宋 明 黃書法

一、問題的提出

隨著全面依法治國體系的不斷推進和深入，依法行政作為其不可或缺的一部分，在法治社會的建設(shè)中發(fā)揮著不可忽視的作用，逐漸受到重視。黨的十八大報告提出建立健全決策問責(zé)和糾錯制度，十九大報告提出嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法等，行政決策責(zé)任問題正式出現(xiàn)在公眾的視野里。而重大行政決策后果所牽涉的社會利益面廣，范圍覆蓋社會保障、醫(yī)療、教育、公共交通和環(huán)境保護等方面與人民日常生活息息相關(guān)，一旦決策失誤也將會帶來難以估量的政治、經(jīng)濟損失。2015年，深圳“12.20”特大滑坡事故導(dǎo)致近百人傷亡，數(shù)十棟建筑物被損毀、掩埋，事故造成直接經(jīng)濟損失為8.81億元。由此可見，重大行政決策失誤帶來的后果是嚴(yán)重的，完善重大行政決策責(zé)任追究機制迫在眉睫。

二、重大行政決策責(zé)任追究機制現(xiàn)狀分析

（一）立法現(xiàn)狀

目前，法律位階層面無專門的立法，其法律的適用只能根據(jù)重大決策導(dǎo)致的法律后果或重大行政決策行為本身是否觸犯其他部門法律的具體條文而選擇相關(guān)法律適用。僅依據(jù)其他法律的分散規(guī)定難以滿足現(xiàn)實中重大行政決策責(zé)任的認(rèn)定需求，沒有獨立、系統(tǒng)的追責(zé)體系不僅使重大行政決策責(zé)任的重要性得不到公眾的認(rèn)可，也使重大行政決策責(zé)任的追究由于缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的法律指引而流于形式，降低了重大行政決策的責(zé)任成本，為重大行政決策的質(zhì)量埋下了隱患。在此情況下，地方開展先行先試，出現(xiàn)了眾多的地方立法，對各行政區(qū)域內(nèi)重大行政決策責(zé)任的追究起了關(guān)鍵性的作用，但因缺乏上位法的規(guī)范，地方立法缺乏統(tǒng)一的依據(jù)，呈現(xiàn)“百花齊放”的場面。

法律層面立法缺位?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例（征求意見稿）》已于2017年面向社會征集意見，但正式稿至今尚未面世，《行政程序法》也至今沒有下文。因此在缺乏關(guān)于重大行政決策責(zé)任追究的專門性立法的情況下，實踐中僅能依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)范進行追責(zé)。在此情況下，結(jié)合權(quán)責(zé)一致、依法行政等行政法律規(guī)范，分析是否符合相關(guān)法律規(guī)范中的規(guī)定進行處理成為解決重大行政決策責(zé)任案件的主要途徑，如重大行政決策行為因社會危害嚴(yán)重而上升到犯罪，需要受到《刑法》的約束。

規(guī)章、規(guī)范性法律文件層面規(guī)定混亂。在重大行政決策責(zé)任追究專門性立法缺失的情況下，地方政府開展了先行先試的舉措，制定各地方政府重大行政決策責(zé)任追究辦法，對各區(qū)域內(nèi)重大行政決策責(zé)任進行界定。在北大法寶網(wǎng)輸入“行政決策責(zé)任”搜索法律規(guī)范，顯示地方政府規(guī)章2部，地方規(guī)范性文件7項，涉及7個省份。地方政府已開始探索重大行政決策責(zé)任追究機制的探索，然而各地方政府規(guī)章及地方規(guī)范性文件的條文內(nèi)容擬定存在欠缺及責(zé)任追究的主體規(guī)定存在差異。如《深圳市行政決策責(zé)任追究辦法》中并未對責(zé)任追究的主體與責(zé)任的承擔(dān)方式作出直接規(guī)定，而是采取轉(zhuǎn)用其他普通規(guī)定追究行政機關(guān)或行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，將重大行政決策責(zé)任與行政過錯責(zé)任直接對等的做法，并未突出重大行政決策失誤后果涉及范圍廣、損失巨大等特點，導(dǎo)致名為“重大行政決策責(zé)任追究辦法”，但是實際上僅起到連接作用，并未對重大行政決策責(zé)任追究的適用作出具體的規(guī)定，大大降低了該規(guī)章的實際效果。在責(zé)任追究的主體方面，有行政監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)制，①《深圳市行政過錯責(zé)任追究辦法》第四十條；西安市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《西安市重大行政決策責(zé)任追究暫行辦法》的通知第三條。有任免機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)制，②《四川省重大行政決策責(zé)任追究辦法》第五條；《南昌市人民政府重大行政決策責(zé)任追究辦法》第九條；玉溪市人民政府關(guān)于印發(fā)玉溪市重大行政決策責(zé)任追究暫行辦法的通知第五條；甘孜藏族自治州人民政府關(guān)于印發(fā)《甘孜藏族自治州重大行政決策責(zé)任追究辦法》的通知第四條；乳源瑤族自治縣人民政府印發(fā)乳源瑤族自治縣行政決策責(zé)任追究制度的通知第十八條。有政府作出決定，監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門具體負(fù)責(zé)實施制。③《武漢市人民政府關(guān)于印發(fā)武漢市重大行政決策責(zé)任追究暫行辦法的通知》；蘭州市工業(yè)和信息化委員會關(guān)于印發(fā)重大行政決策責(zé)任追究制度的通知第十五條?？梢?，在現(xiàn)有的單獨性規(guī)定中，關(guān)于重大行政決策責(zé)任的問責(zé)主體的規(guī)定缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，且多為行政機關(guān)內(nèi)部的問責(zé)，自我糾責(zé)的效果往往大打折扣。

（二）司法實踐現(xiàn)狀

重大行政決策責(zé)任追究制經(jīng)過短期的發(fā)展，對于降低決策失誤風(fēng)險，提高政府公信力，推進法治政府的建設(shè)起著重要的作用。但作為一項剛剛起步的制度，其在實踐中還存在一些問題。

重大決策責(zé)任追究意識不強。責(zé)任意識是責(zé)任追究的前提，缺乏責(zé)任意識將大大降低責(zé)任追究的可能和效果。目前，重大行政決策責(zé)任追究意識薄弱主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是決策者深受“官本位”思想影響，責(zé)任意識不強。由于缺乏“權(quán)責(zé)一致”的法治思維，決策者認(rèn)為作出行政決策是法律賦予的權(quán)力，按照個人喜好隨意決策。在作出行政決策時考慮非相關(guān)因素，多聽取上級行政機關(guān)的意見而少有考慮公眾利益。二是社會公眾對于重大行政決策責(zé)任的忍耐度較高，追責(zé)意識未被“喚醒”。由于重大行政決策責(zé)任后果往往具有滯后的特點，在重大行政決策責(zé)任出現(xiàn)時，責(zé)任官員可能早已升遷或調(diào)職，社會公眾往往沒有足夠的勇氣跨行政區(qū)域追究其決策責(zé)任。并且，受傳統(tǒng)官僚制度的影響，社會公眾對于官員具有忌憚心理，時常敢怒不敢言，即使涉及公眾利益時也會因缺乏“權(quán)利主張帶頭人”而放棄追責(zé)，這滋長了決策的隨意性。

重大行政決策范圍混亂?？茖W(xué)、合理的范圍是追責(zé)的前提和追責(zé)效果的保障。目前，重大行政決策范圍的混亂體現(xiàn)在兩個方面：一是理論界關(guān)于何為重大行政決策存在不同的觀點。有的學(xué)者認(rèn)為重大行政決策是指對在行政區(qū)域內(nèi)關(guān)系發(fā)展全局，專業(yè)性強，涉及面廣，與國家、社會、公眾利益密切相關(guān)的事項所作出的決定。①周葉中：《論重大行政決策問責(zé)機制的構(gòu)建》，《廣東社會科學(xué)》2015年第2期。有的學(xué)者認(rèn)為行政決策分為重大行政決策與一般行政決策，而對于重大的理解則側(cè)重于涉及面廣、成本金額巨大。②曾哲：《我國重大行政決策權(quán)劃分邊界研究》，《南京社會科學(xué)》2012年第1期。還有的學(xué)者認(rèn)為重大行政決策不是針對微小個案的決定處理，也不是一般的執(zhí)法或行政裁量行為，是通常具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性的地位和綜合性、深遠(yuǎn)性的影響的決策行為。③孔祥穩(wěn)：《重大行政決策終身問責(zé)制的困境與出路——以地方立法樣本為素材的分析》，《行政論壇》2018年第1期。由此可以看出理論界對于重大行政決策范圍存在不同的認(rèn)識。二是從現(xiàn)行有效立法規(guī)范來，各地關(guān)于重大行政決策范圍的規(guī)定呈現(xiàn)出“百花齊放”的狀態(tài)。④2017年6月，國務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》已面向社會公開征求意見，由于至今未提交表決，此處不作考慮。目前，在缺乏國家層面統(tǒng)一立法的情況下，各地都以重大行政決策程序規(guī)定的形式嘗試對本行政區(qū)域的重大行政決策范圍進行界定，但由于都是單個行政區(qū)域范圍內(nèi)施行的規(guī)定，總體呈現(xiàn)出重大行政決策范圍混亂、界定方式多元的特點。⑤通過北大法寶檢索得出，目前，我國共有17個省級單位制定了本行政區(qū)域的重大行政決策程序規(guī)定。

重大行政決策責(zé)任追究主體規(guī)定各地不一。決策責(zé)任追究的主體是構(gòu)建重大行政決策責(zé)任追究機制必須首要考慮的因素，也是決策責(zé)任追究機制乃至重大行政決策本身有效實施的前提保障。⑥黃振威：《地方重大行政決策制度的內(nèi)容分析——基于88個省一級制度文本的研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。如表1所示，就目前我國對重大行政決策責(zé)任追究單獨立法的地方制度文本來看，追責(zé)主體主要有監(jiān)察機關(guān)，任免機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)，政府，任免機關(guān)。⑦表1中的監(jiān)察機關(guān)為行政監(jiān)察機關(guān)，非監(jiān)察委員會。不難發(fā)現(xiàn)其中存在的兩個問題：第一，現(xiàn)有地方制度文本中的監(jiān)察機關(guān)、任免機關(guān)和政府都是行政機關(guān)，此種追責(zé)方式也被稱為“同體”追責(zé)?！巴w”追責(zé)雖然具有效率高、便利性強的優(yōu)點，但因其同屬行政系統(tǒng)，難以擺脫上下級之間的牽連關(guān)系，極易導(dǎo)致“官官相護”的場面，最終不予追究或從輕追究。第二，采取“任免機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)”這種“選擇式”的界定方式，雖擴大了追責(zé)的主體，為追責(zé)主體的確定提供了更多的可能，但這也容易導(dǎo)致兩個機關(guān)因不想得罪同僚或都以為對方將行使追責(zé)權(quán)而推諉，造成兩個追責(zé)主體無人行使追責(zé)權(quán)的場面出現(xiàn)。

表1 追責(zé)主體對比

重大行政決策責(zé)任主體難以界定。明確的責(zé)任主體是法治政府建設(shè)在重大行政決策責(zé)任追究領(lǐng)域的具體要求。明確責(zé)任主體不僅能督促決策機關(guān)審慎行使決策權(quán)，減少決策的失誤，還能起著倒逼決策質(zhì)量提升的作用。但目前，我國關(guān)于重大行政決策責(zé)任的主體界定還存在較大的缺陷。首先，如表2部分立法條文表述，雖規(guī)定了對重大行政決策責(zé)任的主體為“主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員”、“負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員”、“行政首長和直接責(zé)任人員”、“負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的公務(wù)員”，但在缺乏相應(yīng)的配套制度的規(guī)定，加之重大行政決策責(zé)任后果“潛伏期長”的特點，這些模糊的界定方式難以準(zhǔn)確定位到相關(guān)責(zé)任人。其次，對于許多重要事項的決定必須先經(jīng)過黨委的討論決定才能表決，因此很容易造成各級黨委在決策中起決定作用，但擔(dān)責(zé)的卻是行政首長的現(xiàn)象出現(xiàn)。最后，現(xiàn)有的大多數(shù)行政決策程序立法文本都規(guī)定了集體決策制，這種表決方式能夠集中多數(shù)人的意見，體現(xiàn)決策的科學(xué)性和民主性，有利于降低決策失誤風(fēng)險，但集體決策制度下如何區(qū)分主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)、直接負(fù)責(zé)人成為難題，容易導(dǎo)致“雖然名曰集體負(fù)責(zé)，但實際誰也不承擔(dān)責(zé)任”的后果。①伍洪杏：《行政問責(zé)的困境及其倫理超越》，《中國行政管理》2011年第7期。

表2 責(zé)任主體對比

三、重大行政決策責(zé)任追究機制路徑探索

（一）提升重大行政決策責(zé)任追究意識

提升重大行政決策責(zé)任追究意識應(yīng)當(dāng)從以下兩個主體著手：首先是提升決策者的責(zé)任意識與法治觀念。法治理念要求政府的所有公權(quán)力都應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)行使，即政府行使的一切權(quán)力都要受制于法律。②劉玉平：《關(guān)于行政問責(zé)法治化的思考》，《行政與法》2014年第8期。一是為決策者學(xué)法提供更多的機會。通過邀請法學(xué)專家講授法律知識以及對于相關(guān)新制定的法律解讀活動提升決策者的法律涵養(yǎng)，增加決策者權(quán)責(zé)意識認(rèn)同感。二是用考核制度促使重大行政決策責(zé)任意識的養(yǎng)成。以往公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的考核往往以GDP論英雄，忽視在重大行政決策質(zhì)量的考核，將重大行政決策的質(zhì)量納入考核內(nèi)容，使之與福利待遇、職位任免掛鉤，在實際待遇上凸顯重大行政決策質(zhì)量的差異。三是重視決策者職業(yè)道德的提升?，F(xiàn)實中行政自由裁量權(quán)的大量存在對決策者的職業(yè)道德提出了較高的要求，目前行政自由裁量權(quán)缺乏有效監(jiān)督，此時道德的約束便顯得尤為重要，可參考美國的做法，由國務(wù)院制定一部政府官員職業(yè)道德規(guī)則，量化政府官員道德標(biāo)準(zhǔn)，提高違反職業(yè)道德責(zé)任的法律后果，促使決策者在作出重大行政決策時，本著職業(yè)道德，以人民利益為出發(fā)點，實現(xiàn)“權(quán)為民所用”的最終目標(biāo)。

其次是“激活”社會大眾的追責(zé)意識。社會大眾作為與重大行政決策結(jié)果聯(lián)系最密切的主體，本應(yīng)成為追責(zé)的主要力量，但由于深受傳統(tǒng)思想的禁錮而不敢直面決策者。因此，應(yīng)當(dāng)強化社會大眾的主人翁意識，鼓勵其行使監(jiān)督權(quán)，勇于向決策者問責(zé)。一是要加強法治宣傳，增強法治觀念，幫助社會大眾意識到手中的權(quán)利。二是要完善社會大眾的意見表達(dá)機制，拓寬意見表達(dá)渠道，完善匿名表達(dá)機制，保護其不因向決策者問責(zé)而遭受打擊報復(fù)。

（二）制定《行政程序法》

在學(xué)科分支和法律體系定位上，行政決策（含重大行政決策）大抵可歸屬于行政程序法（學(xué)）的范疇。我國沒有制定統(tǒng)一的《行政程序法》，使得行政行為運行程序缺統(tǒng)一的規(guī)范。雖然《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》，對于重大行政決策程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定，但征求意見稿自身的局限性與現(xiàn)實的需求亟需《行政程序法》的出臺。

《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》自身存在以下幾個方面的局限性：一是重大行政決策責(zé)任追究主體單一的問題依然沒有得到解決。征求意見稿仍采用“同體”問責(zé)的方式，即重大行政決策責(zé)任追究的主體為上一級行政機關(guān)。二是重大行政決策責(zé)任主體規(guī)定模糊。征求意見稿規(guī)定了行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的決策責(zé)任，但在集體決策制度下如何區(qū)分是否負(fù)有決策責(zé)任，如何界定是否為直接責(zé)任人成為難題。三是未明確責(zé)任的具體承擔(dān)方式，僅規(guī)定依法依規(guī)給予處分，模糊的規(guī)定降低了該條例的可行性。③《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》第三十八條“決策機關(guān)違反本條例的，由上一級行政機關(guān)責(zé)令改正。決策機關(guān)違反本條例規(guī)定，造成決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)當(dāng)作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，對行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，依法依規(guī)給予處分”。

《行政程序法》的制定條件已經(jīng)成熟。一是制定《行政程序法》的呼聲非空穴來風(fēng)，而是由來已久。1986年第一次提出制定行政程序法，2002年著名行政法專家姜明安向國務(wù)院提交《行政程序法（試擬稿）》。二是理論界研究成果豐富。一大批著名行政法專家在法學(xué)核心期刊展示了關(guān)于《行政程序法》制定的獨到見解并得到社會的認(rèn)可，為法律的制定提供了充足的理論基礎(chǔ)。三是現(xiàn)實的需求。目前行政程序立法呈分散模式，在社會大眾民主意識、法治意識不斷增強，國家法治化進程高速發(fā)展的情況下，法治社會的穩(wěn)健發(fā)展需要有完備法律體系的保障。

筆者認(rèn)為《行政程序法》的制定應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：一是單設(shè)“行政決策”一章，并對重大行政決策的范圍進行界定。采用“半窮盡列舉+兜底”與否定列舉相結(jié)合的方式，允許省級政府根據(jù)地方具體情況對重大行政決策范圍作出調(diào)整，規(guī)定制定年度重大決策事項聽證目錄并面向社會公布制度。二是增加問責(zé)主體，形成以上級行政機關(guān)和同級監(jiān)察委員會為主，人大和社會大眾不僅有問責(zé)權(quán)并可對上級行政機關(guān)與同級監(jiān)察委員會是否履行問責(zé)義務(wù)進行監(jiān)督的“循環(huán)”問責(zé)主體制。三是明確責(zé)任主體。通過制定配套的制度，為區(qū)分是否負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，負(fù)主次要責(zé)任的界定提供技術(shù)保障。四是明確責(zé)任的種類和承擔(dān)方式。明確政治責(zé)任、法律責(zé)任等責(zé)任種類，以及具體的責(zé)任承擔(dān)方式。

（三）構(gòu)建重大行政決策會議記錄卷宗制度

在集體決策機制下，往往因參與決策人數(shù)較多、采用“少數(shù)服從多數(shù)”的表決方式和重大行政決策責(zé)任后果滯后性等特點，造成需要追究重大行政決策責(zé)任時難以確定責(zé)任承擔(dān)主體。因此建立重大行政決策會議卷宗制度顯得尤為重要。這一制度在其他領(lǐng)域早已適用，如仲裁委員會與法院審判委員會的表決制度上都有要求建立卷宗制度，對參與表決者的意見進行明確記錄，不僅體現(xiàn)了決策的民主性與科學(xué)性，更為責(zé)任追究提供了可能。①《中華人民共和國仲裁法》第五十三條“裁決應(yīng)當(dāng)按照多數(shù)仲裁員的意見作出，少數(shù)仲裁員的不同意見可以記入筆錄。仲裁庭不能形成多數(shù)意見時，裁決應(yīng)當(dāng)按照首席仲裁員的意見作出”。最高人民法院關(guān)于印發(fā)《最高人民法院審判委員會工作規(guī)則》的通知第九條“審判委員會實行民主集中制。對議題應(yīng)當(dāng)展開充分討論。審判委員會的決定，必須獲得半數(shù)以上的委員同意方能通過。少數(shù)人的意見可以保留并記錄在卷”?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例（征求意見稿）》也規(guī)定了這一制度，但僅為原則性規(guī)定，筆者認(rèn)為以下幾方面需要完善：一是將決策會議記錄納入卷宗。②《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》第三十三條“決策機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立決策檔案制度，由有關(guān)單位將履行情況程序形成的有關(guān)材料及時完整歸檔”。征求意見稿僅模糊規(guī)定有關(guān)單位將履行決策程序形成的材料須歸檔，事實上更需要入檔的是決策制定過程中的材料。二是明確記錄內(nèi)容。不僅參與決策者贊成、不贊成和棄權(quán)的表決態(tài)度應(yīng)當(dāng)記錄在案，其說理內(nèi)容也應(yīng)詳細(xì)記錄，并要求決策者在會議記錄逐頁簽字，為日后責(zé)任的追究提供完整的依據(jù)。三是確立重大行政決策會議卷宗不公開的原則，由決策機關(guān)負(fù)責(zé)保存。出于對決策外部環(huán)境的維護及決策者的保護，此類政府信息不宜公開，但因重大行政決策導(dǎo)致重大后果須追究責(zé)任人時，可由調(diào)查人員查找會議卷宗，并視情況決定是否需要向社會公布。四是完善卷宗的保護制度。設(shè)定紙質(zhì)卷宗保護期限，妥善保管，并采取數(shù)字化存儲措施，延長卷宗的保護期限。