李曙光

在用法治新思維推進(jìn)改革的過(guò)程中，破產(chǎn)法將扮演特殊角色，“破”與“降”有賴于其司法發(fā)力

《企業(yè)破產(chǎn)法》（下稱“破產(chǎn)法”）實(shí)施已逾十個(gè)年頭。剛剛召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“破”、“立”、“降”是當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵任務(wù)，并提出要破除無(wú)效供給，把處置“僵尸企業(yè)”作為重要抓手，推動(dòng)化解過(guò)剩產(chǎn)能，這顯示出中央推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的堅(jiān)定決心。

在用法治新思維推進(jìn)改革的過(guò)程中，破產(chǎn)法將扮演特殊角色，“破”與“降”有賴于其司法發(fā)力。

為此，最高法院在2017年底破例召開(kāi)全國(guó)法院破產(chǎn)審判工作會(huì)議，總結(jié)近年來(lái)破產(chǎn)司法經(jīng)驗(yàn)，為今后破產(chǎn)審判工作奠定基調(diào)?？梢哉f(shuō)，破產(chǎn)法實(shí)施面臨一次重大的歷史機(jī)遇。

2006年破產(chǎn)法頒布后，其實(shí)施情況并不如意，但近兩年進(jìn)展快速。

全國(guó)法院從2016年初開(kāi)始建立專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)審判庭，由當(dāng)初的5家增加至97家；破產(chǎn)受理案件從2013年受理1998件增長(zhǎng)至目前的近9000件；破產(chǎn)處置聲譽(yù)排名在190個(gè)國(guó)家中，從第82位上升至第56位。

司法實(shí)踐中，出現(xiàn)一批標(biāo)桿性案例，如重慶鋼鐵、福昌電子、中國(guó)二重、舜天船舶等重整案；破產(chǎn)審判隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化和管理人隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化水平在提高；破產(chǎn)審判信息化程度日臻進(jìn)步；“執(zhí)轉(zhuǎn)破”工作有所成效。

中共十八大以來(lái)，破產(chǎn)審判工作對(duì)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了作用；破產(chǎn)法實(shí)施十年來(lái)第一次有如此多的突破。

破產(chǎn)法九大問(wèn)題待解

盡管破產(chǎn)法實(shí)施已取得巨大進(jìn)展，但隨著市場(chǎng)形勢(shì)與法治環(huán)境的變化，中國(guó)破產(chǎn)法的司法實(shí)踐仍面臨一系列問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

其一是破產(chǎn)司法審判方向問(wèn)題。破產(chǎn)審判在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中如何定位，扮演何種角色？過(guò)去兩年，中國(guó)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中取得階段性成效，目前進(jìn)入深層攻堅(jiān)階段，破產(chǎn)司法審判工作如何應(yīng)對(duì)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化以及改革深化過(guò)程中帶來(lái)的挑戰(zhàn)，特別是如何處理好政府和法院在破產(chǎn)審判中的職責(zé)邊界及相互關(guān)系的問(wèn)題等，需要進(jìn)一步明確。

二是破產(chǎn)案件受理難問(wèn)題。破產(chǎn)法實(shí)施的要點(diǎn)，首先在法院要受理破產(chǎn)案件，但不少地方法院對(duì)于破產(chǎn)案件的受理存在畏難情緒，排拒受理破產(chǎn)案件，甚至人為設(shè)置障礙。當(dāng)前，不僅需要從思想上破除司法對(duì)破產(chǎn)審判的固有思維，還需要從制度上形成一定的保障和激勵(lì)機(jī)制。

三是破產(chǎn)法官和管理人職權(quán)劃分問(wèn)題。管理人制度是2006年破產(chǎn)法制度設(shè)計(jì)中一項(xiàng)市場(chǎng)化的制度，管理人是負(fù)責(zé)全權(quán)處置破產(chǎn)事務(wù)的機(jī)構(gòu)與人員。但是部分法院對(duì)管理人在司法審判中的權(quán)責(zé)利關(guān)系不清晰，如何將破產(chǎn)程序中一些關(guān)鍵權(quán)力交給管理人，充分調(diào)動(dòng)管理人積極性，同時(shí)又明確管理人責(zé)任，細(xì)化對(duì)管理人的選拔、管理、工作與監(jiān)督機(jī)制？這是當(dāng)前破產(chǎn)審判工作中面臨的難點(diǎn)。

四是重整制度如何有效發(fā)揮企業(yè)拯救作用的問(wèn)題。重整制度是高度市場(chǎng)化的制度，破產(chǎn)案件受理法院與法官如何通過(guò)法律機(jī)制篩選出具有挽救價(jià)值的企業(yè)，促其“可治愈性”，發(fā)揮重整與預(yù)重整的制度價(jià)值？司法審判又在重整中保護(hù)債權(quán)人的利益、如何維護(hù)股東合法權(quán)益、如何正確使用法院的強(qiáng)裁權(quán)力？這些問(wèn)題應(yīng)充分討論。

五是破產(chǎn)清算涉及問(wèn)題，特別是破產(chǎn)法中制度闕如的問(wèn)題。包括債務(wù)人資產(chǎn)池如何做大？各種債權(quán)人利益如何平衡？債權(quán)人會(huì)議與債委會(huì)關(guān)系？破產(chǎn)清償順序如何細(xì)化等。例如，購(gòu)房消費(fèi)者權(quán)益如何保障，人身?yè)p害賠償?shù)忍厥鈧鶛?quán)如何明確先后順序等。

法眼

六是合并破產(chǎn)問(wèn)題。目前許多案件涉及公司集團(tuán)破產(chǎn)，跨行業(yè)、跨地域，關(guān)聯(lián)交易甚多，對(duì)于復(fù)雜關(guān)聯(lián)企業(yè)破產(chǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)如何界定，實(shí)質(zhì)合并認(rèn)定標(biāo)難如何細(xì)化，合并破產(chǎn)管轄權(quán)沖突，實(shí)質(zhì)合并與非實(shí)質(zhì)合并的具體操作區(qū)別都應(yīng)該深入研究。

七是“執(zhí)轉(zhuǎn)破”問(wèn)題。對(duì)于“執(zhí)轉(zhuǎn)破”問(wèn)題，主要是如何改善外部環(huán)境，梳理好法院執(zhí)行與案件審理的關(guān)系，打通內(nèi)部銜接通道，包括完善信息交流機(jī)制、考核機(jī)制與明確管轄司法主體等問(wèn)題。

八是破產(chǎn)信息化問(wèn)題。如何在破產(chǎn)重整案件信息網(wǎng)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)審判全程信息化，使信息網(wǎng)不僅是信息發(fā)布以及收集分析破產(chǎn)審判數(shù)據(jù)的平臺(tái)，更成為審理與破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)網(wǎng)拍平臺(tái)。同時(shí)，要通過(guò)提高智能化水平，減少法官和管理人在破產(chǎn)程序中大量重復(fù)工作。

九是跨境破產(chǎn)問(wèn)題。中國(guó)對(duì)外開(kāi)放水平不斷提高，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)層次更加深化，境內(nèi)外企業(yè)涉及跨境破產(chǎn)而無(wú)法律依據(jù)，或者法官無(wú)經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題越來(lái)越突出。如何推進(jìn)跨境破產(chǎn)審判合作，破產(chǎn)程序與國(guó)際破產(chǎn)制度接軌？

明晰政府角色定位

上述九大問(wèn)題是破產(chǎn)法有效實(shí)施的“攔路虎”，要推進(jìn)破產(chǎn)審判工作，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)以下工作：

一是把準(zhǔn)破產(chǎn)司法審判方向。推進(jìn)破產(chǎn)法實(shí)施，應(yīng)與新發(fā)展理念和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)聯(lián)結(jié)起來(lái)，與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確的“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”思路聯(lián)結(jié)起來(lái)，與“破”、“立”、“降”的工作重點(diǎn)聯(lián)結(jié)起來(lái)。最高法院召開(kāi)司法系統(tǒng)會(huì)議，就是發(fā)揮司法對(duì)服務(wù)改革、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的牽引功能，從更高層面推動(dòng)破產(chǎn)法實(shí)施。

二是通過(guò)會(huì)議紀(jì)要方式總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。目前最高法院已出臺(tái)兩部關(guān)于破產(chǎn)法實(shí)施的司法解釋?zhuān)珒H解決破產(chǎn)法極少部分條款的理解問(wèn)題，對(duì)當(dāng)下破產(chǎn)審判工作面臨的突出問(wèn)題仍束手無(wú)策。

在破產(chǎn)法實(shí)施亟須司法審判發(fā)揮牽引作用，且未及時(shí)通過(guò)破產(chǎn)法大司法解釋推進(jìn)破產(chǎn)審判工作的情形下，通過(guò)破產(chǎn)審判工作會(huì)議達(dá)成共識(shí)，以會(huì)議紀(jì)要方式改善破產(chǎn)法制度實(shí)施節(jié)點(diǎn)及配套制度，解決破產(chǎn)法實(shí)施的制度與技術(shù)性問(wèn)題。使法律條款把握準(zhǔn)確、法院系統(tǒng)程序優(yōu)化、審判環(huán)節(jié)突破制度瓶頸。同時(shí)，要建設(shè)專(zhuān)業(yè)化、權(quán)威性與依法獨(dú)立進(jìn)行破產(chǎn)審判的隊(duì)伍。

三是推動(dòng)市場(chǎng)化、法治化條件下地方政府對(duì)破產(chǎn)司法的支持。首先，地方政府應(yīng)尊重法院破產(chǎn)審判權(quán)。破產(chǎn)處置中很多工作直接或間接與地方政府相關(guān)，例如地方政府作為國(guó)有企業(yè)出資人或監(jiān)管者，涉及人員安置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等問(wèn)題，需要地方政府從中協(xié)調(diào)。endprint

目前，各地在破產(chǎn)案件審理中已形成“府院聯(lián)動(dòng)”模式，一般由地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府牽頭搭建，由法院、國(guó)資委、財(cái)政、稅務(wù)、工商等多部門(mén)參與，協(xié)調(diào)解決破產(chǎn)案件中職工安置、社會(huì)保險(xiǎn)、信用恢復(fù)、民生權(quán)益等方面問(wèn)題。

“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制對(duì)地方政府在破產(chǎn)過(guò)程中依法行政，提高破產(chǎn)審判效能起到推動(dòng)作用，但需靠地方政府法治自覺(jué)，目前尚無(wú)制度支撐，對(duì)政府與司法的權(quán)利義務(wù)責(zé)任邊界界定不清晰。

下一步應(yīng)明晰政府角色定位，政府在破產(chǎn)法實(shí)施中扮演推動(dòng)者、參與者、保障者的角色。政府明確自身角色基礎(chǔ)上，要?jiǎng)澢迮c法院的職責(zé)關(guān)系，職責(zé)范圍內(nèi)工作主動(dòng)作為且不干預(yù)司法行為。

此外，“府院聯(lián)動(dòng)”不應(yīng)變成一方主導(dǎo)，而應(yīng)各司其職、密切配合，地方政府應(yīng)尊重法院的破產(chǎn)審判權(quán)。在破產(chǎn)企業(yè)的注銷(xiāo)、稅務(wù)、職工社保、再就業(yè)方面，政府的行政配套措施應(yīng)具可操作性，符合法治化處置“僵尸企業(yè)”的要求。

四是創(chuàng)新管理人在破產(chǎn)程序中發(fā)揮作用的模式。法院應(yīng)采用市場(chǎng)化方式選任管理人，建立政府部門(mén)支持配合管理人的工作機(jī)制，給予職業(yè)破產(chǎn)管理人更多參與主導(dǎo)的機(jī)會(huì)。讓律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所及專(zhuān)業(yè)的個(gè)人管理人成為破產(chǎn)清算與重整中的主角。

通過(guò)對(duì)管理人的分級(jí)分類(lèi)管理，一方面在面對(duì)規(guī)模較大的破產(chǎn)案件時(shí)有標(biāo)準(zhǔn)地選任專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)獲得認(rèn)可的管理人；另一方面可以促使管理人提升自身專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。

同時(shí)，推動(dòng)管理人薪酬由市場(chǎng)決定機(jī)制，保證其專(zhuān)業(yè)性與激勵(lì)性。在跨地跨境破產(chǎn)案件中，適當(dāng)允許外地及境外破產(chǎn)管理人參與，發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)作用，并促進(jìn)本地及境內(nèi)破產(chǎn)管理人走出去，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)統(tǒng)一性及與境外破產(chǎn)規(guī)則的接軌。

現(xiàn)有管理人選任制度下，應(yīng)根據(jù)破產(chǎn)程序不同階段對(duì)管理人細(xì)分，適時(shí)引入臨時(shí)管理人制度。

在破產(chǎn)案件經(jīng)立案審查符合受理?xiàng)l件后，指定正式破產(chǎn)管理人前，由法院指定符合條件的管理人，暫時(shí)負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保全工作。并建立相匹配的薪酬制度、權(quán)責(zé)體系。

此外，及早成立全國(guó)性破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)，以協(xié)會(huì)自治形式實(shí)現(xiàn)對(duì)管理人的規(guī)范管理，并建立符合市場(chǎng)規(guī)律的獎(jiǎng)懲制度。

新時(shí)代下，破產(chǎn)法實(shí)施出現(xiàn)機(jī)遇，在歷史關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，當(dāng)深化改革的重?fù)?dān)壓在破產(chǎn)法身上時(shí)，這部“落了灰”的法律需要精讀細(xì)解、填補(bǔ)漏洞。需要通過(guò)思維創(chuàng)新，突破破產(chǎn)司法審判工作中的制度與技術(shù)性問(wèn)題，推動(dòng)相關(guān)配套制度完善和破產(chǎn)法修改。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)教授、破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心主任，編輯：王敬愷）endprint