葉浣兒

【摘要】隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程，許多大型公共設(shè)施被推進建設(shè)。但隨之出現(xiàn)的問題是這些設(shè)施所產(chǎn)生的負外部性，使得我國越來越多的沖突事件頻繁發(fā)生。本文認為當(dāng)前鄰避項目之所以產(chǎn)生沖突是因為在決策過程中存在決策的合法性不夠和正義性不足的問題。為了更好地化解我國鄰避沖突問題，本文提出通過構(gòu)建民主決策機制、對精英意見領(lǐng)袖“授權(quán)”和對受到負外部性的公眾進行經(jīng)濟補償入手三種方式，建立起治理沖突的有序、平等的新對話和協(xié)調(diào)機制，力求對我國的鄰避沖突能有所裨益。

【關(guān)鍵詞】鄰避沖突 生成原因 對策與方法

一、引言

隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和城市化的進程，許多公共服務(wù)設(shè)施拔地而起，如垃圾焚燒廠、污水處理廠、核電廠、變電所和火葬場等。這設(shè)施類風(fēng)險潛在、環(huán)境污染等負外部性特征，使得公民產(chǎn)生抵觸情緒。一旦這種情緒沒能及時化解，就會演變?yōu)槿后w性事件沖突，對我國的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序都存在著較大威脅。

鄰避沖突，也即是指一般公眾認為鄰避設(shè)施將對對公眾的居住環(huán)境、房產(chǎn)價值等產(chǎn)生（如垃圾焚燒廠、化工廠）一定的明顯危害或威脅或心理不悅（如殯儀館、墓地），而對這些設(shè)施進行抵制，由此引發(fā)的沖突。其根本原因在于“權(quán)利——義務(wù)”的分配不公，公共服務(wù)設(shè)施建成的利益是全民共享的，但是其鄰避項目的負外部性，諸如風(fēng)險與成本則有項目附近的居民承受。正是由此，通常鄰避設(shè)施會以“最小抵抗路徑原則”（the path of least resistance）建立在一些地區(qū)，但當(dāng)這些公共服務(wù)設(shè)施的外部性影響達到一定程度或人們認知程度提升，根據(jù)集體行動邏輯，這些成本負擔(dān)者將會有較強的動機與較高的組織能力來反對這項鄰避設(shè)施。

二、我國鄰避沖突的原因分析

以2007年廈門PX項目事件為開端，至2015年，8年間我國發(fā)生此類沖突達20余次，其數(shù)量與頻率的攀升不斷考驗政府治理的能力。從數(shù)量來看，2006年至2011年來說，在知網(wǎng)上發(fā)表的相關(guān)文獻并不多，2012年之后急劇增多，總體表現(xiàn)為“緩慢增長一陡然增長”的走勢，分析這些事件發(fā)生的原因，本文總結(jié)為以下兩方面。

（一）鄰避項目決策的合法性不夠

學(xué)者庫恩曾通過對四個污水處理廠使用兩種不同的策略對進行實證研究，發(fā)現(xiàn)其中有兩個基于嚴(yán)密技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立的處理廠引發(fā)了強烈的社會抗議，另外兩個則基于決策機構(gòu)分權(quán)和廣泛公眾參與的原則興建的工廠則順利建成，并沒有引發(fā)鄰避沖突。費舍爾也指出，鄰避沖突反映了現(xiàn)代政府在運用專家輔助決策方面的合法性不足。由于對問題的界定不同，從而容易造成對所處環(huán)境規(guī)劃想法的不同意見，民眾可能不接受政府對這類問題的解決方案，并會由此引發(fā)沖突。

由此可見，讓公眾參與到鄰避項目的決策中是十分重要的，公民心目中的“公正、民主、公開”等政治因素是造成鄰避效應(yīng)是否發(fā)生的主要原因。當(dāng)居民在毫不知情的情況下得知某個可能帶來負外部性的公共設(shè)施在自家社區(qū)時，不難理解第一反應(yīng)便是詫異與憤怒情緒支配下，同政府抗?fàn)幍降住?/p>

（二）鄰避項目決策的正義性不足

在眾多個案中，利益格局的分化、利益需求的復(fù)雜、“成本——效益”的不對稱、社會信任缺失與風(fēng)險溝通不足，都是產(chǎn)生鄰避困境的原因，所以，鄰避困境表面看是居民對鄰避設(shè)施負外部性的一種抗?fàn)?，實質(zhì)上卻是不同利益相關(guān)者的社會政治博弈過程，反映出社會關(guān)系與社會結(jié)構(gòu)的非正義性。

政府作為公共政策的制定者，其決策首先要滿足公共利益的訴求。而我國在公共政策（鄰避項目）的形成過程中，政策制定的合法性不足、政策監(jiān)管力度不夠、政策執(zhí)行措施不完備等都會影響政策的合理性，在此過程中的信息不對稱、“成本——收益”不對等因素作用下，都極易形成個體或小群體理性訴求的形成和順暢溝通的實現(xiàn)。鄰避沖突也正是在人們感覺到通過正常的制度程序無望解決糾紛，轉(zhuǎn)而尋求其他“非制度化”途徑時的直接表現(xiàn)。

三、緩解我國鄰避沖突的對策建議

（一）主動公開項目優(yōu)劣項，加強政府公信力

既然公眾風(fēng)險知識對鄰避項目沖突的產(chǎn)生起到直接影響的作用，政府及其公眾媒體應(yīng)該主動把信息透明化。公布鄰避項目帶來的污染物，例如垃圾焚燒廠會產(chǎn)生SO2、HCI和HF、NOX、CO等，提前在公眾自發(fā)了解這些信息的時，主動擺出開誠布公、友好合作的態(tài)度；而并非像目前部分政府所為，封閉所有消息，試圖等到項目建成之時以“生米煮成熟飯”的態(tài)勢逼迫公眾就范。公眾只有在對政府建立了信任感的基礎(chǔ)上，才能進行下一步的談判與合作。

（二）“授權(quán)”精英意見領(lǐng)袖，提高決策的科學(xué)性

在鄰避問題的決策上面，雖然民眾是對抗行動的“主力軍”，但是在現(xiàn)代民主社會中，主要通過“委托——代理”的方式參與到公共議題，而作為民眾的代理人，應(yīng)該確保其代表的民意是真正的民意。雖然，政府有選取“公民代表”參與到?jīng)Q策中，但是，其事情往往是選擇很少數(shù)意見本身就和政府相統(tǒng)一的群眾作為“群眾代表”。這種“被代表”讓民眾產(chǎn)生了強烈的不信任感，這種不是由民眾親自授權(quán)產(chǎn)生的代表，直接促進了民眾對該項目的負面情緒。相比之下，民眾推選的精英意見領(lǐng)袖，具備的了專業(yè)知識和技能，真正代表了民眾的意見參與到項目的決策，提高了決策的效率的同時，增進了決策的科學(xué)性。

（三）對利益受損的公眾給予補償，增強政策公平性

從發(fā)達國家實踐來看，鄰避沖突往往沒有絕對的贏和輸，結(jié)果可能是折衷或妥協(xié)的產(chǎn)物，例如政府一方通過對公眾一方進行補償，使得鄰避項目得以繼續(xù)投資興建。我國不少沖突事例也表明，對部分利益受到損失和威脅的公眾進行一定的經(jīng)濟補償，就會有很多的公眾愿意讓鄰避項目投資興建。當(dāng)然，在進行經(jīng)濟補償?shù)臅r候，應(yīng)該注意補償?shù)摹傲俊钡膯栴}，應(yīng)盡量確保其補償數(shù)額與受到影響的公眾接收的負外部性的量是基本一致的，只有這樣促進社會公平，化解鄰避沖突。endprint