印朝富 上海協(xié)君投資咨詢有限公司總經(jīng)理

宋茜 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所

1 “城市—產(chǎn)業(yè)—交通”三者之間的互動關(guān)系

“要致富、先修路”這一口號早已深入人心，“村村通公路”工程也極大地改善了我國廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀。但是，隨著城市的擴展、城鎮(zhèn)化水平的提高、現(xiàn)代物流業(yè)、跨境電商等新興貿(mào)易模式的蓬勃發(fā)展，城市出行和經(jīng)濟發(fā)展僅依靠公路（道路）運輸早已力不從心，必須打造公路、鐵路、航空、港口及市域軌道交通等在內(nèi)的便捷交通系統(tǒng)及多式聯(lián)運體系，以實現(xiàn)商品貨物快速集散，人口出行便利快捷、人與環(huán)境和諧發(fā)展。

從宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，目前全國已建成高鐵站約500個、民航運輸機場逾200個、高速公路通車里程13.1萬公里、億噸大港數(shù)量達34個、萬噸級及以上泊位2300余個、已開通軌道交通的城市達31個?？梢哉f，現(xiàn)代化立體交通運輸體系已初具規(guī)模。從具體實踐來看，不少城市在規(guī)劃鐵路、機場、軌道交通等設(shè)施時，都帶有以交通設(shè)施帶動城市發(fā)展的目標，致力于打造“高鐵新城”、“臨空園區(qū)”、“臨港新城”、“軌交小鎮(zhèn)”等，但實際的效果卻并非個個盡如人意。

以高鐵項目為例，曾有研究人員結(jié)合夜間燈光遙感、騰訊位置、興趣點等時空大數(shù)據(jù)對全國484個高鐵站點做了深入分析，得出結(jié)論認為有超過四分之三的站點為待發(fā)展型高鐵站，這些站點一般為新建高鐵站并距離中心城區(qū)較遠，站點周邊缺乏人口和產(chǎn)業(yè)的支撐，周邊環(huán)境比較蕭條，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有待進一步完善。更有甚者如合肥北城站，由于所在區(qū)域北城新區(qū)地處偏遠、現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不足以為該區(qū)域帶來足夠的人口，進而為高鐵站帶來足夠的客流，高鐵站的運力與北城新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間未能形成良性互動，最終導(dǎo)致高鐵站的運營入不敷出，難以為繼。目前這座2012年剛剛建成的高鐵站面臨即將關(guān)停的尷尬境地。

由此可見，城市—產(chǎn)業(yè)—交通三者之間相互依存，偏廢任何一環(huán)都將影響其他環(huán)節(jié)功能效用的發(fā)揮。

2 多視角看待“交通樞紐+產(chǎn)城融合”同步實施的必要性

（一）人口和產(chǎn)業(yè)聚集視角下，對“交通樞紐+產(chǎn)城融合”模式的內(nèi)在需求

居民出行、人口流動、原材料及產(chǎn)品運輸離不開交通基礎(chǔ)設(shè)施，居民的居住、教育、文化、醫(yī)療等需求離不開市政配套基礎(chǔ)設(shè)施，即導(dǎo)入人口和產(chǎn)業(yè)的前提是基礎(chǔ)設(shè)施配套初具條件。然而，僅僅有完善的基礎(chǔ)設(shè)施硬件條件遠不足以留住和聚攏人口。近年來，在盲目上馬新型城鎮(zhèn)化項目過程中出現(xiàn)的“空城”、“鬼城”現(xiàn)象足以證明，缺乏必要產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化，不足以為區(qū)域發(fā)展提供持續(xù)的動力。并且，盲目地將農(nóng)村城鎮(zhèn)化，征收和征用農(nóng)民土地，將造成大量失地農(nóng)業(yè)人口的生活就業(yè)問題，更容易引發(fā)一系列社會穩(wěn)定問題，因此有效地導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，解決失地農(nóng)民的就地安置就業(yè)問題，也是在新型城鎮(zhèn)化過程中為維護社會和諧穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之意。

同時，隨著人民群眾生活水平的提高及對生活環(huán)境、工作環(huán)境要求的不斷升級，以往片面強調(diào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能，忽略生活配套設(shè)施供給，或隨著城市的擴張，致使產(chǎn)業(yè)園區(qū)與生活園區(qū)相距甚遠的規(guī)劃建設(shè)模式，不僅對城市交通造成了很大壓力，也引發(fā)一系列城市病。因此，人們開始反思、探尋工作與生活有機結(jié)合的模式。因此以基礎(chǔ)設(shè)施功能配套為基礎(chǔ)、以產(chǎn)業(yè)集聚為驅(qū)動、以宜居生活為基調(diào)的產(chǎn)城融合綜合開發(fā)模式日漸受到推崇。

（二）財政可持續(xù)發(fā)展視角下，對“交通樞紐+產(chǎn)城融合”模式的內(nèi)在需求

政府財政預(yù)算采用“收支兩條線”管理。在政府的四大類預(yù)算科目中，政府可支配財力主要指一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算。一般公共預(yù)算的主要收入來源是政府的稅收和非稅收入，該等收入主要與政府管轄區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)稅收貢獻程度有關(guān)。政府性基金預(yù)算的主要收入來源是與土地有償使用（主要是土地出讓金）相關(guān)的收入，該項收入主要與土地價格和供應(yīng)量相關(guān)。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從土地一級整理滿足通平要求，到區(qū)域內(nèi)外聯(lián)通所需的大小交通基礎(chǔ)設(shè)施，再到保障性住房、醫(yī)院、學校、公共休閑設(shè)施、產(chǎn)業(yè)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套基礎(chǔ)設(shè)施等都主要體現(xiàn)為資金投入，即財政支出責任。而支撐龐大的財政支出責任的方式，除控制投資進度及投資規(guī)模外，更重要的是如何“開源”，即須重視提高地方政府自身的財政收入。

從實踐中大量的TOD（軌道交通+物業(yè)）、AOD（機場+臨空園區(qū)）開發(fā)的案例可知，城市軌道交通、機場、港口等重大交通樞紐設(shè)施因其具有帶動人口聚集、人員流動的天然優(yōu)勢，因此將對周邊區(qū)域土地形成顯著的溢價效應(yīng)。同時，基礎(chǔ)設(shè)施條件提升和帶動下導(dǎo)入的核心優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)落地發(fā)展將帶來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、稅收增加、居民和產(chǎn)業(yè)人口消費能力增長、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和聚集等良性經(jīng)濟循環(huán)，構(gòu)成區(qū)域財政收入增長的持續(xù)動力。從而在基礎(chǔ)設(shè)施和綜合開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的雙重作用下，使政府一般預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入兩個科目的政府財力均獲得增長。

一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)城融合的有機結(jié)合下，產(chǎn)業(yè)落地、升級、交通基礎(chǔ)設(shè)施帶來的地價升值形成的稅收增量收入、土地增值溢價收入等可用于彌補先期進行基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)的資金缺口，同時，政府收入的增加、財力的增長也使政府有更充沛的財力支撐區(qū)域后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的投入，擺脫區(qū)域發(fā)展靠上級補貼或高額舉債的“輸血模式”，而形成有效的區(qū)域“造血機制”，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟投入和產(chǎn)出的自平衡，帶動區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)良性、可持續(xù)發(fā)展。

（三）社會資本投資商業(yè)模式視角下，對“交通樞紐+產(chǎn)城融合”模式的內(nèi)在需求

在政府財力不足的地區(qū)運作片區(qū)綜合開發(fā)項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目，目前多以PPP模式實施。而此類項目大多屬于無使用者付費來源或使用者付費不足以覆蓋投資建設(shè)運營成本或收益水平較低的公共性、公益性項目。參與此類項目投資的社會資本，往往需要依賴政府財政支付及后續(xù)產(chǎn)業(yè)投資企業(yè)付費、區(qū)域人口消費等收入收回其前期投資過程中支出的成本和后續(xù)運營管理成本，還要獲得相對合理的收益以保證企業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展。因此類似項目投資動輒上百億，合作期短則10年，長則將達到30年，投資人資金投入大，回收周期長，且回收風險很大程度上依賴于政府財政能力，若地方政府后續(xù)長期財力不能形成有效增長，則投資人將面臨極大投資風險。

二級商業(yè)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)項目投資人的投資前提是所在片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施硬件水平需滿足其固定資產(chǎn)及產(chǎn)業(yè)投資的基本要求（如有充足勞動力、有必需的交通內(nèi)外聯(lián)運輸通道、有滿足通平條件的產(chǎn)業(yè)用地等）。二級商業(yè)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)項目投資人雖也存在一定的投資風險，但主要表現(xiàn)為市場經(jīng)營風險，屬于投資人自身依據(jù)其經(jīng)驗和商業(yè)運作能力相對可控制的風險，且一般回收周期、收益率均高于公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資，其投資行為也將給當?shù)卣畮碡斦隽渴杖耄ㄖ饕w現(xiàn)為稅收收入及土地出讓金收入），有利于增強政府的財政實力，從而減輕片區(qū)綜合開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施項目投資人面臨的政府支付能力風險。

由此可見，在投資人對區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施投資和產(chǎn)業(yè)投資之間，從合理的商業(yè)模式角度，將基礎(chǔ)設(shè)施與片區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)投入進行綜合平衡安排，既是不同投資項目之間先行后續(xù)關(guān)系的客觀需要，也是投資人自身合理控制投資風險、實現(xiàn)投資區(qū)域內(nèi)投入和產(chǎn)出相平衡，實現(xiàn)項目資金平衡和項目商業(yè)化運作的需要。

3 “交通樞紐+產(chǎn)城融合”模式的可行性分析

（一）“交通樞紐+產(chǎn)城融合”模式有助于政府和投資人實現(xiàn)合作雙贏

國內(nèi)外大量成功的實踐案例表明，適應(yīng)市場需求和具有前瞻性的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及商業(yè)策劃，不但可以使交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)揮起聯(lián)系區(qū)域內(nèi)外交通的作用，更可以依托重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施、交通樞紐和區(qū)域主力產(chǎn)業(yè)不斷吸引及衍生與此相適應(yīng)的上下游產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)吸附和人口聚集作用，進一步加速了區(qū)域經(jīng)濟的增長速度。

以阿姆斯特丹斯基蒲物流園區(qū)為例，機場的投資人以機場投資建設(shè)為核心，并同步規(guī)劃了一個區(qū)域，專門做購物休閑服務(wù)、商務(wù)辦公以及交通中轉(zhuǎn)，就近銜接鐵路車站，通過空鐵聯(lián)運，提高了機場的使用率和可達率，并可實現(xiàn)與歐洲各大城市的連接。后來發(fā)現(xiàn)，這一規(guī)劃區(qū)域的實際入駐機構(gòu)既包括：從事航空相關(guān)業(yè)務(wù)的公司，如航空公司、貨運商、配餐服務(wù)、海關(guān)等；還吸引了許多國際業(yè)務(wù)繁忙的公司，如跨國保險公司等入駐。通過具有商業(yè)前瞻性的合理規(guī)劃，直接滿足了客戶的需求，同時也提高了區(qū)域經(jīng)濟效益。這是典型的以機場為導(dǎo)向的綜合開發(fā)，通過綜合開發(fā)，將機場從單一的運輸功能改變?yōu)榧\輸、商貿(mào)、服務(wù)等于一體的復(fù)合型功能，并通過與其他交通設(shè)施相連，使機場從一個孤立的點變?yōu)橐粋€繁忙的交通樞紐，帶來更多的客流，從而進一步刺激產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

國內(nèi)較為成熟的同類案例可參考深圳蛇口工業(yè)區(qū)。將整個蛇口視為一個大的園區(qū)，將整個園區(qū)規(guī)劃為中區(qū)、前港、后城三部分，且同步開發(fā)建設(shè)。以港口為基礎(chǔ)，以物流作為起點，物流引發(fā)產(chǎn)業(yè)的前驅(qū)驅(qū)動；產(chǎn)業(yè)集聚帶來了商服、貿(mào)易，形成繁榮的市場。

隨著30年的發(fā)展，城市的聚集能力越來越強，舊的產(chǎn)業(yè)不斷被更換，蛇口也在進行產(chǎn)業(yè)升級。前港過去以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，比如集裝箱、運輸，產(chǎn)業(yè)發(fā)展到了一定時候就要把它集中化，效率提高之后，把有效的土地資源讓渡出來，在原來的老港口位置建設(shè)郵輪母港，為產(chǎn)業(yè)升級引進娛樂、商業(yè)提供基礎(chǔ)。并讓“中區(qū)”產(chǎn)業(yè)園更向海邊靠近，又有居住又有產(chǎn)業(yè)，把好的區(qū)塊充分利用起來。產(chǎn)業(yè)升級后，老蛇口主打商貿(mào)和高科技，有文化創(chuàng)意、自貿(mào)商城、跨境電商、醫(yī)院、養(yǎng)老、國際學校等；新的自貿(mào)區(qū)以現(xiàn)代國際貿(mào)易和物流服務(wù)業(yè)為主；太子灣是以娛樂、商業(yè)為主題，郵輪母港就設(shè)在太子灣。共性是打造宜居、宜業(yè)的城鎮(zhèn)，工作和家之間的距離10-15分鐘，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與居住的良性互動。

（二）“交通樞紐+產(chǎn)城融合”模式已獲國家政策法規(guī)層面的大力支持

（1）在國家層面，國務(wù)院各部門、各部委先后發(fā)布了多項文件支持“交通樞紐+產(chǎn)城融合”。

國務(wù)院先后于2012年和2014年，以“國發(fā)〔2012〕64號”、“國辦發(fā)〔2014〕37號”國發(fā)[2014]60號文件引導(dǎo)和鼓勵公共交通用地的集約化利用和綜合開發(fā)，并且專門提出在鐵路建設(shè)項目、城市軌道交通項目這類投資額較大的交通樞紐設(shè)施周邊區(qū)域?qū)嵤┩恋鼐C合利用開發(fā)。將“公共交通用地綜合開發(fā)收益用于彌補公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補運營虧損”，以吸引社會投資人的參與熱情。2017年，《交通運輸部收費公路政府和社會資本合作項目指南》中也明確，在收費公路PPP項目中，統(tǒng)籌考慮開展PPP項目政府可賦予的政策措施，包括了項目沿線土地開發(fā)使用。

對于綜合開發(fā)用地的取得方式與交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)程序相銜接問題，國土資源部在“國土資廳發(fā)〔2016〕38號” 文中明確：采用PPP方式實施的項目相關(guān)用地需要有償使用的、通過招標方式確定新建鐵路項目投資主體和土地綜合開發(fā)權(quán)中標人等情形下，可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實施。

（2）各地方政府相繼出臺了地方性政策，鼓勵“交通樞紐+產(chǎn)城融合”項目落地

相對于國家層面文件的宏觀性、指導(dǎo)性，地方層面的類似政策法規(guī)，主要集中在地方政府具有較大自主權(quán)的城市軌道交通類項目，且更具備實踐性。例如北京、上海、南京、無錫、青島、寧波、鄭州、貴陽、廣州、昆明、成都、南寧等地均出臺了鼓勵支持進行城市軌道交通等公共交通用地綜合開發(fā)的政策。對于投資人更為關(guān)注的如何取得綜合開發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)的問題，部分地方政策還明確了綜合開發(fā)的范圍、建設(shè)用地取得方式等內(nèi)容。

綜合各地的政策法規(guī)，目前軌道交通周邊土地供給在現(xiàn)行《土地管理法》的上位法要求下，區(qū)分不同的開發(fā)主體和合作方式，主要的供地方式有：協(xié)議出讓、作價出資和招拍掛三種。協(xié)議出讓方式主要作為向軌道交通建設(shè)/經(jīng)營單位定向供應(yīng)土地的方式，如鄭州、成都的相關(guān)文件中均有類似表述。而深圳市規(guī)定軌道交通建設(shè)/運營主體，按照封閉管理、風險可控原則進行，可以作價出資方式取得土地使用權(quán)。以上海為代表的其他大部分地區(qū)則采用了相對保守的做法，仍要求以招拍掛方式作為土地供應(yīng)的主要方式。如綜合開發(fā)主體以協(xié)議方式取得建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)以自主開發(fā)為主，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓；如引入社會投資主體參與開發(fā)的，軌道交通場站建設(shè)用地使用權(quán)以招拍掛方式公開出讓。

綜上，我國上至國務(wù)院及各部委，下至各地方政府，對于“交通樞紐+產(chǎn)城融合”模式總體是鼓勵支持的態(tài)度，因此“交通樞紐+產(chǎn)城融合”模式在政策上具有可行性，在實踐中也已出現(xiàn)了大量“交通樞紐+產(chǎn)城融合（或城市開發(fā)）”的成功案例。

4 “交通樞紐+產(chǎn)城融合”模式待解決的難點問題

“交通樞紐+產(chǎn)城融合”模式雖然有很多成功案例，但是在實踐過程中也難免因各地上位法不健全、地方操作方式不統(tǒng)一而遭遇現(xiàn)實困難。

（一）總體規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)性問題

目前無論是國家層面的引導(dǎo)政策，還是土地管理方面的上位法要求，在重大項目落地和土地供應(yīng)前，均需“符合土地利用總體規(guī)劃”的要求，產(chǎn)城融合項目，還需要有明確、完整的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、符合所在城鄉(xiāng)的總體規(guī)劃。在項目策劃時需要考慮總體規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的一致性，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與區(qū)域所在城鄉(xiāng)整體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性，在此過程中，既要避免過度超前造成建成設(shè)施長期閑置又要避免因短視效應(yīng)造成區(qū)域發(fā)展不可持續(xù)，因此需要在編制和落實相應(yīng)規(guī)劃方案、開發(fā)方案時確保產(chǎn)業(yè)落地與基礎(chǔ)設(shè)施建成的同步性，及產(chǎn)業(yè)升級換代與基礎(chǔ)設(shè)施功能提升之間的協(xié)調(diào)性，并在開展地籍調(diào)查的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)有政策解決土地利用性質(zhì)調(diào)整、供地指標調(diào)配等矛盾，形成具有區(qū)域特色并可執(zhí)行的供地政策、產(chǎn)業(yè)扶持政策。

（二）區(qū)域投資開發(fā)與建設(shè)時序問題

交通樞紐設(shè)施和產(chǎn)城融合項目都需要大量資金投入，在開發(fā)過程中需要考量具有不同經(jīng)營屬性子項目的投入/產(chǎn)出周期和面臨的供需矛盾，并在此基礎(chǔ)上策劃整體項目的開發(fā)時序，實現(xiàn)滾動開發(fā)，盡可能縮小項目投資與項目產(chǎn)出之間的缺口，使不同經(jīng)營屬性、不同收益水平的項目形成有機搭配，既滿足公共產(chǎn)品供給的需求，促進區(qū)域經(jīng)濟的良性發(fā)展，又能實現(xiàn)項目自身投資、建設(shè)、運營所需的資金平衡，形成項目投入產(chǎn)出的動態(tài)平衡機制。

（三）長期合作開發(fā)的機制體制問題

在政府財力有限、精力有限、能力有限的地區(qū)實施“交通樞紐+產(chǎn)城融合”模式需要政府與社會資本共同參與，且其投入大、周期長的特點極大地增加了雙方合作的難度。因此政企雙方必須在合作前期即搭建好合作框架，細化合作模式，形成有效的績效考核和激勵與約束機制，發(fā)揮各自所長，只有讓“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，互惠互利才能實現(xiàn)長期合作共贏。

（四）政府資金與社會資本資金在不同類型項目上的優(yōu)先配置問題

在“交通樞紐+產(chǎn)城融合”模式下，雖然大的方面政府和社會資本的目標是一致的，但是在資金的優(yōu)先配置上，雙方卻是各有想法。政府主要追求長期社會效益，其所承擔的社會公共服務(wù)職責和財政資金管理要求促使其傾向于將有限的財政資金優(yōu)先用于當?shù)鼐用窆ぷ魃詈彤a(chǎn)業(yè)發(fā)展所必須的公共性、公益性項目及基本服務(wù)保障事項，以實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長及社會的長治久安。而這些項目往往是無任何經(jīng)營性收入或僅有極少的經(jīng)營性收入的項目，難以實現(xiàn)社會資本要求的合理收益率。而社會資本作為一個市場化運作的商業(yè)主體，追求經(jīng)濟效益是其作為市場經(jīng)濟主體的屬性使然，也是資本逐利性的客觀需要。因此，社會資本的資金更傾向于優(yōu)先投入到商業(yè)價值高、回收周期短的項目中，并承擔相應(yīng)的市場風險。因此，政企雙方需要在合作方案中細化各項具體子項目的投資建設(shè)的時序，以及各方資金，特別是有限的政府財政資金的投入方式，在合理分配項目投資開發(fā)過程中的風險和收益，發(fā)揮有限財政資金對社會資本資金的撬動作用，提高資金的配置效率，以實現(xiàn)項目整體平穩(wěn)、高效推進，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的雙贏。