鄧敬雷

立憲運動是晚清政府在各種壓力之下進行的，在政治變革過程中，始終無法解決立憲與君權(quán)的矛盾沖突，既想通過立憲以圖自保，擺脫危機，又希望君權(quán)一如既往，不受影響，如1908年頒布了《欽定憲法大綱》（以下簡稱《大綱》），固然是國內(nèi)外各種力量相互交織的結(jié)果，雖然一直強調(diào)君上大權(quán)，然而《大綱》下的君上大權(quán)畢竟不同于傳統(tǒng)的皇權(quán)，有一定的限制，《大綱》本身就是對皇權(quán)的制約。但不管怎么說，這是中國歷史上第一個憲法性文件，凝聚了自鴉片戰(zhàn)爭以來中國的志士仁人近70年來的探索和追求，甚至是流血斗爭。

晚清統(tǒng)治集團為保存國祚而進行的立憲運動，雖然沒有避免清朝的覆亡，但是決不能用簡單的“騙局”二字加以了結(jié)，應(yīng)該肯定，立憲過程包含了清廷自救圖強的真誠，成敗得失需要進行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臍v史學(xué)的觀察和分析。

一

清朝末年，以慈禧太后為首的統(tǒng)治集團，在危機四伏、風(fēng)雨飄搖中尋找自救出路。1901年1月29日，慈禧太后以光緒皇帝名義下詔，“法令不更，錮習(xí)不破，欲求振作，當(dāng)議更張”。①《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第68頁。要求臣下“如何而國勢始興，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武備始修，各舉所知，各抒己見，通限兩個月詳悉條議以聞”。②《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第174頁光緒二十七年三月清廷成立“督辦政務(wù)處”，作為“專責(zé)而挈綱領(lǐng)”的督辦新政機關(guān)。同年八月二十日，慈禧太后頒發(fā)懿旨，指出，“變法一事，關(guān)系甚重……朝廷立意堅定，志在必行”，“爾中外臣工須知國勢至此，斷非茍且補苴所能挽回厄過，惟有變法自強，為國家安危之命脈，亦即中國生民之轉(zhuǎn)機。予與皇帝為宗廟計，舍此更無他策”。①《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第215頁。清廷迭發(fā)上諭，急于改弦更張，重新恢復(fù)統(tǒng)治權(quán)威。

由于上諭承認(rèn)“法弊”、“錮習(xí)”，表現(xiàn)了變法圖治的愿望，使得戊戌變法失敗以后被遏制的“變革之機”，逐漸恢復(fù)，出現(xiàn)新的起色?！坝兄局糠g歐美及日本之書籍，研究憲法者漸眾?！眹鴥?nèi)改良派代表張謇向地方疆臣、達官貴人分送《日本憲法》《日本憲法義解》《日本議會史》等書，呼吁清政府改行立憲政體。據(jù)《南通張季直先生傳記》記載，慈禧太后看過《日本憲法》以后，竟然在召見樞臣時表示“日本有憲法，于國家甚好”。

光緒三十一年六月十四日，袁世凱奏請簡派親貴分赴東西洋各國考察政治，清廷接受其建議，“茲特簡載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方等，隨帶人員，分赴東西各洋考求一切政治，以期擇善而從”。②《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第293頁。命令考求政治的大臣“隨事則諏詢，悉心體察，用備甄采，毋負(fù)委任”。

對于立憲，慈禧太后曾說：“立憲一事，可使我滿洲朝基永久鞏固，而在外革命黨亦可因此泯滅，候調(diào)查結(jié)果后，若果無妨礙，則必決意實行?！雹邸肚迥┗I備立憲檔案史料》上冊，第301頁。由此正式拉開了晚清預(yù)備立憲的序幕。

1906年7月至8月，出使各國考察政治大臣載澤、端方等先后回國以后，慈禧和光緒隨即召見他們。載澤、端方等除向慈禧和光緒口頭奏請立憲外，還一連上了好幾份奏折，最著名的是載澤的《奏請宣布立憲密折》和端方的《請定國是以安大計折》。8月25日，清廷“諭軍機大臣等，考察政治大臣回京條陳各折件，著派醇親王載灃，軍機大臣，政務(wù)處大臣，大學(xué)士暨北洋大臣袁世凱，公同閱看，請旨辦理”。④《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第318頁。次日，奉命諸臣召開會議，先將載澤、端方兩人所上各折發(fā)下，依次傳閱。從參會成員看，已是慈禧和光緒以下清廷最高層討論。在此之前，慈禧聽取了載澤、端方等人的面奏，閱覽過他們的奏折，已經(jīng)有了基本對策。8月29日，奕劻等“面奏兩宮，請行憲政”。三日后，清廷頒布“仿行憲政”上諭。從載澤、端方等四大臣回國到清廷宣布“仿行憲政”，歷時才一個月。

排除了大臣們或反對或援辦的意見，光緒三十二年七月十三日（1906年9月1日），光緒皇帝頒布仿行憲政上諭，此諭被稱之為“預(yù)備立憲詔”。

上諭承認(rèn)中西異勢的根源在于制度，正式宣示中國所以“國勢不振，實由于上下相睽，內(nèi)外隔閡，官不知所以保民，民不知所以衛(wèi)國。而各國之所以富強者，實由于實行憲法，取決公論，君民一體，呼吸相通，博采眾長，明定權(quán)限，以及籌備財用，經(jīng)書政務(wù)，無不公之于黎庶。又兼各國相師，變通盡利，政通民和有由來矣”。⑤《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第345頁。這道上諭以明詔的形式宣告“仿行政憲”，激起了較大的反響。

晚清實行預(yù)備立憲，表明晚清統(tǒng)治集團感受到國內(nèi)外的強大壓力，認(rèn)識到在世界和時代發(fā)生重大變化的形勢下，欲求自保，只能拋棄腐朽落后的專制制度，學(xué)習(xí)和效法資本主義國家的先進制度，這沒有誠意和決心，決然辦不到，所以不能簡單地把晚清統(tǒng)治集團斥之為“封建老頑固”，將晚清政治變革定性為政治騙局。

二

官制改革是晚清推行立憲的首要步驟。光緒三十二年七月六日，戴鴻慈等提交《奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》，以日本明治維新曾兩次大改官制為例，說明“其憲政之推行有效，實由官制之預(yù)備得宜”。因此，“請改定全國官制，為立憲之預(yù)備”。⑥《辛亥革命》第4冊，第33頁。慈禧太后采納了戴鴻慈等的意見。于是，作為預(yù)備立憲首要步驟的官制改革便正式展開。

晚清立憲期間進行的中央官制改革，已經(jīng)不局限于舊有封建官僚制度框架內(nèi)調(diào)整，某種程度觸及了王朝專制體制。由于官制改革是權(quán)力的再分配，所以在“分權(quán)定限”的問題上必現(xiàn)出尖銳的權(quán)力沖突。晚清時期社會經(jīng)濟的發(fā)展和科技、文化的進步，也反映在官制改革上，譬如，郵傳部之設(shè)、工部之改為農(nóng)工商部。司法官制改革成效較為顯著，在官制改革中改刑部為法部，掌管全國司法行政，不再兼理審判。改大理寺為大理院，為最高審判機關(guān)，并負(fù)責(zé)解釋法律，監(jiān)督各級審判互動。在京師和各省分設(shè)各級審判廳，分別受理各項訴訟及上控案件。并把省按察使司改成提法使司，負(fù)責(zé)本省司法行政，監(jiān)督管理各級審判廳。從而將司法機關(guān)從行政機關(guān)的隸屬下分離出來，形成了自上而下的獨立的體系。在司法系統(tǒng)內(nèi)部，又使審判職能、控訴職能及偵查預(yù)審相分立，突破了中國傳統(tǒng)控審合一的體制。

自秦統(tǒng)一中國以來，專制主義中央集權(quán)制逐步建立，絕不容許地方分權(quán)與自治。晚清地方自治是依靠自上而下的行政命令推動的。清廷根據(jù)各省籌辦地方自治的實際狀況，于光緒三十三年八月二十三日（1907年9月30日）頒發(fā)上諭：“著民政部妥擬地方自治章程。”

真正的地方自治，涉及國家制度的改革，以國家的民主化為前提，又是民主制度的基石，不僅需要進行根本體制上的改革，而且還需要批判和清除傳統(tǒng)政治法律文化所形成的積淀，進行開啟民智的艱苦工作，培養(yǎng)民眾文化素養(yǎng)及其行使自治權(quán)利的能力。晚清政府籌辦地方自治畢竟是一項亙古所未有的新舉措，開展這方面的培訓(xùn)教育，對于啟發(fā)民智，養(yǎng)成權(quán)利與義務(wù)觀念，有著推動歷史進步的積極意義。

光緒三十三年七月初五日（1907年8月13日），奕劻等根據(jù)“編譯東西洋各國憲法，以為借鏡之資，調(diào)查中國各行省政俗，以為更張之漸”①《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第349頁。的需要，奏請《改考察政治館為憲政編查館》，“專辦編制法規(guī)，統(tǒng)計政要各事項。嗣后遇有關(guān)系憲政及各種法規(guī)條陳，并請飭交該館議覆，以歸一律”。②《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第385頁。同日，光緒皇帝奉慈禧太后懿旨，下諭批準(zhǔn)改考查政治館為憲政編查館，專辦憲政。③《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第462頁。同年七月十六日，奕劻等仿照日本明治維新初年設(shè)立憲法取調(diào)局的體制，擬定《憲政編查館辦事章程》上奏，表示：“立憲各國，無不以法治為主義，而欲達法治之域，非先統(tǒng)一法制不可?！雹堋肚迥┗I備立憲檔案史料》下冊，第478頁。同日即獲上諭批準(zhǔn)。

憲政編查館的設(shè)立，使清朝具備了實施預(yù)備立憲的辦事機構(gòu)。在慶親王秦勵的領(lǐng)導(dǎo)下，網(wǎng)羅了一批積極主張立憲的代表人物。如：楊度以候補四品京堂銜在憲政章編查館行走；章宗祥任憲政編查館編制局副局長；陸宗輿任憲政編查館館員。憲政編查館起草了《憲法大綱》《各省諮議局章程》《諮議局議員選舉章程》《各省會議廳規(guī)則》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》，擬定了《九年預(yù)備立憲逐年推行籌備事宜》《修正逐年籌備事宜》，與會議政務(wù)處一同擬定了《內(nèi)閣官制》《內(nèi)閣辦事暫行章程》，與民政部一同編訂了《戶籍法》《結(jié)社集會律》。

三

晚清統(tǒng)治集團逐漸認(rèn)識到，中國與列強的根本差別是落后與先進的兩種社會政治制度的根本不同。封建專制政治不變革，中國不可能富強，與外國的巨大差距也無法縮短。欲求得生存和發(fā)展，就只能走君主立憲的道路。

光緒三十三年五月二十八日（1907年7月8日）發(fā)布“凡有實知預(yù)備之方施行之序者，準(zhǔn)各條舉以聞”的上諭。此后，無論部院員司還是地方官吏上書言政者不乏其人。

籌備立憲，制定憲法為首要任務(wù)。清廷接受袁世凱提出的“請派大臣赴德日詳考憲法”的建議，再次派出大臣出洋考察憲政。此次考察英德日三國憲政大臣的品級規(guī)格雖然遠(yuǎn)遜首次的五大臣，但考察的目標(biāo)卻集中于憲政，“專就憲法一門，詳細(xì)調(diào)查”。

清廷第二次派員出洋考察憲政，除了應(yīng)對國內(nèi)立憲派的輿論壓力，也是為了具體實施君主立憲而向外國尋求借鑒。

清廷明詔宣示預(yù)備立憲以后，督撫岑春煊、袁世凱等奏請設(shè)立資政院和省諮議局，清廷相繼下諭設(shè)立資政院和諮議局，并次第公布了資政院和諮議局章程及議員選舉章程，使資政院和諮議局的籌設(shè)全面展開。

諮議局和資政院是清朝預(yù)備立憲的直接產(chǎn)物，面對資產(chǎn)階級革命派和立憲派兩方面的壓力，以及帝國主義列強的政策，不得不舍棄某些固有的權(quán)力。在資政院中，議員們的政治立場，雖有頑固保守與堅持立憲的區(qū)別，但是他們都感到實行君主立憲政體已經(jīng)勢在必行。因此，或出于維護清廷的利益考慮，或為了謀求自身政治利益的擴展，都在進行籌組政黨的活動，出現(xiàn)了“帝國憲政實進會”、“憲友會”、“辛亥俱樂部”等。這是兩千多年來中國歷史上從未有過之舉。

資政院和諮議局可以對軍國大事進行討論表決，議員們可以辯論演說，而且允許旁聽并通過報刊雜志報道，打破了專制政治決策的壟斷性和神秘性，不同于傳統(tǒng)封建性質(zhì)的官僚機構(gòu)，也區(qū)別于資產(chǎn)階級性質(zhì)的議會，具有一定的資產(chǎn)階級民主政治色彩。

資政院和諮議局在立憲運動發(fā)展過程中，逐漸由“預(yù)立上下議院基礎(chǔ)”的輿論機關(guān)向具有相對獨立的政治機構(gòu)轉(zhuǎn)化，喚醒國民民主權(quán)利意識，鼓動民眾參與國家政治生活，對于民主憲政運動的發(fā)展起了一定的促進作用，開辟了人民以和平方式向統(tǒng)治者直接要求政治權(quán)利和自由的民主時代，同時也揭穿了清廷的專制和腐敗，暴露了晚清統(tǒng)治集團不情愿將憲政恩賜于人民的猶豫立場，有助于人們最終丟掉幻想，同情革命。各省諮議局的活動遠(yuǎn)較資政院轟轟烈烈，產(chǎn)生了強烈的政治影響，由其發(fā)起的拒債保路運動表現(xiàn)了堅決維護國家主權(quán)，反對列強的政治訛詐和經(jīng)濟掠奪的嚴(yán)正立場和愛國熱情。

四

光緒三十四年八月初一日，清廷頒布《欽定憲法大綱》《議院法要領(lǐng)》《選舉法要領(lǐng)》《逐年籌備憲政事宜清單》。

自秦王朝以來，皇權(quán)凌駕于法律之上，沒有任何一部法典限制皇權(quán)，皇帝不會受王法約束。憲政編查館和資政院在會奏《欽定憲法大綱》的奏折中明確提出：“憲法為君民所共守，自天子以至庶人，皆當(dāng)率循，不容逾越?！雹佟缎梁ジ锩返?冊，第33頁?；实鄄坏萌我庖悦罡?、廢止法律，由此確立了憲法作為國家根本大法的至高無上的地位，是對兩千年之久的君主制度的某種程度的否定。《欽定憲法大綱》雖然貫穿了“大權(quán)統(tǒng)于朝廷”的保守原則，規(guī)定了種種君上大權(quán)，但都被限制在憲法范圍之內(nèi)，君主權(quán)力受到了約束。這是對皇帝固有的、無限的、絕對的權(quán)力的一種限定與制約。關(guān)于審判機關(guān)依法行使審判權(quán)、皇帝不得“以詔令隨時更改”判決的規(guī)定，否定了皇帝掌握的生殺予奪的最高和最后的司法權(quán)。明確規(guī)定了臣民的權(quán)利與自由，盡管范圍狹窄且有諸多限制，還是改變了民眾單純作為義務(wù)本位的狀態(tài)，對于民眾權(quán)利意識覺醒有著積極意義。

《欽定憲法大綱》在中國近代憲法史上是首創(chuàng)，由義務(wù)本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位，由重君權(quán)轉(zhuǎn)向重民權(quán)，是中國人法律觀念的巨大變化，體現(xiàn)了近代憲政的要求，反映了改良維新與固守傳統(tǒng)兩種力量通過矛盾斗爭與妥協(xié)退讓取得的進步，以及中國本土法律文化與外來西方法律文化沖突與融合的結(jié)果，是中國近代法制文明的重要標(biāo)志，其歷史地位與作用應(yīng)該予以肯定。

晚清立憲反映了世界趨勢與歷史潮流，具有很大進步性。

《欽定憲法大綱》《重大信條十九條》以及《資政院、諮議局章程》，是晚清預(yù)備立憲取得的重要成果，表現(xiàn)出了以憲法為法律體系的基石，以資產(chǎn)階級某些民主形式和原則為基本內(nèi)涵，以救亡圖存、變法自強為追求目標(biāo)的近代政治文明與法制文明。

從立憲派倡導(dǎo)西方議院制，至晚清自上而下實行預(yù)備立憲，經(jīng)歷了近半個世紀(jì)之久的歷史發(fā)展過程。在生死存亡的壓力下，清朝統(tǒng)治集團不得不在保守與開明、進步與反動的分界線上進行抉擇，由此而形成了晚清預(yù)備立憲的曲折性、矛盾性和復(fù)雜性。

曾經(jīng)被視為洪水猛獸、異端邪說的民主、自由、平等、憲法、三權(quán)分立等思想觀念，逐漸由非法而合法，成為指導(dǎo)仿行憲政的理論依據(jù)。同時還為立憲派提供了號召民眾、抨擊政府、推進憲政的合法舞臺——諮議局和資政院，徹底打破了清朝以嚴(yán)刑為后盾的結(jié)社之禁、集會之禁。

然而，西方先進的制度在中國發(fā)生變形，必須由此深入剖析晚清新政所出現(xiàn)的迂回曲折過程和種種怪異現(xiàn)象。大凡歷史上嗜權(quán)如命的統(tǒng)治集團，頑固守舊，自私狹隘，為了維持自身利益，不惜一切代價，逆歷史潮流而動，置國家和民族的利益于不顧，絕對不會自動放棄手中權(quán)力。正如《民報》所揭露的：如果清朝有力量“則可以以無道行之，不必假立憲之虛名也”?！吨卮笮艞l十九條》的頒布，確立的是虛君立憲制，然而并未能拯救迅速覆亡的清朝。對此，立憲派不勝遺憾，他們怨懟清廷覺醒太晚了。梁啟超在《新中國建設(shè)問題》一文中說：“今之皇室乃飲鴆以祈速死，甘自取亡，而更貽我中國以難題，使彼數(shù)年來稍有分毫交讓精神，稍能布誠以待吾民，使所謂十九條信條者能于一年數(shù)月前發(fā)布其一、二……吾知吾民當(dāng)不屑與較者，而無如始終不寤，直至人心盡去，舉國皆敵，然后迫于要盟，以冀偷活而既晚矣。夫國家之建設(shè)組織，必以民眾意響為歸，民之所厭，雖與之天下豈能一朝居。嗚呼，以萬國經(jīng)驗最良之虛君共和制，吾國民熟知之，而今日殆無道以適用之，誰之罪也？是真可為長太息也?！雹倏咸亍稘M清的逝世》。西方國家也感慨：“這些改革如果不是那樣受到粗暴的遏抑，當(dāng)已經(jīng)一步一步地為中國建立了嶄新的制度，而又不破壞中國所擁有的唯一力量：傳統(tǒng)。”②比侖《世界歷史的巨流》。

歷史的變化總是十分詭異，人民翹首以盼君主立憲，對晚清新政寄予厚望，孰料最后“皇族內(nèi)閣”粉墨登場，完全違背了立憲國家內(nèi)閣官制的基本原則——“不許皇族充當(dāng)國務(wù)大臣”，讓人民大失所望，充分暴露了晚清統(tǒng)治集團那種竭力保存既得利益、不愿意變家天下為公天下、還政于民的自私、狹隘心理和態(tài)度。

世界潮流不可阻擋，晚清統(tǒng)治集團一方面想通過政治變革，讓渡一部分權(quán)力，保存自己；另一方面，又害怕政治變革使得自己失去統(tǒng)治權(quán)力。他們的立場和態(tài)度直接決定政治變革的成敗。與此同時，歷史性的政治變革非常需要統(tǒng)治集團推動政治變革進程的眼界、胸襟、魄力以及全面駕馭控制局勢的勇氣、謀略、能力，而不是畏懼被時代拋棄，失去往昔權(quán)勢，反復(fù)權(quán)衡計較利益得失，圖謀私利，以至于對變革虛與委蛇，應(yīng)付敷衍，猶豫不決，一再錯失良機。變革的最佳時機一旦喪失，一切晚矣。晚清的政治變革最終沒有挽救清朝的命運，沒有避免清朝的滅亡，給后來的政治變革和政治變革領(lǐng)導(dǎo)者留下深刻的歷史教訓(xùn)。