章 楊 張林華/上海大學(xué)圖書情報(bào)檔案系

2018年11月5日，國(guó)家主席習(xí)近平在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上發(fā)表主旨演講，明確表示支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略，同“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相互配合，完善中國(guó)改革開放空間布局[1]。位于長(zhǎng)三角地區(qū)的浙江省、上海市、江蘇省、安徽省三省一市地緣相近、文脈相連，隨著長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程的快速推進(jìn)，長(zhǎng)三角地區(qū)的城市群成為中國(guó)外來人口最大的集聚地，民眾異地查檔需求不斷增長(zhǎng)，推動(dòng)檔案部門積極探索民生檔案跨省遠(yuǎn)程服務(wù)。為提供更加便民利民的民生檔案利用服務(wù)，原浙江省、上海市、江蘇省、安徽省檔案局于2017年底啟動(dòng)合作事宜，并于2018年3月14日上海市檔案館簽訂開展民生檔案“異地查檔、便民服務(wù)”工作合作協(xié)議，探索建立跨省級(jí)行政區(qū)域綜合檔案館整體協(xié)作機(jī)制。隨后三省一市檔案部門陸續(xù)簽訂有關(guān)協(xié)議，深入推進(jìn)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略合作的全面深化，這對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)工作突破行政區(qū)域限制、逐步實(shí)現(xiàn)民生檔案資源跨省市共享與利用具有重大意義。遺憾的是，目前學(xué)界對(duì)這一工作的關(guān)注度不高，缺乏實(shí)踐梳理和理論探討。下面筆者試就合作中存在的主要障礙進(jìn)行探討，并就推進(jìn)策略提出幾點(diǎn)建議。

1 合作開展民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)的主要障礙

1.1 受制于條塊分割的檔案管理體制

從全國(guó)范圍來看，條塊分割的檔案管理體制使得民生檔案資源長(zhǎng)期以來處于孤立分散的狀態(tài)；各級(jí)各類檔案館開展民生檔案資源整合缺乏科學(xué)統(tǒng)籌、合理規(guī)劃，也沒有建立統(tǒng)一的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。從長(zhǎng)三角區(qū)域來看，工作要求及管理規(guī)范的差異性造成的“資源整合標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一”問題較為突出，各地進(jìn)行資源整合均有自己的一套標(biāo)準(zhǔn)和方法，各自為政、難以協(xié)調(diào)，這影響并妨礙了區(qū)域間民生檔案信息資源的整合和利用。目前我國(guó)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)大多局限在一定行政區(qū)劃、某一城市圈或是兩城市之間點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的有限范圍內(nèi)，“遠(yuǎn)程”服務(wù)的覆蓋面十分有限[2]。傳統(tǒng)的檔案管理體制下，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域民生資源整合困難重重。

1.2 缺乏統(tǒng)一的資源共享平臺(tái)

跨區(qū)域進(jìn)行民生檔案信息資源交流和共享時(shí)，要求合作方發(fā)展水平、資源配置相當(dāng)，并且信息系統(tǒng)之間的對(duì)接口要保持相對(duì)一致性。民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)的平臺(tái)是集應(yīng)用系統(tǒng)平臺(tái)、資源平臺(tái)、技術(shù)平臺(tái)等于一體的綜合性平臺(tái)體系，其中以民生檔案資源為基礎(chǔ)的資源平臺(tái)建設(shè)是開展民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)的核心內(nèi)容[3]。民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)尤其是跨省利用服務(wù)對(duì)資源共享的要求較高，必須依托于統(tǒng)一規(guī)范的資源平臺(tái)。長(zhǎng)三角三省一市之間實(shí)現(xiàn)民生檔案資源的遠(yuǎn)程共享尚缺乏統(tǒng)一的平臺(tái)，而且也沒有建立起跨行政區(qū)域的共享與利用網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的全面共享仍面臨諸多阻礙。

1.3 遠(yuǎn)程利用服務(wù)發(fā)展不平衡

長(zhǎng)三角三省一市在開展民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)的過程中，在開展時(shí)間、檔案部門的重視程度、投入力度、發(fā)展水平等方面存在差異，各地民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)發(fā)展處于不平衡的狀態(tài)。一些地區(qū)如上海浦東較早地開展了民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)、制定了跨省聯(lián)動(dòng)機(jī)制，2013年10月浦東新區(qū)檔案局（館）與寧波市檔案局（館）正式簽署合作協(xié)議，確立兩地跨館利用服務(wù)工作的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制[4]。截至2018年7月，浦東新區(qū)檔案館已經(jīng)與全國(guó)13家外省市（區(qū)）檔案館建立民生檔案跨省利用合作關(guān)系，包括長(zhǎng)三角地區(qū)的寧波、杭州、南京、合肥4個(gè)主要城市的檔案館，并在與廣東省深圳市檔案館的合作中首次應(yīng)用在線加密傳輸?shù)男畔⒒眯履Ｊ?，?shí)現(xiàn)了“當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)、立等可取”[5]。遺憾的是，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)部分省市民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)工作起步較晚，甚至還未開展。民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)跨省聯(lián)動(dòng)機(jī)制要求合作方發(fā)展水平、資源配置相當(dāng)，然而參差不齊的發(fā)展水平使三省一市檔案部門開展協(xié)同服務(wù)，實(shí)現(xiàn)民生檔案遠(yuǎn)程共享的層次、范圍和水平受到限制，極大地阻礙了區(qū)域民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)的推進(jìn)進(jìn)程。

2 合作開展民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)的策略探析

2.1 破解體制障礙，建立協(xié)調(diào)合作機(jī)制

第一，建立統(tǒng)領(lǐng)全局的組織機(jī)構(gòu)。目前，三省一市檔案部門組建了工作協(xié)調(diào)小組，明確了分管領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任部門，細(xì)化了工作目標(biāo)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)[6]。但由于工作協(xié)調(diào)小組不具備行政約束力，這種形式的合作具有自發(fā)性、分散性的特點(diǎn)，在具體工作中往往會(huì)遇到難以協(xié)調(diào)解決的問題，進(jìn)而阻礙民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)進(jìn)程的推進(jìn)。長(zhǎng)三角一體化升級(jí)，有利于區(qū)域內(nèi)各省市之間行政藩籬的拆除和資源要素的流動(dòng)，三省一市之間的緊密關(guān)系將加速形成。建議可由三省一市各省市檔案部門牽頭，建立以各級(jí)政府為主導(dǎo)，各級(jí)檔案部門、信息公開部門等組成的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃三省一市檔案信息資源共享與遠(yuǎn)程利用的總體工作布局和發(fā)展策略，實(shí)現(xiàn)民生檔案信息利用效率最大化。

第二，加強(qiáng)民生檔案資源整合。日前，由原上海市檔案局牽頭，原浙江省、江蘇省、安徽省檔案局合作編制的《長(zhǎng)三角地區(qū)民生檔案“異地查檔、便民服務(wù)”辦事指南》（試行）[7]正式完成，并在“中國(guó)長(zhǎng)三角”網(wǎng)“異地查檔”專欄、浙江檔案網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布?！掇k事指南》提到的受理點(diǎn)局限在各地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)檔案館，還有很多民生檔案信息資源分散在各地涉民機(jī)構(gòu)和街道社區(qū)。另外《辦事指南》對(duì)于提供利用的民生檔案種類未作出明確規(guī)定，只界定為“長(zhǎng)三角地區(qū)內(nèi)（上海市、浙江省、江蘇省、安徽?。└骷?jí)國(guó)家綜合檔案館保管的婚姻登記檔案等民生檔案（具體種類及內(nèi)容詳詢各查檔檔案館）”[8]。可見，三省一市民生檔案資源整合的程度不一，可提供利用的民生檔案種類不明確，將會(huì)嚴(yán)重阻礙遠(yuǎn)程利用服務(wù)工作的順利進(jìn)行。為此，三省一市檔案部門必須擴(kuò)大民生資源整合的范圍和力度，擴(kuò)充可供利用的民生檔案門類，并從其他領(lǐng)域的協(xié)作中汲取有益經(jīng)驗(yàn)，如從國(guó)外圖書館、檔案館和博物館開展數(shù)字資源整合、保存、共享和服務(wù)[9]中尋求借鑒。

第三，加強(qiáng)民生檔案信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。民生檔案種類龐雜、數(shù)量眾多、歸屬?gòu)?fù)雜、管理標(biāo)準(zhǔn)不一，跨省利用服務(wù)又涉及三省一市檔案部門、大量數(shù)據(jù)信息以及眾多工作人員，因此需要進(jìn)行信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，確保各部門工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一。從三省一市檔案館的角度來說，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、體系結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)規(guī)格等方面要與業(yè)界保持一致，擁有互通的開放性，避免出現(xiàn)因標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、規(guī)格不一致導(dǎo)致無(wú)法讀取利用的現(xiàn)象。從長(zhǎng)三角協(xié)作的層面來看，通過研究和制定統(tǒng)一的電子文件歸檔、整理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)與數(shù)據(jù)交換格式標(biāo)準(zhǔn)、檔案信息等級(jí)管理標(biāo)準(zhǔn)等業(yè)務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)長(zhǎng)三角三省一市民生檔案信息資源共享的制度化和規(guī)范化[10]。

2.2 構(gòu)建信息平臺(tái)，進(jìn)行數(shù)據(jù)共享

《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》提出要搭建一批合作平臺(tái)，包括共建覆蓋三省一市的G60科創(chuàng)走廊、研究規(guī)劃建設(shè)長(zhǎng)三角創(chuàng)新城市圈、建設(shè)具有全國(guó)影響力的長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展示范區(qū)[11]。筆者認(rèn)為，從檔案服務(wù)的角度來說，數(shù)據(jù)共享的前提是有互聯(lián)互通的信息資源管理系統(tǒng)和平臺(tái)，構(gòu)建統(tǒng)一的信息平臺(tái)是三省一市合作開展民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)的關(guān)鍵，也有助于民生檔案遠(yuǎn)程利用形式從單一的檔案查閱向數(shù)據(jù)共享過渡。

第一，在縱向?qū)用?，將民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)融入政務(wù)平臺(tái)。如，可將三省一市館際層面上協(xié)同開展的民生檔案查詢項(xiàng)目融入社區(qū)層面的社區(qū)服務(wù)統(tǒng)一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程利用服務(wù)向縱向?qū)用嫱卣埂Ｉ虾Ｊ械纳鐓^(qū)服務(wù)統(tǒng)一平臺(tái)整合勞動(dòng)、民政、醫(yī)保等多條線資源，建立后臺(tái)聯(lián)盟，信息流轉(zhuǎn)可與其他系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)交互。民生檔案查詢服務(wù)融入平臺(tái)后，作為其中的一項(xiàng)條線業(yè)務(wù)，可以與勞動(dòng)、社保、醫(yī)保、民政、計(jì)生、工會(huì)等其他條線展開業(yè)務(wù)合作[12]。這種將民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)與政務(wù)平臺(tái)相融合的平臺(tái)建設(shè)模式，為三省一市跨省利用民生檔案服務(wù)提供了縱向開拓的實(shí)現(xiàn)路徑。第二，在橫向?qū)用?，合作建設(shè)數(shù)據(jù)交互共享與服務(wù)平臺(tái)。首先應(yīng)通過物理隔離、全網(wǎng)共享等技術(shù)理念建立民生檔案區(qū)域協(xié)同分級(jí)管理系統(tǒng)；其次是合作建設(shè)民生檔案數(shù)據(jù)交互共享平臺(tái)，并納入?yún)^(qū)域協(xié)同分級(jí)管理系統(tǒng)；最后將三省一市各自的資源平臺(tái)與管理系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)交互共享平臺(tái)相對(duì)接，進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸與共享，這樣平臺(tái)內(nèi)的數(shù)據(jù)能夠順暢交互共享。目前，上海浦東新區(qū)檔案館正在建設(shè)檔案數(shù)據(jù)交互共享平臺(tái)，通過平臺(tái)進(jìn)行區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)的便捷共享，這一創(chuàng)新舉措對(duì)三省一市合作開展民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)平臺(tái)建設(shè)大有裨益。

2.3 分層展開合作，適時(shí)協(xié)同推進(jìn)

三省一市民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)發(fā)展尚處在不平衡的狀態(tài)，這種發(fā)展態(tài)勢(shì)極易形成“信息孤島”，限制更廣范圍的資源共享與利用。但是目前探討三省一市的全面合作尚缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)，還是要按照“先點(diǎn)對(duì)點(diǎn)，再面對(duì)面，最終全覆蓋”的發(fā)展路徑推進(jìn)合作進(jìn)程。一是分層展開合作，創(chuàng)新服務(wù)模式。目前三省一市合作開展民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)的案例逐漸增多，不過主要處于點(diǎn)對(duì)點(diǎn)之間展開協(xié)同服務(wù)的階段，并且難以突破原有合作協(xié)議的框架，缺乏創(chuàng)新性的指導(dǎo)。創(chuàng)新服務(wù)模式、融入開創(chuàng)性舉措是突破合作局限的當(dāng)務(wù)之急，具體來說包括擴(kuò)展可供利用的民生檔案門類、采用線上線下多種利用方式、推進(jìn)檔案查閱向數(shù)據(jù)共享轉(zhuǎn)變、構(gòu)建共享合作模式等舉措，推動(dòng)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)跨省合作向縱深方向發(fā)展。二是形成中心輻射式發(fā)展格局，適時(shí)協(xié)同推進(jìn)合作進(jìn)程。三省一市開展民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)的實(shí)踐以上海浦東最為領(lǐng)先，目前浦東新區(qū)檔案館與浙江省的湖州、嘉興、紹興、金華、舟山、臺(tái)州，江蘇的蘇州、無(wú)錫、常州、鎮(zhèn)江、南通、鹽城、揚(yáng)州、泰州，安徽省的蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城等長(zhǎng)三角主要城市的檔案館簽訂了合作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)三角城市群主要城市間民生檔案異地查檔服務(wù)全覆蓋[13]。在這種發(fā)展態(tài)勢(shì)下，形成以上海浦東為中心的輻射式發(fā)展格局是符合長(zhǎng)三角實(shí)際情況的明智之舉，能加快推進(jìn)三省一市合作開展民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)的步伐。