胡曉珍

[摘要]社區(qū)是我國基層治理體系的重要基石，是實現基層治理單元由政府主導向社會主導轉變的重要載體。本文從分析臺灣玫瑰里、淘米社區(qū)兩個各具特色的城鎮(zhèn)與農村社區(qū)入手，總結其在社區(qū)定位、公共服務、文化理念、社會組織等方面的經驗，并對我國完善社區(qū)基層治理體系提出相關建議與措施。

[關鍵詞]社區(qū)管理；基層治理；社會組織

近年來，以城鎮(zhèn)社區(qū)為主體的基層治理體系的構建與完善成為我國政府關注和學界研究的熱點問題，我國多個省市將社區(qū)管理體系的完善、社區(qū)服務體系的構建列為促進經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的重要戰(zhàn)略任務。我國臺灣地區(qū)在從現代化、市場化轉向城市化的過程中，在社區(qū)的組織定位、功能轉換和治理體系的構建方面積累了較為豐富的經驗。臺灣社區(qū)管理理念的塑造以及與之相對應所打造的社區(qū)公共服務體系，能夠為我國完善基層治理體系提供很好的啟示與借鑒。

一、臺灣玫瑰里、淘米社區(qū)管理體系的構建

（一）新店玫瑰里社區(qū)注重人文關懷和居民凝聚力的培養(yǎng)，依托志愿者團隊的力量，著力打造“親情社區(qū)”

新店玫瑰里社區(qū)是一個超過20多年的大型城市社區(qū)，總戶數為2174戶，總人口數為5958人。玫瑰里社區(qū)依托志工的力量，在社區(qū)照顧關懷據點、守望相助制度及廢物回收再利用方面擁有較為成熟的經驗。

1、社區(qū)照顧關懷據點。臺灣玫瑰里社區(qū)目前老人比例僅占一成多，但因“少子化”已成為趨勢，故人口老齡化比例預期將快速增長，老人或身心障礙者的居家照顧，將成為未來非常重要的公共服務課題與問題。自2005年開始，玫瑰里社區(qū)發(fā)展協(xié)會籌備成立社區(qū)照顧關懷據點，以應對未來老齡化所衍生的問題。社區(qū)照顧關懷據點的目的在于為老人或身心障礙者提供“社區(qū)化之預防照護”，希望以“社區(qū)營造”及“社區(qū)參與”為基本精神，透過“本地化”的社區(qū)照顧，使老人或身心障礙者留在社區(qū)生活，并提供“家庭照顧者”適當的支持服務。換言之，社區(qū)照顧關懷據點最重要的功能，除積極關懷老人或身心障礙者平日生活所需，給予最直接、最及時的幫助外，更重要的是分擔家庭照顧者沉重的照顧負擔，舒緩其心理上的無形壓力，盡可能協(xié)助一般家庭的生活作息得以正常運作。具體措施包括：每月一次由志工定期至服務區(qū)域內老人及身心障礙者家中進行訪視；每月兩次由志工定期以電話向老人及身心障礙者問安，以了解長者生活狀況，隨時提供咨詢或轉介服務；每周五天提供餐飲服務，由熱心志工準備午餐，每日由志工送至有需要的中低收入戶長輩家中，以協(xié)助其社區(qū)生活；以及每周一天的保健小站、每周五天的健康促進課程（養(yǎng)生太極拳、和和健康操、歡樂歌唱班、老老小小動一動伸展操班、書法班等）、定期舉辦長青會活動（旅游、慶生會、講座、卡拉ok等）。

2、守望相助制度。社區(qū)聯(lián)合當地派出所警察成立守望相助隊，除了日常維護社區(qū)安全的任務外，也負責道路整潔維護，社區(qū)噪音與安寧的協(xié)調工作，和路燈故障與失竊機車的回報。若有緊急狀況或事故發(fā)生，守望相助隊會及時回報派出所，力求為社區(qū)居民的生活安全盡責任。此外，為保障社區(qū)夜歸婦女的安全，守望相助隊義不容辭的扮演愛心保鏢，發(fā)起“愛心走廊一護送婦女，平安到家”的活動，每周一到每周五深夜十點到十二點，守護在公車站牌，提供社區(qū)夜歸婦女安全回家的保障。

3、廢舊資源的回收利用。為了應對因氣候轉變帶來的影響，臺灣當局持續(xù)推動“節(jié)能減碳總計劃”，玫瑰里社區(qū)也通過開展“資源回收換垃圾袋”、“廚余堆肥”、“發(fā)票換好禮”、“跳蚤市場”、“義賣”等活動，設立垃圾及廢舊資源回收的長期制度。通過將廢棄資源清潔整理、重新包裝以及分類、標價后，為其找到適合的新主人，充分響應資源回收再利用的精神并且發(fā)揮物品的最大價值，且所有義賣收入直接注入社區(qū)中低收入戶?？钍褂?。

（二）桃米社區(qū)實施“生態(tài)生活化”轉型策略，以農村知識平臺建設促農民自身素質提升，重點打造“綠色社區(qū)”

桃米社區(qū)是臺灣“9·21”地震后重建的一個農村社區(qū)，原有一個充滿濃濃鄉(xiāng)土氣息的村落名稱“挑米里”，海拔高度介于420至800米之間，面積18平方公里，具有多彩多姿的森林、河川、濕地及農園，野生動植物資源豐沛。但十幾年前，這個擁有1200人的村落，卻是埔里鎮(zhèn)最貧窮的里之一。1999年“9·21”地震，桃米里369戶人家，有168戶全倒，60戶半倒，成為“明星災區(qū)”?！懊餍菫膮^(qū)”的身份一下子將桃米里長久以來傳統(tǒng)農村產業(yè)沒落，人口外流等尷尬暴露出來，引起全社會的關注和反思。震后不到一個月，致力社區(qū)營造工作的新故鄉(xiāng)文教基金會成立“埔里家園重建工作站”，和桃米里“聯(lián)姻”，其主要目的是“實踐在地行動的公共價值”。桃米人與“新故鄉(xiāng)”、教授們共同討論出了桃米社區(qū)的重建愿景，提煉出“桃米生態(tài)村”的概念，目標是將桃米里從一個傳統(tǒng)的農村，轉型成為一個結合有機農業(yè)、生態(tài)保育和休閑體驗的教育基地，一大部門農民經過系統(tǒng)化的培訓，“洗腳上田”，成為社區(qū)生態(tài)解說員。低度開發(fā)的桃米，蘊藏著豐富的生態(tài)資源，臺灣29種蛙類，桃米就擁有23種；臺灣143種蜻蜓，在桃米就發(fā)現49種。2001年9月，9·21地震兩周年之際，桃米社區(qū)以“桃米生態(tài)村”的新面貌，開始營運。另外，建造生態(tài)池更是桃米社區(qū)建構生態(tài)倫理、環(huán)境倫理和社區(qū)倫理的一個過程，因為建造的錢“來自社會”，所以每一家的生態(tài)池都是“社區(qū)公共財產”，每一個社區(qū)成員、每一個生態(tài)解說員都可以帶人來參觀與分享各家的創(chuàng)意。社區(qū)內部也追求利益均沾的共生價值，設立了公積金制度。民宿經營者和美食經營者上交10%的收入，生態(tài)解說員上交20%的收入，作為公共支出及社區(qū)弱勢照顧之用，社區(qū)生活共同體漸漸成形。利用公積金，桃米社區(qū)開始通過經濟補償廢耕，恢復生態(tài)。比如茂埔坑溪被恢復成自然棲地，“桃米生態(tài)工法營造小組”為了修建桃米這條生態(tài)河道，跑到深山區(qū)找野溪，向自然學習，溪道兩邊的地主被說服放棄水泥護墻，轉用砌石溪岸。

桃米社區(qū)記錄著臺灣人成長的歷程和整個社會的脈動，臺灣民間社會已經走向成熟的自力更生的心態(tài)。不依賴政府，憑自己的手和腳，就站起來。如果農村知識系統(tǒng)形成一種好的平臺，這個平臺從一個社區(qū)推廣到整體，就會形成一股很重要的社會力量，而社區(qū)的草根力量與活動才是真正改變世界的開始，可以鼓勵社區(qū)的人站出來，把自己的社區(qū)做好，由下而上再推及整個社會的公共事務中，桃米社區(qū)承載的正是這樣一種希望與夢想。真正有意義的重建工作，應根植于人的改變，社區(qū)體質的改變，以達到農村轉型、產業(yè)提升的目的，并尋求家園永續(xù)的可能。endprint

二、臺灣社區(qū)管理對我國基層治理的啟示

（一）注重發(fā)揮社團、協(xié)會的力量提供公共服務

要提高公共管理水平與公共服務水平，必須充分依靠和重視民間的力量，提供最貼合民眾需要的公共管理和服務。玫瑰里和桃米社區(qū)兩個社區(qū)各具特色，玫瑰里為典型的城鎮(zhèn)基層生活單位，桃米社區(qū)為災后重建的農村基層單位，主要由里辦公室與社區(qū)發(fā)展協(xié)會共同承擔公共管理職責。其中，里辦公室作為政府行政機構，只設里長一人，選舉產生，在任時享受政府薪酬，主要負責社區(qū)整體規(guī)劃、基礎設施修建、形象維護等工作；社區(qū)發(fā)展協(xié)會屬于民間組織，實質上相當于“社團聯(lián)合會”，負責社區(qū)具體發(fā)展計劃的實施，充分利用各種類型的社團、協(xié)會豐富群眾的社區(qū)生活，提升生活品質。社區(qū)民眾都表現出很高的融入性，對各種活動的參與熱情非常高，這和他們重視營造非營利性中介組織發(fā)展氛圍，開展社區(qū)自治是分不開的。我國目前正處在進一步轉變政府職能、深化體制改革、提升公共服務水平的關鍵期，借鑒臺灣地區(qū)以“臂距原則”（“臂距原則”是以英國為代表的西方發(fā)達國家在推行公共服務與管理時普遍運用的一種制度性安排，其核心思想是公共服務既不能由政府大包大攬，也不能完全交由市場提供，而是保持“一臂之距”，在政府引導和監(jiān)管下主要由非營利性組織提供和運作）破解基層公共管理與服務困境、完善公共服務的有益經驗，率先探索一條社會主義市場經濟條件下公共服務體系建設的新路，并以此引領我國公共服務體系制度創(chuàng)新，實現公共服務由政府部門內循環(huán)走向社會和市場外循環(huán)，對保障民生具有重要意義。

（二）注重將傳統(tǒng)文化融于社區(qū)管理中

臺灣地區(qū)注重將傳統(tǒng)文化理念的傳承融合進社會、生活的方方面面。當代社會中，伴隨著工商業(yè)經濟發(fā)展的日益成熟，精神與物質、傳統(tǒng)與現代、科技與人文的沖突日益明顯，家庭、社會、經濟與政治層面，都面臨著新調整與新平衡的要求。早在1967年，臺灣地區(qū)成立中華文化復興運動推行委員會，推進文藝活動與基金、國民生活道德輔導、文化教育改革促進、文化傳承的學術研究等，對傳統(tǒng)文化的有效傳承及傳統(tǒng)文化教育的強力推行，都有助于臺灣社會保存最完整的中華文化傳統(tǒng)。有傳統(tǒng)文化底蘊作為基礎，“幸福社區(qū)”的構建才能成為民眾的自覺性行為，達到事半功倍的效果。

（三）注重建立較為完備的志工體系

一是以立法的形式將志工體系的建設確定為全民工程。臺灣地區(qū)在2000年制定“志愿服務法”，其目的明確為“為整合社會人力資源，使愿意投入志愿服務工作之國民力量做最有效之運用，以發(fā)揚志愿服務美德，促進社會各項建設及提升國民生活素質”。目前，臺灣地區(qū)志工服務范圍已遍及生活的方方面面，如社會福利、醫(yī)療保健、教育文化、消防救難、交通安全、體育休閑、檢查矯正、司法保護、環(huán)境保護、消費者保護等。在社區(qū)管理體系的構建中，社區(qū)發(fā)展義工的貢獻舉足輕重。

二是依托志工服務體系建設，重建民眾對于社會的責任感。臺灣地區(qū)注重通過志工服務體系的建立，改善現代人對于公共事務的冷漠態(tài)度，以及對社會中其他人的關懷，促進社會整體的幸福與安定。我國的志愿者服務體系自建立以來，在慈善、救助、環(huán)保、維權、公共衛(wèi)生、社區(qū)建設等方面發(fā)揮積極作用，志愿者服務對于協(xié)助改善民生問題、配合政府公共管理、參與服務大局發(fā)展、促進公民素質提高的作用已得到充分認可，成為推動社會和諧發(fā)展的重要力量。但由于管理體制不健全、管理方式混亂以及政府資金扶持不足，志愿者服務體系有待進一步完善。

（四）科學界定政府、社會、市民邊界

總體而言，臺灣地區(qū)政府與社會、市民的邊界比較清晰，以社區(qū)、社會自治為主，依靠市民自我管理，依賴市場配置資源，政府只提供政策引導，不搞不大包大攬。如為鼓勵阿里山地區(qū)農村專業(yè)合作社的發(fā)展、支持阿里山茶產業(yè)，每年政府牽頭搞茶葉評比，按照詳細、公開、透明的評比規(guī)則，每年的評比頭名均來自不同的合作社，從而促進整個阿里山茶質量的提升與產業(yè)的形成；在桃米社區(qū)的重建過程中，政府并未因地震而免費建屋，而是通過給予一定的設計費引導和鼓勵村民建設有特色的民居，同時還充分調整各界社會人士、專家學者、各類社會組織關注桃米的震后重建，將其規(guī)劃為一個“蛙地”，促進社區(qū)生態(tài)旅游的發(fā)展；所有居民社區(qū)內的環(huán)境衛(wèi)生均由里、村自發(fā)解決，政府不承擔費用，只派流動垃圾車定時到里、村收集垃圾；政府對基層公共服務不制定統(tǒng)一標準，里、村的公共服務水平與里、村的組織、社團活動密切相關，由當地居民提出意愿并促使里、村辦公室或發(fā)展協(xié)會去組織，去主動爭取財政支持，進而提供最適合本里、村的公共服務。

三、我國完善社區(qū)基層治理體系的措施

（一）以精細化、人性化的理念管理基層社區(qū)

要創(chuàng)新思路辦法，扎實推進社區(qū)管理創(chuàng)新，構建動態(tài)化管理、人性化服務、多元化參與的社區(qū)管理新格局，為社區(qū)群眾提供更貼心、更快捷、更科學的公共服務。一是依托社區(qū)現有的管理體系和服務平臺，加快推進社區(qū)精細化管理工作機制和管理體系。尊重各社區(qū)的民生、民隋，重點在經濟較為發(fā)達的地區(qū)推行社區(qū)自治管理，動員社區(qū)內人人都成為“社區(qū)管理者”，激發(fā)社區(qū)自身活力，實現社區(qū)管理由粗到精、由靜態(tài)到動態(tài)、由分散到集中、由局部到全面的“轉型升級”。二是借鑒臺灣社區(qū)“以廢養(yǎng)事”、“以廢養(yǎng)人”的發(fā)展理念，推進綠色社區(qū)建設。不僅結合居民的日常生活和消費習慣有效減少資源浪費與污染，而且為社區(qū)居民開辟一個可以停留、交往的空間，增強居民對社區(qū)的歸屬感與參與感。

（二）以財政補貼社會組織服務作為整合社區(qū)資源、滿足居民多樣化需求的重要途徑

社區(qū)資源可以囊括社區(qū)內一切可以動用的力量，包括人力、物力、財力、歷史傳統(tǒng)、生活習俗、發(fā)展機會、人文社會環(huán)境等。面對社區(qū)越來越多樣化、社會化的需求，政府職能鞭長莫及、社區(qū)居民力不能及，社會組織則憑借其靈活的服務提供方式出奇制勝。因此，在基層社區(qū)管理中加大對社會組織服務的財政補貼與購買力度，對于滿足社區(qū)居民的多樣化服務需求具有重要意義。一是依托社會組織深入基層、貼近民眾的特性，解決在我國政治經濟體制改革、社會迅速發(fā)展過程中，社區(qū)內所產生的各種新的社會問題，如老年人問題、醫(yī)療衛(wèi)生問題等，根據社區(qū)民眾的實際需要，購買各項便民利民服務。二是發(fā)揮社會組織作為政府和社會之間“調節(jié)器”的作用，鼓勵其開發(fā)與社區(qū)居民自身利益密切相關的項目，給予資金補貼，將勢單力薄的個人組織起來，參與社區(qū)公共事務及社區(qū)公共活動，共同開發(fā)社區(qū)內的資源和實現民主管理。

（三）以扶持非營利性組織作為轉變政府職能的重要抓手

非盈利性組織是發(fā)達國家或地區(qū)履行公共管理職能的重要輔助機構。歐美國家公共服務改革的主要思路就是：政府應當把政策制定（掌舵）同服務提供（劃槳）分開。也就是說，政府在公共服務中的角色不是唯一的、甚至不是主要的直接服務者，而更應當扮演政策的提供者以及協(xié)調者、調節(jié)者甚至仲裁者的角色。基于以上觀點，以英、美為代表的西方國家政府秉承“臂距原則”推行公共服務，即主要依托各類非政府或非營利性組織，借助各類非營禾性組織的非營利性、志愿性、專業(yè)性以及群眾性，同時引入市場競爭機制，引導并促使其為各階層民眾提供優(yōu)質、高效及多元化的公共服務，收到了良好的效果。一是利用非營利性組織的民間性特點，發(fā)揮其社會動員功能，最大限度地調動人民群眾參與公共管理的積極性與主動性，破解公共管理公眾參與度低的困境，創(chuàng)新公共服務參與機制。二是利用非營利性組織的非趨利性和志愿性，加強對社會基層、低收入人群、邊緣發(fā)展區(qū)域的分類服務，有效彌補政府公共服務供給不足的現狀，破解公共服務城鄉(xiāng)斷層的困境，創(chuàng)新并構筑城鄉(xiāng)一體化公共服務體系。三是充分發(fā)揮非營利性組織的微觀職能，對接政府資源與市場資源，破解公共服務管理體制不順的困境，推動政府由直接管理為主轉為間接管理為主。同時，健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化各級政府公共服務的責任，形成科學的公共服務分工，推動建立一套系統(tǒng)的考評體系和量化指標，對政府公共服務的社會效益進行考察和評估，創(chuàng)新公共服務體系管理模式。endprint