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        “國際法治”重構(gòu)背景下的主權(quán)財(cái)富基金實(shí)踐

        2018-01-25 13:25:15郭靂李逸斯
        江漢論壇 2017年12期

        郭靂+李逸斯

        摘要:主權(quán)財(cái)富基金倡導(dǎo)以功能為導(dǎo)向的全球性市場(chǎng)規(guī)則,通過“自我規(guī)制”及功能延伸,對(duì)突破和重構(gòu)“國際法治”具有獨(dú)特作用。然而現(xiàn)實(shí)中,內(nèi)外因素也制約著其在協(xié)同治理框架下的功能發(fā)揮。借鑒挪威政府養(yǎng)老基金、新加坡政府投資有限公司的成功經(jīng)驗(yàn),以中投公司為代表的我國主權(quán)財(cái)富基金應(yīng)進(jìn)一步明確定位和目標(biāo)、完善立法授權(quán)與規(guī)則制定、剝離功能、強(qiáng)化問責(zé),推進(jìn)負(fù)責(zé)任的投資,贏得東道國的信任,在國際規(guī)則制定中爭(zhēng)取更大的話語權(quán)。

        關(guān)鍵詞:主權(quán)財(cái)富基金;國際法治;中投公司;協(xié)同治理框架

        中圖分類號(hào):D996 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-854X(2017)12-0109-08

        “國際法治”(International Rule of Law)是指國際社會(huì)各行為體(國家、國際組織、非政府組織和個(gè)人等)共同崇尚和遵從的法律制度,并以此為基點(diǎn)和準(zhǔn)繩,在跨越國家的層面上約束各自的行為、確立彼此的關(guān)系、界定相互的權(quán)利和義務(wù)、處理相關(guān)事務(wù)的模式與結(jié)構(gòu)。① “國際法治”的直接目標(biāo)是構(gòu)建一種“國際法律秩序”,即在某一方面、某一領(lǐng)域建立起超越國家領(lǐng)土范圍的法律秩序。 在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,國際法治化的傾向尤為突出。

        然而,2007年以來,全球經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了金融危機(jī)、后溫和復(fù)蘇、又陷入不振、失業(yè)率居高不下的新常態(tài)。世界經(jīng)濟(jì)的反復(fù)引發(fā)了一系列問題,既有治理機(jī)構(gòu)和治理機(jī)制幾乎均面臨挫折或重大挑戰(zhàn),全球治理出現(xiàn)真空。② 這使得“國際法治”也進(jìn)入反思和重構(gòu)期。相比一般跨國公司,主權(quán)財(cái)富基金作為以主權(quán)為支撐的特殊機(jī)構(gòu)投資者,對(duì)“國際法治”構(gòu)建有著更為深遠(yuǎn)的影響。身為目前中國官方唯一承認(rèn)的主權(quán)財(cái)富基金,中國投資有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱“中投公司”)成立于金融危機(jī)爆發(fā)之始,歷經(jīng)10年實(shí)踐,作用日益顯現(xiàn),而相關(guān)問題亦不容忽視。

        一、主權(quán)財(cái)富基金對(duì)“國際法治”的突破和重構(gòu)

        主權(quán)財(cái)富基金對(duì)傳統(tǒng)“國際法治”形成較大沖擊,其“自我規(guī)制”及功能延伸對(duì)突破和重構(gòu)“國際法治”具有獨(dú)特作用。

        1.“國際法治”演進(jìn)與主權(quán)財(cái)富基金角色

        經(jīng)濟(jì)全球化以來,由于國家法和國際法難以適應(yīng)大規(guī)??缇成淌禄顒?dòng)的需要,新商人法應(yīng)運(yùn)而生。③ 跨境從事商事活動(dòng)的公司們倡議或參與編撰的統(tǒng)一商事規(guī)范得到普遍運(yùn)用和政府承認(rèn),推動(dòng)了世界范圍內(nèi)商法規(guī)則的統(tǒng)一,促進(jìn)“國際法治”朝向有利于經(jīng)濟(jì)全球化的方向發(fā)展。新商人法是20世紀(jì)80年代以來法律全球化的重要途徑,以美國為首的西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在市場(chǎng)管理法、證券法等領(lǐng)域均引領(lǐng)了“國際法治”的發(fā)展。在這一過程中,發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體,尤其是美國的經(jīng)濟(jì)、政治和法律模式,成為各國現(xiàn)代化治理的初始模板。

        然而,隨著國家和國家集團(tuán)的分化及重組,國際金融體系、國際貿(mào)易規(guī)則、全球金融監(jiān)管以及國際經(jīng)濟(jì)組織等變化巨大。例如,一方面,以美元等西方貨幣為主導(dǎo)的國際金融體系矛盾重重;另一方面,新興經(jīng)濟(jì)體實(shí)力不斷壯大,越來越多的主權(quán)貨幣進(jìn)入國際儲(chǔ)備貨幣的行列,其中以中國最為人所矚目。新常態(tài)和經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)力量的變化催生了新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,誘發(fā)了“國際法治”的重構(gòu),而博弈主體主要是在金融危機(jī)中衰弱的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與日益成長的發(fā)展中國家和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體。

        主權(quán)財(cái)富基金恰恰與這種博弈密切相關(guān),代表著不同以往的資本逆向流動(dòng)。多數(shù)主權(quán)財(cái)富基金來自發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體,資金來源常為自然資源或初級(jí)商品出口收入和貿(mào)易盈余,其投資的地區(qū)則多集中在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。資本因此從發(fā)展中國家和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體流向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。④ 從2015年的投資數(shù)據(jù)來看,盡管資金在逃離北美,但美國依舊是主權(quán)財(cái)富基金最青睞的國家。⑤ 有別于以往經(jīng)濟(jì)全球化下,資金從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體向發(fā)展中國家或新興市場(chǎng)配置,上述資金逆向流動(dòng)的趨勢(shì)增加了發(fā)展中國家和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體重塑國際規(guī)則的談判籌碼和途徑,因此主權(quán)財(cái)富基金在新常態(tài)下的“國際法治”重構(gòu)中將發(fā)揮不可替代的作用。

        2. 主權(quán)財(cái)富基金“自我規(guī)制”及其功能延伸

        主權(quán)財(cái)富基金代表著全球資本南北逆向流動(dòng),昭示了國際貿(mào)易規(guī)則、全球金融監(jiān)管規(guī)則的修正。之所以能對(duì)傳統(tǒng)“國際法治”構(gòu)成較大沖擊,在于其形成了“一進(jìn)一出”的協(xié)同治理框架,并在此框架下實(shí)現(xiàn)了“自我規(guī)制”以及功能的延伸。

        在協(xié)同治理框架中,主權(quán)財(cái)富基金的治理規(guī)則首先融合了法律、慣例、合同和非國家治理機(jī)制,廣泛地吸收了國內(nèi)外治理準(zhǔn)則,以國際社會(huì)當(dāng)下普遍接受的和諧共存、可持續(xù)發(fā)展等價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行“自我規(guī)制”。同時(shí),出于自身政策目標(biāo)的追求,主權(quán)財(cái)富基金又將國家公共政策因素考量內(nèi)化于國際化的治理準(zhǔn)則之中,調(diào)和了國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、法律、組織系統(tǒng),使其治理模式與全球化、國家主權(quán)間呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。其后,主權(quán)財(cái)富基金以自身治理規(guī)則為基礎(chǔ),借助積極行使投資選擇權(quán)、股東權(quán)等市場(chǎng)化手段來影響被投資企業(yè),使其公司治理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步延伸。換言之,主權(quán)財(cái)富基金們摸索形成了復(fù)雜而嬗變的規(guī)則秩序,其以國家作為關(guān)聯(lián)點(diǎn),先將國際準(zhǔn)則內(nèi)化為主權(quán)財(cái)富基金的治理規(guī)則,并上升為母國國內(nèi)法律對(duì)基金加以規(guī)范;然后再通過主權(quán)財(cái)富基金的市場(chǎng)力量將母國國內(nèi)法再國際化,實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張和傳播。在這個(gè)過程中,國內(nèi)法律的轉(zhuǎn)化雖然以國際準(zhǔn)則為基礎(chǔ),但無疑帶上了主權(quán)財(cái)富基金母國法治精神和原則的烙印,使母國的公共治理與利益相關(guān)者等私人主體的利益最大化結(jié)合。在這一規(guī)則秩序下,主權(quán)財(cái)富基金進(jìn)一步影響了被投資企業(yè)的行為和治理,從而直接或間接推動(dòng)全球市場(chǎng)和投資東道國法律及公共政策的發(fā)展。⑥

        主權(quán)財(cái)富基金倡導(dǎo)的以功能為導(dǎo)向的全球性市場(chǎng)規(guī)則,超越了傳統(tǒng)一國國內(nèi)的國家和市場(chǎng)分工體系,深遠(yuǎn)地影響著跨境投資社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的演進(jìn),促成了以人權(quán)保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)行為準(zhǔn)則,突破和重構(gòu)了“國際法治”或國際法律秩序的形成和運(yùn)作方式。這不同于以往的“國際法治”構(gòu)建,國家或政府不再是主要的直接推動(dòng)者,而是借助主權(quán)財(cái)富基金保持其基本、關(guān)鍵和常見的主體角色。⑦

        主權(quán)財(cái)富基金的協(xié)同治理框架代表著新商人法的進(jìn)一步發(fā)展。該框架下構(gòu)建的法律秩序的效力來自投資人與被投資人(即國家股東與主權(quán)財(cái)富基金、主權(quán)財(cái)富基金與被投資企業(yè))之間的合同,這種通過合同建構(gòu)的法律被稱作“反身型法律”(Reflexive Law)⑧。反身型法律在來源和權(quán)威上有別于國家法和國際法,表現(xiàn)出“自我合法化”的特征,因而被稱為“自我繁衍”“自我發(fā)展”的“自創(chuàng)生”法律制度。⑨ 當(dāng)然,主權(quán)財(cái)富基金協(xié)同治理框架所形成的“新商人法”的“自我合法化”只是相對(duì)的。上述效力并非源于國家法律而是源于合同本身,但任何合同都必須植根于既存的法律秩序。也就是說,從淵源上看,新商人法雖然得益于國際模范法典或其它國際“軟法”,其所依托的商事合同卻并不屬于無(國家)法律的合同⑩,而是以合同制定者所在國的法律為基礎(chǔ)來構(gòu)建合同。endprint

        主權(quán)財(cái)富基金主導(dǎo)的新商人法變革情況復(fù)雜?;鸬乃腥耸菄遥瑖译m采用私人主體的方式作為市場(chǎng)參與者而非監(jiān)管者參與競(jìng)爭(zhēng),卻并未完全脫離作為主權(quán)者的特征,因此主權(quán)財(cái)富基金的行為仍不時(shí)指向特定的政策目標(biāo)。此時(shí),主權(quán)與資本的張力高度融合,兩者在全球的層面上形成了共生關(guān)系。在謀求國家的公共財(cái)富在世界市場(chǎng)上增值的同時(shí),主權(quán)財(cái)富基金對(duì)“國際法治”的建設(shè)產(chǎn)生了重大影響。新常態(tài)下,發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體之間的博弈加劇。“國際法治”重構(gòu)過程中,多數(shù)來自發(fā)展中國家的主權(quán)財(cái)富基金所形成的特殊規(guī)則秩序給予其母國抗衡傳統(tǒng)秩序的機(jī)會(huì)。主權(quán)財(cái)富基金母國法律影響下的新商人法無疑有利于基金從事國際商業(yè)活動(dòng),有利于基金母國拓展全球法律市場(chǎng)的影響力,進(jìn)而助力母國通過法律影響全球投資進(jìn)程和結(jié)果,在“國際法治”重構(gòu)中占據(jù)有利地位。

        3. 典型:挪威政府養(yǎng)老基金

        以積極、負(fù)責(zé)任模式運(yùn)行的挪威政府養(yǎng)老基金正日漸成為主權(quán)財(cái)富基金的典范,也是協(xié)同治理框架運(yùn)行的上佳例證。挪威政府養(yǎng)老基金基于社會(huì)價(jià)值考量,制定了以“負(fù)責(zé)任的投資(Responsible Investment)”為核心的一系列投資準(zhǔn)則,構(gòu)建了一套融合了國家公共政策因素和國內(nèi)外治理準(zhǔn)則的法治框架;其后再通過積極、負(fù)責(zé)任的投資活動(dòng),影響被投資企業(yè)的行為和治理,并進(jìn)一步推動(dòng)全球市場(chǎng)和投資東道國的公共政策發(fā)展。 挪威政府養(yǎng)老基金認(rèn)為,對(duì)投資組合的管理應(yīng)當(dāng)以長期良好回報(bào)為目標(biāo),而長期良好回報(bào)的前提應(yīng)當(dāng)是投資環(huán)境的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)、自然和社會(huì)環(huán)境友好以及法治市場(chǎng)高效、運(yùn)行良好。因此,挪威政府規(guī)定其央行(挪威銀行)作為基金的管理者應(yīng)當(dāng)設(shè)立內(nèi)部指南,以使基金的運(yùn)營符合國際公認(rèn)的負(fù)責(zé)任投資準(zhǔn)則,后者于是參考《聯(lián)合國全球契約》《OECD公司治理準(zhǔn)則》《OECD跨國企業(yè)指南》等的要求制定出內(nèi)部準(zhǔn)則,即《倫理指南》?!秱惱碇改稀穼?duì)基金投資活動(dòng)中所涉環(huán)境問題、社會(huì)問題以及公司治理問題作出了回應(yīng)。例如,其明確禁止破壞環(huán)境的行為,并規(guī)范基金不能投資于具有嚴(yán)重影響環(huán)境行為的企業(yè)。同時(shí),挪威財(cái)政部下屬的倫理委員會(huì)作為與基金管理人挪威銀行相互獨(dú)立的機(jī)構(gòu),審慎地監(jiān)督基金的投資是否符合《倫理指南》要求。2015年,挪威政府養(yǎng)老基金因“排放門事件”起訴大眾公司,正是執(zhí)行《倫理指南》的重要體現(xiàn)。與此相關(guān),該基金致信大眾公司表達(dá)立場(chǎng)、在股東大會(huì)上積極行使股東權(quán)利,也反映出其作為積極投資者的姿態(tài),展現(xiàn)了“負(fù)責(zé)任投資”的理念。

        不難看出,一方面,挪威政府養(yǎng)老基金的治理準(zhǔn)則是在“法律—國家、社會(huì)—準(zhǔn)則、國際法—慣例”三大系統(tǒng)下共同形成和運(yùn)行的,其“自我規(guī)制”的規(guī)則明確而嚴(yán)格,將國際上的倫理規(guī)范滲入基金的治理當(dāng)中,投資目標(biāo)的選擇也首先考慮是否符合國際倫理標(biāo)準(zhǔn)。另一方面,其通過投資選擇權(quán)、股東權(quán)的行使干預(yù)、影響被投資企業(yè)的行為,使自身設(shè)立的公司治理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步延伸??梢哉f,挪威政府養(yǎng)老基金事實(shí)上是通過私人市場(chǎng)從事了一定的規(guī)制活動(dòng)。

        積極的、負(fù)責(zé)任投資的主權(quán)財(cái)富基金跨越了市場(chǎng)和國家、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域、各個(gè)國家之間的界限,成為公私法律的橋梁。由于其協(xié)同治理模式調(diào)和了國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)、法律、組織系統(tǒng),促進(jìn)了國際公法、國際私法與國際經(jīng)濟(jì)法的融合,使全球化與國家主權(quán)間呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系,并為國際法合法性與有效性的基本理論爭(zhēng)議再次提供了新的論點(diǎn)。主權(quán)財(cái)富基金投資行為的發(fā)展,改變了主權(quán)國家的傳統(tǒng)定位,使其在“國際法治”重構(gòu)中扮演著獨(dú)特而重要的角色。

        二、主權(quán)財(cái)富基金重構(gòu)“國際法治”時(shí)的內(nèi)外困境

        主權(quán)財(cái)富基金的協(xié)同治理框架要良好運(yùn)行,在“國際法治”重構(gòu)中充分發(fā)揮作用,取決于兩方面因素:一是投資東道國對(duì)主權(quán)財(cái)富基金這種治理模式的接受,二是主權(quán)財(cái)富基金自身治理規(guī)則及實(shí)踐狀況是否完善、健全。但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中,上述兩方面都存在不同程度的障礙,制約著主權(quán)財(cái)富基金重構(gòu)功能的發(fā)揮。

        1. 投資東道國監(jiān)管障礙與金融保護(hù)主義

        盡管各主權(quán)財(cái)富基金紛紛通過提高透明度、完善公司治理等手段試圖實(shí)現(xiàn)自身的“去政治化”,盡管其在財(cái)務(wù)指標(biāo)和投資取向上與私人投資者并無顯著差異,盡管學(xué)界普遍批評(píng)投資東道國相關(guān)監(jiān)管規(guī)定放大“國家所有或最終控制”這一特征,使主權(quán)財(cái)富基金面臨較嚴(yán)重的政治風(fēng)險(xiǎn),但毋庸諱言,主權(quán)財(cái)富基金的協(xié)同治理框架及其在“國際法治”中的獨(dú)特作用,意味著其政策目標(biāo)(不同于國家或政府的政治/戰(zhàn)略目標(biāo))仍難以被投資東道國所忽略。政治/戰(zhàn)略目標(biāo)或者危及國家安全,往往成為投資東道國阻礙主權(quán)財(cái)富基金投資的理由。其或擔(dān)心主權(quán)財(cái)富基金是出于政治目的而投資或控制一些關(guān)系到國家安全、經(jīng)濟(jì)命脈的企業(yè),或擔(dān)心主權(quán)財(cái)富基金母國通過基金操縱東道國的商品價(jià)格。由此而來的監(jiān)管障礙主要體現(xiàn)在東道國的國家安全審查制度上。東道國在面對(duì)外來主權(quán)財(cái)富基金投資時(shí),往往通過國家安全審查從嚴(yán)把關(guān)。從各國最新立法實(shí)踐來看,國家安全審查已經(jīng)成為規(guī)制和約束主權(quán)財(cái)富基金的最有效手段。然而,“國家安全”卻屬于相對(duì)模糊的概念。一是不同國家給“國家安全”下了不同的定義,政策涵蓋范圍或從相當(dāng)狹窄的與國家安全直接相關(guān)的領(lǐng)域,延伸到重要基礎(chǔ)設(shè)施或戰(zhàn)略行業(yè);二是不同國家審查外資的內(nèi)容和深度、對(duì)擬投資者所需披露信息的程度和數(shù)量差異不??;三是當(dāng)一項(xiàng)投資涉及國家安全時(shí),在不同國家承擔(dān)的義務(wù)也大相徑庭。因此,主權(quán)財(cái)富基金在從事相似甚至是相同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí),可能會(huì)在不同國家面臨不同的進(jìn)入門檻。即使對(duì)特殊行業(yè)的外資限制被相對(duì)清晰地界定,主權(quán)財(cái)富基金面臨的國家安全限制有時(shí)還是較難預(yù)測(cè)。

        2007年金融危機(jī)過后,“弱增長、大分化”趨勢(shì)顯現(xiàn),新常態(tài)導(dǎo)致各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀政策“差異化”、地緣政治擾動(dòng)“長期化”,世界各地的保護(hù)主義措施增加。近年來,西方發(fā)達(dá)國家金融保護(hù)勢(shì)力抬頭,利用法律手段阻礙跨境投資的事件屢見不鮮,而一些極端評(píng)論者更是對(duì)主權(quán)財(cái)富基金充滿敵意,認(rèn)為基金母國的民主化程度一般較低,接受這種投資可能樹立一種不良示范,對(duì)自由民主資本主義發(fā)展模式構(gòu)成威脅。endprint

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