李 閃 唐麗萍

(東華大學(xué)，上海 200051)

一、群體性事件和基層“維穩(wěn)怪圈”

(一)含義：群體性事件和維穩(wěn)怪圈

群體性事件一般指具有某些共同利益的群體以合法或非法聚集表達(dá)利益訴求，對社會造成一定影響。近年來群體性事件頻發(fā)，如2012年江蘇啟東事件；2017年麗江女游客被打毀容以及2018年虐童事件等。

維穩(wěn)即維護(hù)社會穩(wěn)定，維穩(wěn)的運(yùn)行邏輯在一定程度上起到化盾止紛、實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)的作用。近年，各地的維穩(wěn)成本持續(xù)偏高但成效不容樂觀。清華大學(xué)社會發(fā)展研究課題組指出：“近年來，我們實(shí)際上已經(jīng)陷入‘維穩(wěn)怪圈’：各級政府將大量的人力物力財(cái)力用于維穩(wěn)，但社會矛盾和沖突的數(shù)量非但沒減反而不斷增加，陷入‘越維穩(wěn)越不穩(wěn)’的惡性循環(huán)[1]”。

(二)群體性事件與基層維穩(wěn)的關(guān)系

我國繁榮的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、快速的階層分化和多元的利益結(jié)構(gòu)催生了復(fù)雜的社會矛盾，這些矛盾沖擊著社會的穩(wěn)定和諧。群體性事件作為體察這些矛盾的信號和縮影，不失為一扇小而聚焦的窗口，透過它我們可以分析維穩(wěn)怪圈的成因，并為基層維穩(wěn)提出善治對策。

二、基層維穩(wěn)：群體性事件治理的必然選擇

學(xué)術(shù)界對基層政府并沒有明確的界定。憲法規(guī)定，我國分為：中央-省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五個行政層級。所謂的基層，是指組織機(jī)構(gòu)的最底層。顯然中央、省和市級政府均不是基層政府?？h級政府起著連接上級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的橋梁作用，是中央領(lǐng)導(dǎo)與地方治理的接點(diǎn)[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于行政層級的末端，自然屬于基層政府。因此本文的基層政府主要是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

(一)歷史原因

我國自古就有“郡縣治、天下安”的說法，郡縣制給我國行政體系注入新的血液，秦朝開始形成“王都-郡城-縣城”的三級垂直結(jié)構(gòu)，分天下三十六郡?？な睾涂h令是由皇帝直接任命且不能世襲的“命官”，已具備專業(yè)化和職業(yè)化特性。官僚們憑借其行政管理技能領(lǐng)取朝廷俸祿，在指定轄區(qū)內(nèi)依法行使被“有限委托”的行政管理權(quán)，如發(fā)展本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、征發(fā)兵役徭役、調(diào)解民間矛盾糾紛、維護(hù)社會治安秩序等[3]?？たh的政令雖是受制于中央，但卻具有管理地方事務(wù)的實(shí)權(quán)，在民間矛盾糾紛調(diào)解的作用上不可替代?？たh制在后世雖歷經(jīng)演變，但縣一直充當(dāng)?shù)胤焦芾碚呓巧?，縣制作為一項(xiàng)重要的地方制度貫穿中國層級結(jié)構(gòu)的始終。

(二)現(xiàn)實(shí)原因

基層地方由于其社會關(guān)系組成的復(fù)雜性且處于科層結(jié)構(gòu)的底端，往往是群體性事件的敏感多發(fā)地帶。基層群體性事件主要是圍繞暴力征地、房屋拆遷等諸多原因引發(fā)的農(nóng)民上訪、報復(fù)等暴力事件。現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)?shù)氐幕鶎诱翘幚砣后w性事件最直接的公權(quán)力部門。如果基層政府應(yīng)對及時合理，事件造成的影響和損失就會被控制在最小范圍內(nèi)，避免了大范圍動蕩，利于基層的穩(wěn)定。

總之，基層政府在行政動員和資源整合上的便利，使化解沖突和矛盾的重任自然而然落到基層政府身上，成為維穩(wěn)的主力軍。

三、基層“維穩(wěn)怪圈”的成因

(一)基層能力和角色錯位

基層官員由于自身能力薄弱、敏銳度缺乏，往往不能捕捉到群體性事件的萌芽。我國現(xiàn)有的層級體制，使得核心資源從基層匯聚到中央。由于資金、資源和人才被層層限制和抽取，面對突發(fā)群體性事件時，基層官員鑒于自身能力薄弱不能及時采取措施，致使原本可以消滅于萌芽的悲劇發(fā)生，陷入“萌芽-基層反應(yīng)遲鈍-事態(tài)擴(kuò)大升級-暴力維穩(wěn)-驚動上層-上層迅速處置-基層消極執(zhí)行”的怪圈，長此以往，基層維穩(wěn)逐漸被邊緣化。

基層政府由于經(jīng)濟(jì)人特性，往往追求自身的經(jīng)濟(jì)利益。在征地引發(fā)的群體性事件中，本該扮演土地保護(hù)者、使用監(jiān)督者角色的當(dāng)?shù)卣畢s成為征用土地最為直接的推動者，甚至不惜違反法律攫取更多土地利益。角色的錯位使基層政府盲目追求利益，棄崗位職責(zé)不顧，維穩(wěn)工作成為無稽之談。

(二)利益沖突與私力救濟(jì)

民眾與基層政府經(jīng)常由于利益偏好不同而引發(fā)利益沖突。一方面民眾的現(xiàn)實(shí)問題得不到解決、利益得不到保護(hù)；另一方面基層政府擅自出賣土地、壓榨挪用民眾的拆遷補(bǔ)償金，使民眾利益受損。利益沖突慣性使政府往往選擇性維穩(wěn)，對威脅到自身利益的事件,果斷采取措施；相反對于自己有害無益或事不關(guān)己的群體性事件，常常采取冷處理或者不處理。

就法學(xué)屬性而言，群體性事件屬于私力救濟(jì)。公力救濟(jì)與私力救濟(jì)的區(qū)別在于是否有國家公權(quán)力的參與。我國群體性事件中的私力救濟(jì)，多是民眾的無奈選擇。一方面是公力救濟(jì)渠道的缺失或救濟(jì)流程復(fù)雜、成本高而效率低；另一方面，已經(jīng)采取了公力救濟(jì)，但未達(dá)到預(yù)期效果，被迫選擇私力救濟(jì)[4]。

(三)畸形績效和政治晉升

近些年來，中央政府出臺的干部績效考核中“硬指標(biāo)”的內(nèi)容和數(shù)量增加，由之前的GDP增長、財(cái)政收入增加擴(kuò)大到基層信訪、食品安全、環(huán)境保護(hù)、群體性事件等與社會穩(wěn)定相掛鉤的指標(biāo)。基層政府非常重視考核的內(nèi)容和結(jié)果，面對這樣的考核指標(biāo)，只能通過制造無上訪記錄、收買被征地的農(nóng)民、暴力鎮(zhèn)壓群體性事件等非理性手段來獲取考核的達(dá)標(biāo)?；蔚目冃Э己酥笜?biāo)使基層政府的維穩(wěn)在上層壓力和指標(biāo)期望過高的夾縫中陷入死循環(huán)。

余緒鵬[5](2016)認(rèn)為政治晉升錦標(biāo)賽，是將上級政府作為委托人，多個下級政府作為代理人，下級政府的代表即基層官員為了得到委托人的獎勵而開展的晉升競賽，獲勝者將獲得職位(或職務(wù))升遷，而競賽的項(xiàng)目內(nèi)容則由上級政府決定。“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”[6]的壓力型維穩(wěn)體制下，基層政府一切向上級“零容忍社會不穩(wěn)定事件”指標(biāo)看齊，不允許在自己的管轄范圍與任期內(nèi)出亂子，否則不但考核指標(biāo)不合格影響政治晉升，甚至?xí)G掉頭頂?shù)摹盀跫喢薄盵7]。鑒于這樣的晉升途徑，基層政府往往陷入“以暴制暴”的邏輯怪圈。

(四)法制缺位和監(jiān)督失效

在維穩(wěn)的高壓下，基層政府不惜喪失原則、突破底線采取措施。如湖南嘉禾事件中“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我就影響他一輩子”、黑龍江東寧縣長威脅被拆遷戶“不要以東寧人民為敵，不要以卵擊石”等[8]。這些雷人官語的出現(xiàn)，一方面是民眾和基層官員的法律和責(zé)任意識淡??；另一方面充分暴露出法律在基層的執(zhí)行走樣，由“維穩(wěn)”變成了“唯穩(wěn)”。

監(jiān)督主要指社會監(jiān)督監(jiān)督。例如公民監(jiān)督、媒體監(jiān)督、企業(yè)監(jiān)督和非政府組織監(jiān)督等，由于缺乏相關(guān)法律的保護(hù)，既無實(shí)權(quán)又無效力，常常處于一種尷尬的境地。監(jiān)督失效，必然滋生濫用權(quán)力的腐敗現(xiàn)象，腐敗是社會不穩(wěn)定的毒瘤，侵蝕著整個社會機(jī)體。

四、“維穩(wěn)怪圈”的善治對策

(一)核心：政治信任

劉孝云[9](2009)認(rèn)為，群體性事件頻發(fā)的重要原因是政治不信任，因此打破維穩(wěn)怪圈的核心任務(wù)是重構(gòu)政府的政治信任。較高的政治信任有利于社會凝聚力的形成，這種凝聚力將民眾與政府的利益緊緊聯(lián)系在一起，在發(fā)生群體性事件的時候，這種凝聚力表現(xiàn)為價值共識，這種共識降低了民眾參與群體性事件的可能性和社會運(yùn)行成本，從而鞏固社會穩(wěn)定。

(二)維穩(wěn)主體多元化

利益的矛盾和沖突有一個顯著特點(diǎn)：它是相對理性的東西，可以用協(xié)商的方式解決，即可以進(jìn)行利益的統(tǒng)籌和整合。對利益的統(tǒng)籌和整合其實(shí)就是對多元主體的分工和協(xié)調(diào)。首先，基層官員在維穩(wěn)的工作中扮演主力軍角色，樹立良好的人民公仆形象；其次公民是維穩(wěn)的參與者或維穩(wěn)對象；最后社會組織作為第三方，既要向民眾宣傳政府的政策意圖，同時也應(yīng)傳達(dá)民眾的利益訴求。經(jīng)過協(xié)商利益達(dá)成相對一致，多元主體就會共同致力于維穩(wěn)。

(三)維穩(wěn)模式多樣化

被動維穩(wěn)向主動維穩(wěn)轉(zhuǎn)變。被動維穩(wěn)經(jīng)常是迫于上層壓力采取的無奈維穩(wěn)模式，采用抑制手段或者收買欺瞞來維持現(xiàn)有的社會秩序，最典型的如：花錢買平安。主動維穩(wěn)即積極回應(yīng)民眾訴求，為公民提供制度化的利益表達(dá)渠道，如完善人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、信訪制度等。官民間的良性互動減少了許多不必要的糾紛和摩擦。剛性維穩(wěn)向彈性維穩(wěn)轉(zhuǎn)變，摒棄壓制堵塞民眾利益表達(dá)的做法。首先，完善法律救濟(jì)，為公民利益訴求提供司法救濟(jì)和法律援助，解決官民糾紛；其次，完善非政府組織、大眾傳媒等軟性機(jī)制及時釋放對立不滿情緒、緩解緊張關(guān)系，建立一種軟、硬結(jié)合的彈性維穩(wěn)模式。

(四)維穩(wěn)監(jiān)督法治化

法治和人治是不同的治理理念，大到國家的政體，小到個人的言行，都需要在法治的框架中運(yùn)行。單靠體制內(nèi)的行政性壓力倒逼基層政府進(jìn)行維穩(wěn)，幾乎是不能成功的，維穩(wěn)還需要有體制外的壓力，這種體制外的壓力來自于法律的監(jiān)督。基層政府由于政治人和經(jīng)濟(jì)人的雙重特性，需要通過完善法律監(jiān)督來規(guī)范政府的行為，防止公權(quán)力異化.維穩(wěn)監(jiān)督法治化是禁止公權(quán)力異化的防腐劑。

五、結(jié)語

群體性事件與社會穩(wěn)定唇齒相依，在維護(hù)社會穩(wěn)定的大局中，基層政府充當(dāng)維穩(wěn)的主力軍和第一責(zé)任人?；鶎诱幵趪抑卫眢w系中最為基礎(chǔ)和薄弱的節(jié)點(diǎn)，其維穩(wěn)行為關(guān)系到基層治理的成?。欢鶎又卫碛钟绊懙缴鐣€(wěn)定的程度，因此，基層維穩(wěn)是影響整個社會穩(wěn)定的關(guān)鍵性變量?，F(xiàn)階段的基層維穩(wěn)工作，存在諸多不足和問題，但“不畏浮云遮望眼”“風(fēng)物長宜放眼量”，基層維穩(wěn)將是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的長期工程。