阮開江

黨的十九大報(bào)告提出了中國(guó)全面發(fā)展新的歷史方位——中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。新時(shí)代必然伴隨著新問題、新矛盾和新要求，這既是社會(huì)治理體系和治理能力提高的挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。在這樣的背景之下，深圳松崗街道率先在基層治理方面進(jìn)行了有益的探索，以期為新時(shí)代現(xiàn)代化社區(qū)治理體系提供現(xiàn)實(shí)素材。

一、現(xiàn)代化社區(qū)治理體系的內(nèi)涵和基本維度

全球治理委員會(huì)認(rèn)為，“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和”。①全球治理委員會(huì)：《我們的全球伙伴關(guān)系》，香港：牛津大學(xué)出版社，1995年，第35頁(yè)。社區(qū)治理就是政府、社會(huì)組織、居民個(gè)人及轄區(qū)的各類營(yíng)利和非營(yíng)利組織以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、滿足公共利益和社區(qū)需求為原則，供給社區(qū)公共物品，優(yōu)化社區(qū)秩序的行為和機(jī)制。現(xiàn)代化的社區(qū)治理體系應(yīng)當(dāng)與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)，至少具備以下五個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：一是公共權(quán)力制度化規(guī)范化運(yùn)行；二是民主；三是法治；四是效率；五是協(xié)調(diào)。②中共深圳市委組織部課題組：《社區(qū)治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮黨組織作用問題研究》（節(jié)選），《組織人事報(bào)》2015年第12期。綜合來(lái)看，制度設(shè)置、權(quán)力協(xié)調(diào)與資源分配是社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中必須面對(duì)的三個(gè)基本維度。③徐曉軍、程星：《制度設(shè)置、權(quán)力協(xié)調(diào)與資源分配：社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的三個(gè)基本向度》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第12期。

第一，制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)代化?！爸贫仁巧鐣?huì)的博弈規(guī)則，是人類設(shè)計(jì)的制約人們相互行為的約束條件”，①道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海：格致出版社，2008年，第3-4頁(yè)。制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)代化是現(xiàn)代化社區(qū)治理體系的前提和基礎(chǔ)。首先，現(xiàn)代化的制度設(shè)計(jì)是現(xiàn)代文明的表現(xiàn)，它體現(xiàn)了現(xiàn)代人所追求的契約、法制、自由、平等、公正的精神。其次，制度具有塑造功能，“好的制度能讓壞人干不了壞事，不好的制度能讓好人變壞”。再次，現(xiàn)代化的制度具有激勵(lì)作用。激勵(lì)機(jī)制在個(gè)人的行為選擇中起了十分重要的作用，良好的制度設(shè)計(jì)能夠?qū)π袨槿似鸬胶軓?qiáng)的正向激勵(lì)作用。

第二，權(quán)力協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化。權(quán)力是人類社會(huì)的稀缺資源，不論是在私人領(lǐng)域或公共領(lǐng)域，掌握權(quán)力的主體在意志表達(dá)和事物處理過(guò)程中往往占有優(yōu)勢(shì)。所以，與社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化息息相關(guān)的是，如何在實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的過(guò)程中協(xié)調(diào)好不同治理主體之間的權(quán)力關(guān)系。②張虎祥：《社區(qū)治理與權(quán)力秩序的重構(gòu)》，上海：上海大學(xué)，2005年。尤其是要激發(fā)居民個(gè)人、居民組織、非營(yíng)利社會(huì)組織和駐區(qū)單位等非政府主體的積極性，提高他們的參與度，就必然要賦予他們參與社區(qū)治理的權(quán)力。這個(gè)過(guò)程就是“賦權(quán)”和“分權(quán)”的階段，也是實(shí)現(xiàn)“多元共治”的必經(jīng)之路。

第三，資源配置的現(xiàn)代化。社區(qū)治理的目標(biāo)是對(duì)社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行管理，增進(jìn)社區(qū)成員的社會(huì)福利，其根本上的問題是對(duì)人、財(cái)、物的管理和服務(wù)，這就面臨著資源配置的問題?，F(xiàn)代化的社區(qū)治理體系必然具有科學(xué)、高效的資源配置機(jī)制，在保證有限的公共資源公平合理地配置到每個(gè)社區(qū)和社區(qū)治理主體的同時(shí)，確保資源能夠得到有效的利用。

二、松崗街道在社區(qū)治理過(guò)程中的做法和探索

松崗街道地處改革開放的前沿陣地，歷來(lái)以一種開放的姿態(tài)探索基層社會(huì)治理，為全國(guó)的基層治理和社區(qū)治理先行先試。2018年以來(lái)，松崗街道按照寶安區(qū)委區(qū)政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設(shè)的實(shí)施方案》和“做大做強(qiáng)社區(qū)黨委，打造準(zhǔn)街道辦社區(qū)”的部署要求，積極探索現(xiàn)代化社區(qū)治理新路徑，并取得了初步成效，對(duì)當(dāng)前現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設(shè)具有一定的借鑒意義。

（一）強(qiáng)化社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用和基層黨組織建設(shè)

第一，優(yōu)選配強(qiáng)社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，強(qiáng)化社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用。2018年，松崗街道以社區(qū)“兩委”換屆為契機(jī)，從街道職能部門選派22名工作骨干到社區(qū)任職，調(diào)整優(yōu)化社區(qū)警務(wù)室管轄范圍，13名派出所警長(zhǎng)兼任社區(qū)黨委副書記，13名網(wǎng)格所（站）長(zhǎng)兼任社區(qū)黨委委員（副站長(zhǎng)）。多方力量進(jìn)駐社區(qū)后，社區(qū)黨委力量有效增強(qiáng)。

第二，構(gòu)建完整的社區(qū)黨組織體系，解決黨建“碎片化”問題。一是構(gòu)建黨組織三級(jí)管理體系。建立28個(gè)二級(jí)股份公司黨支部，在社區(qū)形成社區(qū)黨委——一級(jí)股份公司黨總支——二級(jí)股份公司黨支部三級(jí)管理機(jī)制。根據(jù)下沉黨員情況，成立各社區(qū)現(xiàn)代化治理工作臨時(shí)黨支部和小整治格臨時(shí)黨小組，將支部建在“格”上。二是將鏈條延伸到黨組織“神經(jīng)末梢”。逐步在各社區(qū)成立小區(qū)黨支部，在工業(yè)園區(qū)、商圈、出租屋樓棟建立黨組織，健全基層組織體系。

（二）賦權(quán)增能優(yōu)化基層治理機(jī)制

第一，深化“一格多元”工作機(jī)制。將全街道13個(gè)社區(qū)409個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格劃分為13個(gè)大網(wǎng)格158個(gè)整治格，由各社區(qū)書記擔(dān)任大格長(zhǎng)，社區(qū)兩委班子成員、下沉部門骨干擔(dān)任小格長(zhǎng)，每個(gè)格內(nèi)配置7-8名格員。格長(zhǎng)承擔(dān)本格內(nèi)所有事項(xiàng)排查整治和重大隱患發(fā)現(xiàn)上報(bào)等職責(zé)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理、調(diào)配、指揮格內(nèi)各類人員，每個(gè)格就是一個(gè)戰(zhàn)斗單元，隨時(shí)拉動(dòng)、方便靈活、處置高效。格內(nèi)學(xué)校、園區(qū)、廠區(qū)建立聯(lián)系機(jī)制，入格履行主體責(zé)任。

第二，厘清部門與社區(qū)職責(zé)邊界。從街道下沉綜合執(zhí)法、安監(jiān)、網(wǎng)格綜管、城管等人員999人，出臺(tái)相關(guān)制度規(guī)定，明確下沉人員與社區(qū)職責(zé)，各司其職、各盡其責(zé)。下沉人員與社區(qū)工作人員“搭幫干活、捆綁作業(yè)”，小微事件即巡即辦，一般性事件、較大事件由小格長(zhǎng)統(tǒng)籌開展聯(lián)合整治行動(dòng)，重大事件則由小格長(zhǎng)上報(bào)社區(qū)大格長(zhǎng)（社區(qū)黨委書記），社區(qū)書記視情形報(bào)街道辦啟動(dòng)專項(xiàng)整治，網(wǎng)格內(nèi)各類問題隱患第一時(shí)間得到了化解處置，實(shí)有事件案件辦結(jié)率達(dá)99.45%。

第三，賦予社區(qū)對(duì)下沉人員的管理權(quán)。制訂編外人員、社區(qū)專職人員以及下沉人員分類績(jī)效考核方案，對(duì)下沉人員實(shí)行社區(qū)考評(píng)與街道考評(píng)相結(jié)合，考評(píng)成績(jī)與每月績(jī)效工資掛鉤，建立下沉人員定期輪崗機(jī)制，使社區(qū)黨委對(duì)人員管理落到實(shí)處。

第四，做好經(jīng)費(fèi)及后勤保障。將社區(qū)作為下屬單位納入部門預(yù)算，充分保障社區(qū)各項(xiàng)開支和建設(shè)。完善社區(qū)財(cái)務(wù)管理制度，提高社區(qū)財(cái)政自主權(quán)限。結(jié)合社區(qū)人員過(guò)渡情況，統(tǒng)籌建設(shè)社區(qū)飯?zhí)?，提高社區(qū)工作者“歸屬感”和主人翁意識(shí)。

（三）完善制度建設(shè)增強(qiáng)基層治理體系的實(shí)效性

松崗街道在推進(jìn)社區(qū)治理體系各項(xiàng)實(shí)際工作的同時(shí)，非常注重制度建設(shè)，以制度為保障嚴(yán)防基層治理體系空轉(zhuǎn)。首先，松崗街道探索建立“五個(gè)一”（每周至少一次全面巡查、每周至少一次集中整治、每周至少一次小格長(zhǎng)例會(huì)、每周至少一次社區(qū)“兩委”專題研究會(huì)、每?jī)芍苤辽僖淮温?lián)席會(huì)議）制度，真正用制度管人管事管權(quán)。以往住宅式低端加工廠是松崗社區(qū)管理的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，涉及多個(gè)職能部門多頭管理，部門人員下沉社區(qū)后，社區(qū)統(tǒng)籌各職能部門資源力量，由小網(wǎng)格長(zhǎng)直接調(diào)度網(wǎng)格內(nèi)安監(jiān)、派出所等部門工作人員到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行整治。2018年松崗火災(zāi)事故同比下降30.77%，充分體現(xiàn)了制度建設(shè)的有效性。其次，以制度建設(shè)為保障提高社區(qū)事務(wù)處理的權(quán)威性和時(shí)效性。率先出臺(tái)社區(qū)“四議兩公開”議事決策機(jī)制，健全社區(qū)黨委會(huì)、社區(qū)班子會(huì)、社區(qū)黨群聯(lián)席會(huì)等工作例會(huì)制度，制定《松崗街道現(xiàn)代化社區(qū)治理聯(lián)席會(huì)議制度》等16項(xiàng)相關(guān)制度，為社區(qū)治理工作提供強(qiáng)有力的制度保障。

（四）以“黨建+”模式構(gòu)建共建共治共享的治理格局

第一，發(fā)揮黨組織的示范帶動(dòng)作用推動(dòng)社區(qū)各方力量促進(jìn)社區(qū)多元共治。首先，松崗街道全面落實(shí)“五員下訪”的工作機(jī)制，街道領(lǐng)導(dǎo)班子成員帶隊(duì)，每周定期到社區(qū)接待群眾、走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)收集問題及時(shí)協(xié)調(diào)解決。其次，發(fā)揮黨員的帶頭引領(lǐng)作用，將“兩新”組織499名黨員下沉到158個(gè)小整治格中，帶領(lǐng)社工、義工、志愿者等3.5萬(wàn)人參與交通志愿服務(wù)、市容環(huán)境整治等公益活動(dòng)。再次，組建街道社工聯(lián)盟，成立黨組織和理事會(huì)，為社區(qū)黨委建言獻(xiàn)策，激發(fā)社工的積極性和聰明才智更好地服務(wù)社區(qū)。

第二，建立黨支部共商共議機(jī)制。定期召開社區(qū)黨群議事會(huì)，社區(qū)內(nèi)駐街單位、園區(qū)、居民小區(qū)、群眾代表等，對(duì)需要協(xié)調(diào)解決的“大事”、關(guān)系民生福祉的“實(shí)事”進(jìn)行共議共商，由社區(qū)黨委組織實(shí)施落地。如松濤社區(qū)黨委通過(guò)黨群議事和黨員帶頭作用，促進(jìn)了小區(qū)黨支部的成立，解決了寶利豪庭小區(qū)十多年沒有業(yè)委會(huì)的問題。

第三，創(chuàng)新“黨建+互聯(lián)網(wǎng)”新媒體宣傳模式。一是與深圳新聞網(wǎng)合作打造“黨建+互聯(lián)網(wǎng)”新媒體傳播模式，在街道層面率先推出“@圳能量”抖音號(hào)，自2008年7月份上線運(yùn)行以來(lái)收獲16萬(wàn)粉絲、獲“贊” 550萬(wàn)個(gè)。二是在13個(gè)社區(qū)全面鋪開“新時(shí)代講習(xí)所”講堂，累計(jì)開辦講習(xí)活動(dòng)110余次。通過(guò)開展“黨建+”宣傳系列活動(dòng)，有效傳遞了基層好聲音、正能量，增強(qiáng)了群眾家園意識(shí)、文明意識(shí)。

第四，建立“廉政共建”模式規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。松崗街道還積極與社區(qū)的“三小”場(chǎng)所、企業(yè)、工業(yè)園區(qū)以及零星工程業(yè)主等各類主體開展“廉政共建”活動(dòng)，將紀(jì)檢監(jiān)察觸角直達(dá)基層。類似活動(dòng)的開展既對(duì)基層執(zhí)法人員起到警戒、教育作用，又?jǐn)U展了群眾參與廉政監(jiān)督的深度和廣度，切實(shí)解決權(quán)力下放后不作為、慢作為、亂作為等問題。

三、推進(jìn)現(xiàn)代化社區(qū)治理體系的路徑和建議

松崗街道從基層單位工作的角度出發(fā)探索基層治理的一些努力，取得了一些成效，而從宏觀方面來(lái)看，要推進(jìn)現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設(shè)具有普遍性、制度化和確定性，還要作如下探索。

（一）提升基層黨組織的治理能力

十九大黨章規(guī)定基層黨組織要“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)”，意味著基層黨組織在起到領(lǐng)導(dǎo)作用的同時(shí)，還要保證其它組織，尤其是經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。這就要求社區(qū)黨委合理界定職責(zé)權(quán)限，有所為有所不為。對(duì)社區(qū)治理中的薄弱環(huán)節(jié)和疑難問題，可以通過(guò)社區(qū)成員代表大會(huì)制度予以推進(jìn)，這樣既實(shí)現(xiàn)了社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，又提高了居民和社會(huì)組織的積極性。

（二）向多元主體賦權(quán)實(shí)現(xiàn)“多元共治”

居民是社區(qū)真正的主體，社會(huì)組織是社區(qū)治理不可或缺的因素，現(xiàn)代化的社區(qū)治理體系首先要獲得居民、社會(huì)組織的關(guān)注、認(rèn)可和支持。其中關(guān)鍵之處就是向他們“賦權(quán)”，給予他們參與、決策和處置社區(qū)事務(wù)的權(quán)力。一是培育居民主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)的意識(shí)，引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)治理。二是明確社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)治理中的主體地位。三是構(gòu)建多元主體參與社區(qū)合作治理的協(xié)商機(jī)制。四是增加公眾參與、反饋社區(qū)事務(wù)的渠道和途徑，確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)及時(shí)有效。

（三）打造“社工+志愿者”的社區(qū)服務(wù)模式

社區(qū)服務(wù)是社區(qū)治理的重要組成部分，其本身具有開放性、公共性和社會(huì)性等特征。從一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社區(qū)服務(wù)很多都是由志愿者提供。2015年的資料顯示，在美國(guó)，57%的成年人和69%的年輕人參加義工活動(dòng)，平均每周工作時(shí)間分別為4.2小時(shí)和3.5小時(shí)，如果把他們的貢獻(xiàn)加在一起，等于增加了1100萬(wàn)工作人員。①許運(yùn)峰、許圣義、陳榮輝：《美國(guó)，一個(gè)充滿義工的國(guó)家》，《華人時(shí)刊》2017年第5期。社區(qū)義工的工作遍及各個(gè)方面，從打掃衛(wèi)生、幫助老弱病殘者過(guò)馬路，到護(hù)理鰥寡孤獨(dú)者，環(huán)保志愿者服務(wù)等等?！吧绻?志愿者”的社區(qū)服務(wù)模式符合現(xiàn)代化社區(qū)治理體系和多元自治的精神，既能最大限度地發(fā)揮社會(huì)力量，又能節(jié)省財(cái)政資金。

（四）強(qiáng)化社區(qū)治理的資源保障和科學(xué)配置

社會(huì)資源的保障和配置是社區(qū)治理的核心問題，也是現(xiàn)代化社區(qū)治理體系成效的關(guān)鍵。在實(shí)踐中主要是保證社區(qū)資源的充裕及其配置的科學(xué)性。首先，要拓寬社區(qū)治理資金來(lái)源和渠道，鼓勵(lì)社會(huì)各界參與社區(qū)服務(wù)，鼓勵(lì)企事業(yè)單位贊助社區(qū)活動(dòng)。其次，提高社區(qū)資源的利用效率，讓有限的治理資源發(fā)揮最大的作用。第三，實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展成果與居民共享。社區(qū)發(fā)展成果本身就是一項(xiàng)寶貴的社區(qū)資源，如果社區(qū)發(fā)展成果增加了社區(qū)居民的獲得感和幸福感，必然會(huì)得到居民的支持和擁護(hù)，自然愿意為社區(qū)發(fā)展出力。如此一來(lái)，社區(qū)治理就有了源源不斷的“活水”，形成一種良性循環(huán)。