是營利性民辦學(xué)校稅負(fù)成本上升。按照新《民促法》舉辦的營利性民辦學(xué)校須到工商行政管理部門進(jìn)行企業(yè)法人登記，按照《公司法》規(guī)定在運行期間繳納增值稅、土地使用稅、企業(yè)所得稅等多項稅負(fù)。基于教育事業(yè)公益性特點，稅收優(yōu)惠對營利性民辦教育存在一定區(qū)別對待。從對教育實行直接減免稅政策現(xiàn)實執(zhí)行情況來看，除增值稅外，其它稅種的適用對象為公辦學(xué)校或非營利性民辦學(xué)校。依此標(biāo)準(zhǔn)，絕大部分營利性民辦學(xué)校享受不到上述稅法所規(guī)定的優(yōu)惠待遇。與非營利性民辦學(xué)校比較，如果營利性民辦學(xué)校繳足稅款將增加辦學(xué)成本30%以上。

基于上述觀點，營利性民辦學(xué)校競爭力下降難以避免。如果營利性民辦學(xué)校指望通過提高收費來抵消政府資助下降和稅收成本上升的財務(wù)壓力，將困難重重。為了避免營利性民辦學(xué)校喪失市場競爭力，對營利性民辦學(xué)校提供稅收優(yōu)惠成為必要的政策選擇。

三、民辦學(xué)校分類管理稅收優(yōu)惠思考

新《民促法》出臺后，新《民促法》第四十七條“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；其中，非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策?！睆墓嫘越嵌瓤?，應(yīng)該對民辦教育給予稅收優(yōu)惠；從營利性角度看，依照公司法規(guī)定對營利性民辦教育征稅；從非營利性角度看，給予非營利性民辦教育和公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠。

然而，現(xiàn)行稅收法規(guī)與《民促法》規(guī)定對營利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠政策依然語焉不詳。筆者認(rèn)為，民辦學(xué)校稅收待遇不能單純以應(yīng)征應(yīng)免而論。

（一）民辦教育的“公共產(chǎn)品屬性”使稅收優(yōu)惠具有合理性

國家大計，教育為本。在公民辦學(xué)校并存發(fā)展的格局中，如果由于稅收不公平而導(dǎo)致營利性民辦學(xué)校競爭力下降終止辦學(xué)，那么政府需要用更多財政保證公共教育產(chǎn)品。筆者認(rèn)為，即便是營利性民辦學(xué)校，也能使政府能夠更好地履行其教育責(zé)任。因此，民間辦學(xué)行為對政府公共教育產(chǎn)品的互補應(yīng)該受到政府的鼓勵和支持。這就為立法對營利性民辦學(xué)校提供稅收優(yōu)惠政策支持提供了理性依據(jù)。

（二）民辦教育的“資金利用效率”值得享受稅收優(yōu)惠

與公辦學(xué)校相比，民辦學(xué)校能夠通過消耗更少的公共財政資源為受教育者提供同樣的教育產(chǎn)品，說明民辦學(xué)校比公辦學(xué)校有更高的資源利用效率。因此，對非營利性民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策同樣適用于營利性民辦學(xué)校。如果我們不對營利性民辦學(xué)校提供稅收優(yōu)惠而導(dǎo)致民間資金望而卻步和民辦教育供給減少，結(jié)果政府需要花費更大代價去滿足公共教育資源的社會需要。

（三）營利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠政策空間較大

從目前稅收優(yōu)惠政策現(xiàn)狀來看，國家層面的法律法規(guī)關(guān)于民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策較為含糊，法律法規(guī)沖突解決機(jī)制的缺失也客觀存在，政府對民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行落實不力。因此，制定相關(guān)優(yōu)惠政策還存在諸多困難。但是，只要協(xié)調(diào)好政府部門，理順中央和地方政府關(guān)系，營利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠政策的制定還存在較大空間。

（四）國外實踐證明對營利性民辦學(xué)校提供稅收優(yōu)惠完全可行

美國的多個州政府會對營利性學(xué)校提供直接稅收減免。美國近50%的州對所有營利性學(xué)校的動產(chǎn)和不動產(chǎn)財產(chǎn)免除財產(chǎn)稅，一些州對于營利性私立學(xué)校售賣的餐食、教科書、通勤校車等相關(guān)的行為和收入免除稅負(fù)，對企業(yè)和個人納稅人向民辦教育事業(yè)或受教育者個人的直接捐贈，準(zhǔn)予在企業(yè)所得稅和個人所得稅前全額扣除并予以表彰。

日本1975年制定的(私立學(xué)校振興助成法)(昭和50年法律第61號)第四條明確規(guī)定對私立學(xué)校提供經(jīng)常性費用補助和稅收優(yōu)惠政策。

法國政府對于私立教育的財稅支持，主要通過支付教師工資、下?lián)茇斦a助、設(shè)立獎學(xué)金三種形式實施。同時，有子女上學(xué)的家庭，其家長在納稅時可享受個人所得稅減稅政策，且不分公立或私立教育。

國外實踐表明，對營利性民辦學(xué)校提供稅收優(yōu)惠也是完全可行的。

四、民辦學(xué)校分類管理稅收優(yōu)惠對策與建議

（一）加強《民辦教育促進(jìn)法》與稅收法律法規(guī)的銜接

理順政府各部門職責(zé)，促進(jìn)立法，加強現(xiàn)行稅收政策與民辦教育行業(yè)管理政策之間的有機(jī)銜接，整合民辦教育稅收政策規(guī)定，健全民辦學(xué)校稅收政策規(guī)范體系。民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠體系應(yīng)從頂層制度設(shè)計著手，消除上位法和下位法之間的立法沖突，規(guī)范政策執(zhí)行依據(jù)，實現(xiàn)民辦教育的稅收政策體系的內(nèi)在統(tǒng)一。

現(xiàn)行大多數(shù)稅收法規(guī)享受稅收優(yōu)惠范圍是“由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的單位”或“經(jīng)費納入國家財政專戶管理的學(xué)?！被颉芭c公辦學(xué)校享受同等稅收優(yōu)惠待遇的非營利性民辦學(xué)?！?，類似框架設(shè)計不符合我國民辦教育的實際。建議首先列明非營利性民辦學(xué)校的適用條件與判斷標(biāo)準(zhǔn)，便于明確可享受與公辦學(xué)校同等稅收優(yōu)惠待遇的民辦學(xué)校的范圍。其次重新對營利性民辦學(xué)校制定獨立的稅收優(yōu)惠管理辦法，填補立法空白。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠制度

國家規(guī)制部門應(yīng)充分調(diào)研，在區(qū)分營利性和非營利性民辦學(xué)校的基礎(chǔ)上，敢于突破不合時宜的思想和政策桎梏，大力支持非營利性民辦高等學(xué)校的發(fā)展同時，為營利性民辦高等學(xué)校發(fā)展創(chuàng)設(shè)必要的空間，調(diào)整民辦高等學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策。例如，加大捐資辦學(xué)稅收優(yōu)惠力度，鼓勵社會和個人的教育捐贈；對營利性民辦學(xué)校免征或減按3%的征收率征收增值稅，免征或減按15%稅率征收企業(yè)所得稅；減免財產(chǎn)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅等；按民辦學(xué)校營利程度或投資收益率、民辦學(xué)校開辦地區(qū)等區(qū)分制定不同層次的稅收優(yōu)惠制度等。并建議財稅和教育主管部門聯(lián)合成立民辦教育財稅監(jiān)管中心，專職審核與監(jiān)管分類優(yōu)惠稅制法規(guī)的確立、執(zhí)行。

（三）適當(dāng)增加受民辦學(xué)校教育者的稅收優(yōu)惠政策

向受教育者個人提供稅收優(yōu)惠比向教育供給者提供稅收優(yōu)惠更直接，在管理上也更利于避免稅收優(yōu)惠政策的濫用。例如，參照國外實踐，對個人和家庭的教育支出給予在個人所得稅前進(jìn)行一定比例的扣除；對學(xué)生教育貸款利息允許全額扣除；進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)職工教育經(jīng)費在計算所得稅的扣除比例。

（四）通過稅收籌劃合理減輕營利性民辦學(xué)校經(jīng)費負(fù)擔(dān)

在現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度框架下，營利性民辦學(xué)校應(yīng)對自身經(jīng)營、投資和分配等財務(wù)活動進(jìn)行科學(xué)、合理的事先規(guī)劃與安排，以達(dá)到節(jié)稅目的。通過稅收籌劃，可以合理減輕民辦學(xué)校的經(jīng)費負(fù)擔(dān)，有利于營利性民辦學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。