汪德華

習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出，我國(guó)要建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。中央與地方的財(cái)政關(guān)系歷來(lái)是大國(guó)治理的核心問(wèn)題之一，新中國(guó)成立以來(lái)多次經(jīng)歷調(diào)整。從1994年開(kāi)始，我國(guó)建立起分稅制財(cái)政體制，改變了過(guò)去按企業(yè)隸屬關(guān)系確立財(cái)政收入歸屬的方式，奠定了當(dāng)前我國(guó)中央地方財(cái)政關(guān)系的基本制度框架。按照十八屆三中全會(huì)和十九大的部署，可以預(yù)期，中央與地方財(cái)政關(guān)系的優(yōu)化將是近期全面深化改革的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。

近期有一些網(wǎng)絡(luò)文章，從區(qū)域總財(cái)力和區(qū)域財(cái)政支出對(duì)比分析的角度，分析討論省級(jí)行政區(qū)的財(cái)力狀況。這實(shí)質(zhì)上是在分析省級(jí)行政區(qū)與中央財(cái)政之間的關(guān)系。這些文章，在邏輯上存在不少似是而非的地方;其分析的大體結(jié)論，在財(cái)政界業(yè)內(nèi)本來(lái)屬于常識(shí)性內(nèi)容，但在不熟悉這一領(lǐng)域的社會(huì)大眾中造成了很大影響。這些分析內(nèi)容，與近期地方GDP和財(cái)政收入注水、地方政府隱性債務(wù)等輿論熱點(diǎn)問(wèn)題交織在一起，還引發(fā)了一些不當(dāng)?shù)耐普摗?/p>

在分稅制財(cái)政體制之下，區(qū)域總財(cái)力被明確地劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅;歸屬于中央政府、地方政府的財(cái)力劃分得比較清楚。從法理上看，中央政府有權(quán)力且有必要從企業(yè)和居民收稅用于履行中央職能;中央政府從某個(gè)省級(jí)行政區(qū)獲取的財(cái)力，不應(yīng)與該地地方財(cái)力混合在一起。但長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方政府也習(xí)慣于公布本地國(guó)地稅總財(cái)力，展示其總體財(cái)力狀況及對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)。各地居民對(duì)此問(wèn)題也非常有興趣?；诖?，有必要遵循正確的邏輯框架，從省級(jí)行政區(qū)總財(cái)力視角分析當(dāng)下中央地方財(cái)政之間的財(cái)力分配關(guān)系。

本文首先提出一個(gè)從地區(qū)總財(cái)力視角分析中央地方財(cái)政關(guān)系的分析框架，即以一般公共預(yù)算中的國(guó)地稅收入、非稅收入加總在一起的地區(qū)總財(cái)力為基準(zhǔn)，與留在地方用于本地財(cái)政支出的可支配財(cái)力相比較，看各省份對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)或需要中央提供多少補(bǔ)助。其次按照這一框架給出31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）“十二五”以來(lái)（2011—2016年）的總排名。最后是簡(jiǎn)要分析如何看待排名結(jié)果。

從區(qū)域總財(cái)力視角看省級(jí)行政區(qū)財(cái)力貢獻(xiàn)的分析框架

企業(yè)和居民繳納的稅收或非稅收入構(gòu)成區(qū)域總財(cái)力，區(qū)域總財(cái)力經(jīng)過(guò)復(fù)雜的分配關(guān)系歸結(jié)為中央可支配財(cái)力和地方可支配財(cái)力，經(jīng)過(guò)各種調(diào)整后形成中央財(cái)政支出和地方財(cái)政支出，為企業(yè)和居民提供公共服務(wù)。這一關(guān)系概而言之較為簡(jiǎn)單。不過(guò)，在當(dāng)前中國(guó)較為復(fù)雜的財(cái)政口徑和制度安排之下，要想從數(shù)據(jù)上分析這一過(guò)程，需要對(duì)財(cái)政制度安排的若干細(xì)節(jié)有深入了解。

首先是中央與地方政府的初次財(cái)力分配關(guān)系。按現(xiàn)行制度安排，企業(yè)和居民向國(guó)稅和地稅等機(jī)構(gòu)繳納稅收和非稅收入。這些財(cái)政收入進(jìn)入國(guó)庫(kù)之后，按照分稅制的制度規(guī)定劃分為初次分配后的中央財(cái)力和地方財(cái)力。

其次是中央與地方政府之間的二次財(cái)力分配關(guān)系。這包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以及作為扣減項(xiàng)的上解中央支出，由此形成中央對(duì)地方的實(shí)際補(bǔ)助。由于上解中央支出規(guī)模較小，因此實(shí)際上中央補(bǔ)助對(duì)所有省級(jí)行政區(qū)都是正的。地方政府初次分配后的財(cái)力，加上中央實(shí)際補(bǔ)助，構(gòu)成地方可用于安排當(dāng)年財(cái)政支出的可支配財(cái)力。

最后是新增地方政府債務(wù)收入和地方自己的調(diào)整項(xiàng)。在地方可支配財(cái)力的基礎(chǔ)上，還要加上諸多的平衡調(diào)整項(xiàng)，才能形成地方當(dāng)年財(cái)政支出。在當(dāng)前，主要渠道包括：一是新增地方政府一般債務(wù)收入，二是上年結(jié)余資金體現(xiàn)的盤(pán)活存量資金，三是從一般公共預(yù)算之外的預(yù)算體系中調(diào)入資金，四是從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中調(diào)入。除新增地方政府一般債務(wù)收入額度受中央控制之外，這些平衡調(diào)整項(xiàng)都是由地方自己預(yù)算執(zhí)行狀況決定的，與中央地方財(cái)力分配無(wú)關(guān)，但其金額較大，影響不可忽視。以廣東省為例，其2015年的上年結(jié)余資金、調(diào)入資金、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的資金，占其一般公共預(yù)算收入的50%以上。

理解了上述過(guò)程，就可以提出從區(qū)域總財(cái)力視角看省級(jí)行政區(qū)財(cái)力貢獻(xiàn)的分析框架。簡(jiǎn)而言之，一個(gè)地區(qū)對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)，可以用區(qū)域總財(cái)力，減去留在當(dāng)?shù)厥褂玫呢?cái)力，如果結(jié)果為正，代表該地區(qū)對(duì)中央財(cái)政有凈上繳;如果結(jié)果為負(fù)，表明該地區(qū)需要中央財(cái)政提供補(bǔ)助才能維持本地財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)。由此，我們可以將某省份對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)額定義為“地區(qū)總財(cái)力”減去“地方可支配財(cái)力”。地區(qū)總財(cái)力等于該地國(guó)稅局征收的稅收收入，加上地稅局征收的稅收收入，再加上一般公共預(yù)算中列出的非稅收入。其經(jīng)濟(jì)含義是本地所有企業(yè)和居民繳納的所有稅收和非稅收入。地方可支配財(cái)力等于一般公共預(yù)算收入加上中央補(bǔ)助收入，減去上解中央支出。一般公共預(yù)算收入，是在地區(qū)總財(cái)力大盤(pán)子中按照分稅制規(guī)定結(jié)算給地方使用的部分，相當(dāng)于一次分配;中央補(bǔ)助收入減去上解中央支出，是轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)算的結(jié)果，相當(dāng)于二次分配。

三個(gè)概念對(duì)應(yīng)的三個(gè)公式如下：

地區(qū)對(duì)國(guó)家財(cái)政貢獻(xiàn)額=地區(qū)總財(cái)力-地方可支配財(cái)力;

地區(qū)總財(cái)力=國(guó)稅收入（不含海關(guān)代征）+地稅收入+非稅收入;

地方可支配財(cái)力=一般公共預(yù)算收入+中央補(bǔ)助收入-上解中央支出。

有關(guān)這一分析框架有幾點(diǎn)說(shuō)明如下：

首先是不應(yīng)將地方一般公共預(yù)算支出視為留在當(dāng)?shù)厥褂玫呢?cái)力。如上文所總結(jié)的，地方可支配財(cái)力與地方財(cái)政支出之間存在諸多平衡調(diào)整項(xiàng)，這些平衡調(diào)整項(xiàng)除新增債務(wù)收入額度受中央控制之外，均是本地因素影響的結(jié)果，與中央地方財(cái)政分配關(guān)系無(wú)關(guān)?？紤]到這些平衡調(diào)整項(xiàng)規(guī)模較大，因此不能將地方一般公共預(yù)算支出視作地方可支配財(cái)力，不宜將其納入中央地方財(cái)力分配關(guān)系分析視野。

其次是不考慮海關(guān)代征收入。上述分析框架中，沒(méi)有將海關(guān)代征的增值稅、消費(fèi)稅以及關(guān)稅計(jì)算在內(nèi)。原因之一是，這些稅收是嚴(yán)格意義上的中央稅，且其在數(shù)額上與中央承擔(dān)的稅收收入減項(xiàng)——出口退稅相差不大。也就是說(shuō)，中央獲取這些稅收，背后是承擔(dān)了出口退稅的義務(wù)，最終凈財(cái)力貢獻(xiàn)并不多。原因之二是某地海關(guān)代征稅收，不一定是本地企業(yè)和居民繳納的稅負(fù)。endprint

第三是要注意統(tǒng)計(jì)年鑒上公布稅收、財(cái)政收支數(shù)據(jù)對(duì)于計(jì)劃單列市的處理不同。如財(cái)政年鑒上公布的各項(xiàng)廣東財(cái)政收支數(shù)據(jù)均包含了深圳市，而稅務(wù)年鑒公布的廣東國(guó)稅、地稅收入則沒(méi)有包含深圳市。為此，分析各省級(jí)行政區(qū)對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)，需要更為細(xì)致地剝離加總計(jì)劃單列市的數(shù)據(jù)。許多分析文章在這方面犯了錯(cuò)誤。

“十二五”以來(lái)31個(gè)省份財(cái)力貢獻(xiàn)排名

表1是按照各省級(jí)行政區(qū)（含計(jì)劃單列市）“十二五”以來(lái)（2011—2016年）對(duì)國(guó)家財(cái)政財(cái)力貢獻(xiàn)額度進(jìn)行的排名。

31個(gè)省份中對(duì)國(guó)家財(cái)政有財(cái)力貢獻(xiàn)的為9個(gè)省份，依額度從大往小排序?yàn)椋罕本?、廣東、上海、江蘇、浙江、天津、山東、福建、遼寧。6年來(lái)，這9個(gè)省份為國(guó)家財(cái)政貢獻(xiàn)了147674.63億元?？梢钥吹?，這9個(gè)省份除江蘇外，或者是直轄市，或者有計(jì)劃單列市。其中，北京、廣東、上海、江蘇、浙江5地共貢獻(xiàn)了90%，天津、山東、福建、遼寧4地貢獻(xiàn)了10%。北京、上海主要是因?yàn)槭侵陛犑?，總部?jīng)濟(jì)異常發(fā)達(dá)，加上本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，因此貢獻(xiàn)較多。廣東、江蘇和浙江，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的3個(gè)省份，對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)也相對(duì)較強(qiáng)。

31個(gè)省份中，需要中央財(cái)政予以凈補(bǔ)助的為22個(gè)省份，依補(bǔ)助額度從小往大排序?yàn)椋汉Ｄ?、山西、寧夏、重慶、陜西、吉林、河北、湖北、青海、云南、西藏、江西、安徽、內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、廣西、湖南、黑龍江、貴州、河南、四川。6年內(nèi)，這22個(gè)省份共獲得中央補(bǔ)助收入120927.86億元。這些地區(qū)均為經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)，即使將本地產(chǎn)生的所有國(guó)稅收入、地稅收入、非稅收入留歸本地使用，也不能滿足其安排財(cái)政支出的需要，還需要中央提供額外補(bǔ)助。各省份所獲補(bǔ)助額度大小有差異，主要受人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素影響。例如，四川省和河南省，因其人口規(guī)模龐大，加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較弱，所獲中央補(bǔ)助額度最多。

財(cái)力貢獻(xiàn)省份貢獻(xiàn)的財(cái)力，與中央對(duì)補(bǔ)助省份提供的財(cái)力補(bǔ)助相減，可以計(jì)算出中央財(cái)政6年中從各省份共獲取26746.77億元，用于安排中央本級(jí)支出。分年來(lái)看，2011—2016年間中央財(cái)政分別獲取凈財(cái)力為4034.28億元、3033.16億元、4665.65億元、5412.39億元、5339.20億元、4262.09億元。各年之間有波動(dòng)，一是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r波動(dòng)的影響，二是受中央決定的積極財(cái)政政策力度的影響。中央安排財(cái)政支出的財(cái)力來(lái)源，除各省份提供的財(cái)力凈貢獻(xiàn)之外，還有海關(guān)代征稅收提供的凈收入、國(guó)債收入。

如何正確理解財(cái)力貢獻(xiàn)

以上排名是全國(guó)財(cái)政收入在復(fù)雜的財(cái)政體制安排下經(jīng)過(guò)兩次分配后形成的客觀結(jié)果，從另一個(gè)維度體現(xiàn)了中央與各省份之間的財(cái)力分配關(guān)系，受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口規(guī)模、特殊因素等影響。客觀理解這一排名結(jié)果，需要注意以下幾點(diǎn)：

首先是少數(shù)省份對(duì)國(guó)家財(cái)力有凈貢獻(xiàn)，多數(shù)地區(qū)需要中央補(bǔ)助才能維持公共部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)，這在中國(guó)歷史上是常態(tài)，在區(qū)域發(fā)展差異較大的國(guó)家也是常態(tài);財(cái)力貢獻(xiàn)的排名不等于各地區(qū)對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)排名。讓生產(chǎn)要素在不同地區(qū)間自由流動(dòng)，通過(guò)提高經(jīng)濟(jì)效率做大蛋糕，再通過(guò)財(cái)政體制合理調(diào)節(jié)地區(qū)間稅收利益，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，這是國(guó)家治理模式的較理想局面。從以上排名中可以看到，“十二五”以來(lái)，僅有9個(gè)省份對(duì)國(guó)家財(cái)力有凈貢獻(xiàn)，其他22個(gè)省份都需要中央提供補(bǔ)助。這一結(jié)果并不奇怪，是中國(guó)地區(qū)之間長(zhǎng)期發(fā)展不平衡在財(cái)政上的反映。事實(shí)上，至少自改革開(kāi)放之初開(kāi)始，我國(guó)基本上都維持著10個(gè)左右省份對(duì)國(guó)家財(cái)力有凈貢獻(xiàn)，其他20個(gè)省份均需要中央提供補(bǔ)助的局面。各地區(qū)對(duì)國(guó)家的財(cái)力貢獻(xiàn)，也不能等同于該地區(qū)對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然需要中央補(bǔ)助財(cái)力，但其在人力資源、能源資源等方面為發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn);一些地區(qū)還具有重要的戰(zhàn)略位置，為維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土安全做出重要貢獻(xiàn)。

其次是對(duì)國(guó)家財(cái)政的財(cái)力貢獻(xiàn)或需要中央補(bǔ)助的金額，與地方財(cái)力緊張或債務(wù)壓力是兩個(gè)問(wèn)題，不應(yīng)相互混淆。以上排名結(jié)果體現(xiàn)的是各地總財(cái)力經(jīng)歷一次分配、二次分配之后，形成的中央與各省級(jí)行政區(qū)的財(cái)政分配關(guān)系，這不能理解為地方財(cái)力缺口或債務(wù)壓力。即使是排名靠后需要中央提供補(bǔ)助的省份，現(xiàn)行財(cái)政體制有明確的制度約束為其提供財(cái)力保障，按照黨的十九大報(bào)告提出的改革方向，還有可能基于基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)進(jìn)一步加大對(duì)其補(bǔ)助的力度。因此，排名靠后并非意味著當(dāng)?shù)卮嬖诰薮筘?cái)力缺口，并非意味著當(dāng)?shù)刎?cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題。按照當(dāng)前制度安排，地方政府的債務(wù)應(yīng)當(dāng)透明化，中央對(duì)其按一定規(guī)則實(shí)施額度管理，在預(yù)決算編排上屬于“線下列收列支”，不屬于中央地方財(cái)力分配關(guān)系的范疇，本文也未將其核算在內(nèi)。至于社會(huì)公眾所關(guān)心的地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題，因其隱性甚至沒(méi)有公開(kāi)數(shù)據(jù)可以體現(xiàn)出來(lái)。也就是說(shuō)，并不能認(rèn)為排名靠后且需要中央大額補(bǔ)助的省份，其債務(wù)壓力就大，或者隱性債務(wù)比重就高。endprint