李金龍 劉巧蘭 （湖南大學法學院 湖南 長沙 410082）

習近平在中共十九大報告中提出以人民為中心的發(fā)展思想，在十三屆全國人大一次會議上再次強調：“始終要把人民放在心中最高的位置，始終全心全意為人民服務，始終為人民利益和幸福而努力工作?！盵1]為了貫徹落實習近平關于人民主體的重要思想，具體到公共文化服務供給領域，就是要尊重供給對象的主體地位，賦予其充足的話語權。相較而言，受制于城鄉(xiāng)二元結構的長期浸潤，農村公共文化服務供給水平遠遠落后于城市，其偏離人民立場、違背公共利益、漠視供給對象話語權等問題尤為突出，有效供給不足、無效供給過剩的矛盾更為尖銳。針對農村公共文化服務供給中存在的諸多問題，要從根本上進行改善就必須深入貫徹習近平人民主體思想，賦予農村居民在農村公共文化服務供給中的話語權，提高農村公共文化服務供需耦合度，推動農村公共文化服務供給向高質量轉變。

1 農村公共文化服務供給中農村居民話語權的內涵及話語賦權的重要意義

1.1 農村公共文化服務供給中農村居民話語權的意蘊闡釋

話語權的概念較早由法國哲學家?？绿岢?，他在《話語的秩序》一文中寫道：“話語就是人們斗爭的手段和目的。話語是權力，人通過話語賦予自己以權力。”[2]然而，德國學者哈貝馬斯更傾向于將話語權理解為一種權利，他提出了著名的“話語民主”論，即人們圍繞公共事務展開自由、平等的辯論與商討并最終達成政治共識[2]。學者劉華蓉也持有類似觀點，她指出：“話語權是指公民有就公共事務和國家事務發(fā)表意見的權利，是一種表達權和參與權的體現?！盵3]由此可知，話語權具有話語權利和權力話語雙重屬性，包括權利行使與權力運作雙層含義。權利屬性決定了人人都有言論表達自由的基本權利，人人也都必須履行尊重他人發(fā)聲的義務。而作為一種權力，則指代話語表達所形成的一定影響力和支配力。

農村公共文化服務是指由政府主導、社會力量參與，以滿足農村居民精神文化需求、保障農村居民基本文化權益為目的而提供的具有非競爭性、非排他性的農村公共文化設施和農村公共文化活動。具體來說，農村公共文化設施包括圖書館、博物館、文化館、文化大院、鄉(xiāng)（村）綜合文化站（室）、農家書屋等；農村公共文化活動包括電影放映、文藝演出、影視節(jié)目播放、網絡信息服務、勞動技能培訓等。顧名思義，農村居民是農村公共文化服務的供給對象，是服務鏈中的核心利益主體，享有必要的話語權自然是題旨應有之義。

基于話語權的內涵及屬性，我們認為農村公共文化服務供給領域中的農村居民話語權特指農村居民運用語言符號就文化需求、服務預期、供給質量，自由平等地發(fā)表言論的權利，以及話語表達對農村公共文化服務供給體系的影響程度。農村居民話語權是話語權利與權力話語的統一。話語權利是話語權的本質屬性，我國憲法明確規(guī)定公民擁有言論自由權，農村公共文化服務領域也不例外，公共文化服務對象的言說權利受法律保障，這就要求有關方須為農村居民話語權利的實現提供平臺、創(chuàng)設機會。權力話語是話語權的重要屬性，公民有資格說話是必要前提，說話有回響則是最終目的。農村居民進行話語表達是試圖引導農村公共文化服務項目向著符合自身利益需求方向發(fā)展的一種權力和手段，其根本動機在于通過影響農村公共文化服務供給以達成滿足切身需要、維護根本利益、獲取優(yōu)質服務的目的。農村居民只有同時擁有話語權利和權力話語才能稱得上是真正享有話語權，只有話語權利而沒有話語效果的話語權是流于形式的話語權，沒有話語自由則喪失了發(fā)言資格，話語影響更無從談起。

1.2 農村公共文化服務供給中賦予農村居民話語權的重要意義

1.2.1 有利于在農村公共文化服務供給中貫徹人民主體思想

“民惟邦本，本固邦寧”，“民為貴，社稷次之，君為輕”等民本思想是習近平新時代人民主體思想形成的文化源泉。他在中共十九大報告中提出以人民為中心的發(fā)展思想，這既是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，也是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略。人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨[4]。不可置否，農村居民是農村公共文化服務供給的核心利益主體，以農村居民為中心，將其根本利益擺在首要位置是貫徹習近平人民主體思想的基本要求。一方面，保障農村居民話語權，了解其文化訴求和服務期望，并以此作為服務供給決策的重要依據，提供相應的與其需求有效對接的文化服務；另一方面，在農村公共文化服務供給績效評估環(huán)節(jié)予以農村居民更為廣泛的評議權，這些話語賦權舉措將對貫徹習近平人民主體思想起著綱舉目張的重要作用。

1.2.2 有利于在農村公共文化服務供給中體現公共性價值

基本公共服務供給機制的構建，不僅要強調供給主體、供給范圍、供給方式等工具理性，解決“誰來供給”“供給什么”“如何供給”等問題，更要重視公眾需求、公平正義、公眾滿意等價值理性，解決“為了誰”的問題[5]。農村公共文化服務是基本公共服務的重要構成部分，它是兼具“非競爭性”和“非排他性”的純公共產品，這就要求其供給要以公正平等、公共利益、公眾參與等公共性價值作為終極追求。隨著農村居民民主觀念和權利意識的增強，對公共文化服務的認識逐漸從國家提供的“文化福利”轉變?yōu)閭€人的“文化權利”，賦予農村居民話語表達權顯得愈加迫切。尊重并擴大農村居民話語權，為其訴求表達和意見反饋創(chuàng)造條件，在充分掌握共同利益和公共需求的基礎上提供契合他們真正需要的公共文化服務，這是遏制各級政府組織出于自利動機而產生供給導向扭曲、公共權力異化現象的有效手段，將有助于在農村公共文化服務供給中充分體現公民本位、服務精神、公共責任等行政理念，促成政府施政中公共性價值的回歸。

1.2.3 有利于在農村公共文化服務供給中矯治供給側結構性失靈

隨著社會主義新農村建設步伐的加快，農村居民的精神文化需求日益多元，給農村公共文化服務供給側改革帶來了新的挑戰(zhàn)。供給側在農村公共文化服務提供中自然是與需求側緊密相連的，它意指圍繞滿足基本精神文化需求問題所形成的供給結構體系，而需求側則是指農村生產生活場域中居民的基本性、共同性精神文化需求的集中顯現[6]。可以說，當前農村公共文化服務供給中顯現出的供給與需求不匹配、不協調等問題，歸根結底源于供給側結構性失靈。為實現農村公共文化服務的有效供給，就必須立足于農村居民的精神文化基本需求乃至于個性需求，從供給側發(fā)力，提供契合其需要的公共文化服務，緩解供需矛盾。為此，話語賦權是了解農村居民真實需求的不二法門。為農村居民創(chuàng)設平等開放的話語空間，確保他們的需求可訴說、被傾聽、被重視，并將合理部分運用到供給決策過程中去，才能促進農村公共文化服務供需平衡，縮小農村居民實際感知和心理預期之間的落差，如此不失為矯治供給側結構性失靈的有效辦法。

2 農村公共文化服務供給中農村居民話語權不足的基本表現

農村居民是農村公共文化服務供給的目標群體，理應成為供給決策、管理、監(jiān)督、評估等諸多環(huán)節(jié)的核心話語主體。反觀實踐，我國在由管制型政府向服務型政府轉變的過程中取得了一些成效，但統治行政模式中的“支配型”話語權及管理行政模式中的“管制型”話語權尚未全面解構，農村公共文化服務供給領域依舊處于政府自說自話的獨白話語體系之中，主要表現為農村居民話語權利不充分和話語權力太微弱等。

2.1 話語權利不充分

在農村公共文化服務供給中，農村居民不充分的話語權利是其話語權不足的直接體現。話語權利即言論自由權，它同公民的生存權一樣與生俱來，具有不可剝奪性和不可侵犯性，在農村公共文化服務供給領域主要表現為農村居民的需求表達自由和績效評議自由等。然而，我國農村公共文化服務供給過程行政化傾向嚴重，以“自上而下”的部門化決策和考核為主，缺乏囊括服務對象在內的需求表達機制和績效評估機制，處于體制機制之外的農村居民缺乏發(fā)言機會，造成供需嚴重脫節(jié)。也就是說，農村居民話語權利不充分主要表現為未充分享有需求表達權利和績效評議權利等。

農村居民在農村公共文化服務供給中話語權利不充分首先表現在需求表達環(huán)節(jié)。在絕大多數農村地區(qū)，文化大院、鄉(xiāng)（村）綜合文化站（室）、農家書屋等基礎性公共文化服務場館日漸完備，不過令人惋惜的是，這些文化場所雖然功能較齊全，但是常常門庭冷落，形同虛設。究其原因，不外乎是服務供給決策前不征求或象征性征求服務對象的意見，置農村居民需求表達自由于不顧，以官員意志取代民眾偏好，終致供需脫鉤，此類問題在農家書屋建設中較為突出。農家書屋是政府為解決農民“買書難、借書難、讀書難”問題，建在行政村且具有一定數量的圖書、報刊、電子音像制品和相應閱讀、播放條件，由農民自主管理、自我服務的公益性文化場所。農家書屋工程于2007年全面推開，截至2017年10月末，全國有農家書屋58.7萬家，10年來向廣大農村配送圖書突破11億冊，農民人均圖書擁有量從工程實施前的0.13冊增長到現在的1.63冊，增長了10余倍[7]。在取得諸多成效的同時，農家書屋出版物選配、采購過程中忽視民意、脫離實際的問題也日益凸顯，具體體現在藏書種類由文化主管部門事先確定，在財政經費內統一購買、統一下撥，未給農村居民表達個性化需求的機會，所供圖書與農民需求和實地特色大相徑庭，最終陷入人流量小、借閱率低的窘境。據悉，國家新聞出版署每年都會印發(fā)《農家書屋重點出版物推薦目錄》，并規(guī)定農家書屋當年補充圖書中，推薦目錄所列圖書占比不低于70%。但是，我國各地農村在經濟狀況、宗教信仰、人文習俗等方面存在差異，農民文化需求自然不同，如此忽視民眾自主權和話語權的“一刀切”圖書供給模式難免滋生過分統一、脫離實際、供需錯位等問題。2015年，全國政協委員何香久跟隨全國政協調研團輾轉山東、湖南等省展開調研。實地勘察的某些怪象讓他目瞪口呆，不禁慨嘆：“從山東到湖南，幾乎所有農家書屋的書，都是一樣的。山東有很多種甘蔗的書，可山東種甘蔗嗎？湖南也有很多種高粱的書，可湖南種高粱嗎？”[8]在廣西全州縣枧塘鄉(xiāng)芳塘村，村委主任唐鐵生反映：“村民講究實用，最愛看的是種植、養(yǎng)殖方面的書籍，但這類書籍所占比例只有一兩成。”[9]近些年，芳塘村村民大多轉種經濟效益更好的葡萄、柑橘、圣女果。因為沒有經驗，在應對各種病蟲害時村民常常只能憑著感覺下藥。村民秦四華說：“我去書屋里找過，但沒找到這方面的書?！盵9]想看的書找不到，時間一長，村民也就不愿再去[9]。新華網也曾曝光類似情況，有的農村以漁業(yè)養(yǎng)殖為主要產業(yè)，但農家書屋里卻擺放著大量果樹種植圖書，文化服務與當地情況相脫節(jié)，導致書屋門可羅雀[10]。此外，農家書屋部分藏書晦澀難懂，偏離讀者喜好，與農民的閱讀水平和理解能力不相適配等問題也不可小覷。2015年，中國民主促進會中央委員會在兩會提案中指出，大多數的書屋，根本沒有適合農民閱讀的實用書籍，卻擺著《英漢詞典》《資治通鑒》等大部頭書籍，甚至是被譽為世界上最難懂的哲學論著《邏輯哲學導論》[11]。在《2018年農家書屋重點出版物推薦目錄》中，《秩序的重構：人工智能與人類社會》《路德維希·費爾巴哈和德國古典哲學的終結》等與農民需求相去較遠的圖書映入眼簾[12]?？偠灾r村公共文化服務供需結構失衡反映的深層問題是農村居民話語權利的有欠充分。

在農村公共文化服務供給績效評估環(huán)節(jié)，農村居民亦淪為話語權利受損的弱勢群體。我國農村公共文化服務供給績效評估多以上級評估下級的形式出現，缺乏社會組織和公眾的有效參與。農村居民作為農村公共文化服務的直接消費者，對政府提供的文化服務品質和效率最具發(fā)言權，但目前多數基層公共文化服務績效評估辦法卻未將其納入主體范圍，農村居民的評議權受到遏制。在這種體制機制中，上級文化服務部門根據自身需要確定評估標準，下級文化部門則根據上級需要予以迎合[13]。在特定時期，由上級主管部門作為下級政府部門的單一評估主體, 能夠提高評估效率,利于促進和推動工作,強化對下級的管理力度,便于應對突發(fā)事件、化解難題、完成臨時任務等[14]。然而，在現階段農村公共文化服務供給中，該種評估模式的弊端明顯大過于優(yōu)勢，具體體現在農村公共文化服務供給方不以農村居民的需求為導向，而只關注上級政府及部門的偏好，以阿諛逢迎、投其所好為目標，逐漸偏離農村公共文化服務供給的“初心”，文化服務供給質量無疑難以得到保障。此外，農村居民可參與評價的農村公共文化服務績效考核指標幾近空白，例如，農家書屋建設評估的現行指標集中于對硬件設施的考核，而忽視了對設備使用率、平均閱讀率等軟性指標的考核，也即對農家書屋服務“可及性”（可知曉性、可獲得性、可接近性、可接受性、可適應性等）[15]無相應衡量?？梢?，農村公共文化服務供給績效評估的主體安排和指標設計都不利于農村居民的參與及其話語權利的實現。

2.2 話語權力太微弱

話語權利是農村居民話語權的基礎和前提，話語權力則強調話語表達后所產生的效果和影響，因而它是農村居民話語權利得以實現和實質有效的必要保障，是農村居民話語權的目的和歸宿。在現實生活中，農村居民參與基層文化服務需求表達和供給質量評估的現象并不少見，但現有參與模式通常屬于告知型參與，此種話語表達僅是形式上的表達，實質性的話語威權并未真正形成。我們將此種狀況描述為話語權力太微弱，它在農村公共文化服務供給領域表現為農村居民需求表達效果甚微和供給績效評議影響偏弱等。

農村居民進行需求表達但未產生理想效果是其話語權力太微弱的首要表現。地方政府文化部門在農村公共文化服務供給決策前往往具有相關決策的傾向性意見，但為了獲得公眾的支持和認同，往往在決策公之于眾前安排公眾參與環(huán)節(jié)，以此了解民眾的需求，但參與范圍和話語效果受到嚴格限制，最終結果仍由政府說了算，農村居民的需求表達對供給決策的影響微乎其微，對供給質量提升和自身利益改善的效用很低，甚至可以忽略不計。公益電影下鄉(xiāng)作為農村公共文化服務供給的重要項目，是為響應“國家2131工程”，力爭在21世紀初于廣大農村地區(qū)實現一村一月放映一場電影的目標，并最終解決農民看電影難的問題而推行的。但是，近年來，電影下鄉(xiāng)遇冷問題愈加普遍，電影送來后，村委會忙前忙后組織動員群眾觀看，常常出現一場電影只有幾個人或放映員一人觀看的尷尬局面。造成這一現象的根源是影片與觀眾偏好存在出入，難以吸引大量觀影群眾。當前，老人、婦女、兒童構成農村的主要留守群體，在調查走訪中發(fā)現，電影放映前期，放映員會象征性地征詢村民意見、了解村民偏好，但囿于專項資金不充足、不穩(wěn)定，他們往往無力遵從民愿，所播影片仍以老舊的武俠片、戰(zhàn)爭片為主，不契合于潛在觀影對象的特殊需求，觀影人數及播放效果可想而知。據了解，進入公益電影庫的都是影院下映很久的影片，不但沒有國外大片，新時期優(yōu)秀國產大片也難以在農村放映。這些過時影片由各省電影公司提供給市縣放映隊選購，價格在15元至40元不等[16]。電影下鄉(xiāng)效果打折扣的另一個原因是放映補貼過低，放映隊運轉困難。一些放映隊為了節(jié)約運營成本，往往盡可能購買價格便宜的影片，以致在電影下鄉(xiāng)活動中有量無質[16]。易言之，農村居民在影片挑選中進行了偏好表達，但話語效果甚微。此種觀影需求的收集具有隨意性和零散性，后續(xù)整合、吸納和采用更是付之闕如，農村居民在服務供給決策環(huán)節(jié)的需求表達難以對影片選擇產生決定性影響，放映隊挑選影片的原則依舊是節(jié)省開支，而非受眾喜好，這將直接導致供需錯位，電影下鄉(xiāng)的效果大打折扣。

農村居民話語權力太微弱還體現在農村公共文化服務供給績效評議影響偏弱上。當前，我國農村公共文化服務供給績效評估指標主要包括文化場館建成數量、文化活動類別及次數、文化服務質量、文化服務效果、服務對象滿意度等。然而，在這些指標的權重分配上，諸如農家書屋等場所數量、書屋圖書數量、電影放映次數、技能培訓次數及類型等指標權重較高，而文化場館人流量、文化設施利用率、圖書借閱率、觀影人數、培訓效果等指標權重相對較低，目標群體滿意度在評估指標中所占比重更低。例如，2009年12月，江蘇省下發(fā)《江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設達標評分表》，內中一級評估指標涉及4個分項：一是基本設施設備45分，二是人力資源（文化干部）20分，三是運行機制20分，四是活動內容15分；二級指標則針對公共文化服務的有關具體運行和操作環(huán)節(jié)設計，可見，一、二級指標均未涉及公眾滿意度[17]。2015年10月，浙江省杭州市蕭山區(qū)發(fā)布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共文化服務評估規(guī)范》，它是全國首個鎮(zhèn)級公共文化服務評估標準。在內容上，評估指標體系設置了公共文化投入、公共文化設施、公共文化隊伍、公共文化活動、其他5大類、26項指標和加分項[18]。從以上兩份文件內容不難推測，多數考核指標只能由上級部門進行考評，需要農村居民參評的指標或許只有公共文化活動內容。由此可見，雖然農村居民在農村公共文化服務供給績效評估環(huán)節(jié)實現了一定評議權，但其服務感知和服務評價對最終考核結果影響很小，幾乎未觸及到評議影響力的形成抑或產生的評議影響偏弱，無法成為對供給方進行獎懲的依據，亦難以運用到今后農村公共文化服務供給質量改進中去。

3 農村公共文化服務供給中農村居民話語權不足的原因分析

3.1 話語表達能力比較低

話語表達能力較低是致使農村居民在農村公共文化服務供給中話語權不足的內在原因，具體表現在話語意識、文化水平、信息獲取能力、組織化程度等方面。

首先，農村居民話語意識淡薄是提高話語表達能力的內生障礙。一方面，農村居民文化權利意識不強，認為政府是農村公共文化服務供給主體，自身不過是一個客體而已，只要被動接受文化服務而不必非要什么發(fā)言權不可，因而無意培養(yǎng)自己的話語表達能力；另一方面，農村居民對話語表達效果缺乏信心，偏信自身話語影響微弱，故而行使話語權的積極性逐漸衰減，不易生成增強話語表達能力的動機。其次，農村居民文化水平不高是話語表達能力偏低的客觀原因。較強的話語表達能力在一定程度上依賴于良好的文化水平。由于受教育程度普遍偏低，農村居民有時難以運用恰當的語言和方式表達真實訴求和心理預期，對話語效果產生直接的負面影響。再次，農村居民較差的信息獲取能力往往造成信息掌握的不充分，從而影響話語表達能力和話語可信度。受經濟條件和網絡技術限制，邊遠地區(qū)農民接觸現代通信設備的機會仍然不多，還依賴于電視、廣播、報刊等傳統媒介獲取信息，這無疑延滯了文化資訊獲取速度。因信息匱乏而只能依靠感性認識、諾諾怯語的服務對象在與信息充足而可以侃侃而談的服務供給者的抗衡中，勢必位居下風，話語鋒芒無以顯露。最后，農村居民組織化程度偏低直接抑制了其話語表達能力?，F今，農村居民在表達訴求時偏重于個人狹窄利益并以分散、無序的個體表達為主，而以凝聚共同利益的社會組織為載體進行話語表達的情況較為鮮見。然而，在要求話語實現的情況下，依賴于個人利益總的來說是不能令人滿意的[19]。況且農村居民個體勢單力薄、資源有限，他們在同高度組織化的供給主體的博弈中處于劣勢地位，難以擴大話語影響力，甚至無法充分實現話語權利。

3.2 話語文化不崇尚平等

?？怂购兔桌赵谝脻h娜阿倫特的對抗性緊張關系觀點時指出，在話語中，我們期望著意義之戰(zhàn)，我們期望著爭辯、論證、反駁，而不是和諧的異口同聲；也就是說，參與對話的雙方是一種結構性的關系，他們之間既是平等的，同時又是對抗的、相互辯駁的[20]。據此，我們認為良好的話語文化應如是，各話語主體地位平等，但他們必須為了爭取話語主導權而展開激烈辯駁，沒有任何一方是預設的話語權力執(zhí)掌者，否則這場對話的游戲規(guī)則就該遭到質疑了。然而，農村公共文化服務供給領域現行的話語文化趨于閉塞，話語霸權橫行，話語空間封閉，服務供給者與服務對象地位不對等，勢均力敵的據理博弈難覓蹤跡，話語傳播和話語效果被強勢一方操控，最為直接的體現是服務供給中需求表達、民主決策環(huán)節(jié)的缺失?！吨袊参幕瞻l(fā)展報告（2007）》曾指出，公共文化服務運行鏈條有明顯缺環(huán)，其具體表現為缺少公共需求表達和收集環(huán)節(jié)以及與需求表達相對應的公共選擇環(huán)節(jié)；缺少民主透明的公共文化預算體系，投入中的監(jiān)督和問責機制沒有形成；缺少公共決策的制度設計，從預算的執(zhí)行到產品提供的諸多環(huán)節(jié)中，公眾參與的環(huán)節(jié)缺失；缺少公民社會參與的制度設計，公共文化產品供給模式不完善[21]。造成如此話語亞文化的原因在于政府官員“官本位”觀念根深蒂固。基于“理性經濟人”的假設邏輯，政府官員在農村公共文化服務供給中有追求部門效用最大化的行為動機，以部門效益優(yōu)先為原則確定供給決策方案，較少顧及農村居民的主體地位和文化需求，更多地將其視為物品的“被動消費者”和文化的“受教育者”。為了使符合自身利益的決策出臺，文化行政部門倚仗權力地位和信息資源，在對話伊始便破壞主體平等原則，通過減少發(fā)聲機會抑或控制輿論導向以虛化農村居民的決策地位，終致農村居民話語權利不充分或實現了表達權卻仍無法達到預期話語效果的局面。在這種缺乏開放性和包容性的話語文化中，理應由論辯出彩方掌控的話語權力，卻受話語霸主的意志支配，話語霸主們無需全力爭辯就已牢牢把控話語權。本該硝煙彌漫的對話場域變得緘默沉寂，農村居民因話語權不足而產生的積郁或如暗潮涌動，隱患猶存。

3.3 話語制度建設不健全

完善的話語制度是在農村公共文化服務供給中實現農村居民話語權的重要保障，而我國在話語制度建設方面實屬欠缺，具體表現在需求表達制度、決策參與制度、績效評估制度等。

第一，需求表達制度不健全。國際國內均有保障公民話語自由的相關條款，但規(guī)定過于籠統，并無詳細配套措施，更未出臺專門針對農村居民文化服務需求表達的政策。例如，聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第19條明確規(guī)定：人人有權持有主張，不受干涉，人人有自由發(fā)表意見的權利[22]；中國《憲法》第34條規(guī)定：公民有言論自由的基本權利[23]；《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》第13條提出：建立群眾文化需求反饋機制，及時準確了解和掌握群眾文化需求[24]。但是，這些規(guī)定沒有及時轉化為具體制度，為有關公民特別是農村居民需求表達提供制度保障。第二，決策參與制度不健全。目前用以保障農村居民文化服務供給決策表達權的規(guī)定較少。雖然我國在2017年3月起施行的《公共文化服務保障法》標志著我國文化法治建設取得突破性進展，但其中關于民主決策的規(guī)定仍不完善。例如，《公共文化服務保障法》第15條規(guī)定：公共文化設施的選址，應當征求公眾意見[25]。該條款屬于原則性規(guī)定，強調“征求公眾意見”卻未提出實施程序，且文字表達使用“應當”一詞，更多地帶有引導、鼓勵意味，而缺少強制性，這易使公眾在文化服務供給決策環(huán)節(jié)的話語權異化為政府手中的行政自由裁量權，難以切實保障農村居民話語權的實現。第三，績效評估制度不健全。已有農村公共文化服務供給績效評估制度不科學、不合理。人民是政績的閱卷人，農村居民是農村公共文化服務供給的目標群體，其消費體驗是服務供給質量的直接反映，應充分享有話語權。而現實狀況是，農村居民時常被排除在文化服務供給評估主體列表之外，其滿意度未被納入績效考核指標體系或所占權重很低。不健全的績效評估制度違背了人民主體思想，限制了農村居民的法定評議權，也難以實現農村公共文化服務的高質量供給。

3.4 話語渠道堵塞不通暢

話語渠道是話語傳遞的載體，是連接話語主體和話語受眾的橋梁。然而，農村公共文化服務供給領域凸顯的話語渠道堵塞不暢問題直接影響了農村居民話語權的實現。

傳統話語渠道精英化是話語渠道不通暢的首要表現。在經濟結構多元化、社會階層多極化、利益訴求復雜化的社會環(huán)境中，現有的傳統話語渠道被社會精英階層把持著，農村公共文化服務供給對象的個性化表達受到巨大阻礙。具體來說，人大、政協和黨代會等正式組織是農民文化權利表達和行使的重要渠道，但這些主渠道表達方式正日益顯示出精英化的特性，即在參與表達和投票的主體構成上，農民的比重和員額嚴重偏低。農民的呼聲和吁求趨于衰弱，決策權和話語權正逐步被其他群體和階層所掌握，農民的文化需求和權益很難滿足和實現[26]。顯然，農村居民較難通過趨于封閉化和形式化的傳統制度性渠道表達文化服務訴求，從而催生了越來越多非理性化、非制度化、非法治化的扭曲了的話語表達方式，給民眾利益和社會秩序帶來巨大的危害。

新型話語渠道低效性是話語渠道不通暢的重要表現。隨著電子政務的飛速發(fā)展，政府網站、政務微博微信、政務App等新媒介演變?yōu)檗r村公共文化服務供給中農村居民話語表達的重要渠道，但其可用性和有效性仍有待提高。一方面，偏遠落后農村地區(qū)受經濟條件和技術水平限制，尚未實現通信網絡全覆蓋，當地農村居民無法利用新媒體表達文化訴求，新型話語渠道的適用范圍十分有限。另一方面，諸如政府網站的現代官民互動渠道存在閉塞不暢、訴求-回應機制尚未形成等問題。近年來，各地政府不顧實情、一哄而上陸續(xù)建設政府網站，而后因資金、技術、專業(yè)人員匱乏導致“僵尸”網站、“睡眠”欄目不斷出現。針對民眾網上留言，政府工作人員不回應、逾期回應、答非所問、應以官話套話及虛話大話等問題愈發(fā)普遍，嚴重影響政府公信力。2015年，國務院辦公廳組織開展第一次全國政府網站普查，結果顯示，421個不合格網站中83%集中在縣級以下，而文化部門網站占比不低，如廣東省“始興縣文化廣電新聞出版局”網、四川省“合江縣文化體育廣播電視局”網、新疆維吾爾自治區(qū)“伊吾縣文化體育廣播影視新聞出版〈版權〉局”網等均在不合格政府網站名單之列；普查情況通報中還特別提到，14.7%的網站互動功能缺失，政府與公眾交流缺少有效途徑，主要表現為部分政府網站無互動交流欄目或互動欄目長期不回應[27]。由此可見，農村居民欲借基層政府網站等新型渠道在農村公共文化服務供給中實現話語權略顯低效，甚至無效。

4 實現農村公共文化服務高質量供給中農村居民話語賦權的路徑選擇

4.1 大力提高農村居民的話語表達能力

農村居民作為基層公共文化服務供給的話語主體，提高其話語表達能力是實現話語權利和話語效果的根本要求。第一，逐步增強農村居民話語表達意識。這可從內外兩方面著手，在內在建設上，農村居民要徹底改變錯誤的自我角色定位，認清自己在農村公共文化服務供給體系中的主體地位，提高文化服務需求表達的自覺性和自信心；在外部培育上，廣泛開展以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內容的村民自治活動，以此喚醒農村居民公民意識和公共精神，激發(fā)農村居民話語表達的主動性和理性化，進而提高其話語表達能力及自我管理、自我教育、自我服務、自我發(fā)展的能力。第二，基層政府應加大對農村居民科學文化素質培養(yǎng)的力度和頻度。在保證九年制義務教育階段零輟學率的前提下，充分利用農民夜校和鄉(xiāng)村講習所等平臺普及科學文化知識、舉辦科學普及活動，以此提升農村居民科學文化水平，并努力增強其話語表達邏輯。第三，農村居民應主動培育信息捕獲能力，基層政府積極開放開拓信息發(fā)布渠道，確保農村居民及時便捷地獲取文化服務資訊。同時，擴大偏遠農村地區(qū)信息網絡覆蓋范圍，健全信息披露制度，完善政府網站信息“主動公開”和“依申請公開”途徑等亦是提高農村居民信息獲取能力必不可少的條件。第四，基于共同利益結合而成的具有高度向心力的農村社會組織是農民話語表達的重要載體，不斷提高農民話語表達組織化程度對擴大其話語影響力大有裨益。完善相關法律法規(guī)，為農村社會組織的孵化、成長、壯大提供良好的制度環(huán)境和技術支持。農村社會組織自身應致力于管理制度、組織架構、組織文化等方面的自我優(yōu)化。此外，正確處理好基層黨組織、村民自治組織、鄉(xiāng)村社會組織、村民之間的關系與農村社會組織功能的充分發(fā)揮密切相關。農村基層黨組織在社會治理實踐中存在對農村治理事務“直接包辦”和“直接替代”趨向，弱化了基層社會自治組織，這不利于農村社會治理的多元、健康、持續(xù)發(fā)展。因此，如何在保持基層黨組織的領導基礎上，增強與多元主體的協同，在治理秩序和治理活力之間找到平衡點，是必須要解決的鄉(xiāng)村系統治理問題[28]。簡言之，功能完善、發(fā)展成熟、獨立自主的農村社會組織是農民實現知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的最佳依托。

4.2 致力培植平等的話語文化

公正平等、開放包容的話語文化是維護話語主體言論自由的社會基礎。在農村公共文化服務供給領域，供給主體——政府和供給對象——農村居民是話語博弈雙方，現有的缺乏平等性和開放性的話語文化引致雙方話語地位在對話伊始便失衡。與政府組織相比，農村居民在農村公共文化服務供給體系中處于劣勢地位，平等的話語文化是農民與政府官員建設性對話，并形成一定話語影響不可或缺的條件，這需要言說者協力營造。首先，農村居民作為基層文化服務供給的核心利益主體，要明確自身的主體地位，主動行使話語表達權，捍衛(wèi)言論自由權和對話辯駁中的平等地位，對于壟斷話語權力的蠻橫行為要及時揭發(fā)檢舉，努力塑造自由平等、開放包容的話語氛圍。其次，隨著公眾民主意識的增強和服務型政府建設的推進，逐步摒棄官僚主義作風，以“民本位”思想取代“官本位”思想是大勢所趨。要深入開展國家公職人員思想教育活動，培育以人民為中心的治理思想，強化公共責任意識和服務意識，這是形成公平、公正、公開話語環(huán)境的概念根基。再次，農村居民的文化服務需求日益趨向個性化，傳統“一刀切”方式所提供的高度同質化服務已難以適應多樣化的需要，這就要求文化行政部門樹立以需求為導向的公共服務理念。尊重和擴大農村居民話語表達權，增強政府的開放性與可接見性，形成上下互動、平等協商、兼容并蓄的話語文化，及時了解并迅速回應農村居民文化服務訴求，實現農村公共文化服務供需的精準對接。最后，相關監(jiān)管部門應加大監(jiān)督懲治力度，嚴厲打擊話語霸主，摧毀話語霸權，對農村公共文化服務供給過程進行動態(tài)化的全程監(jiān)督，特別關注需求調查環(huán)節(jié)和民主決策環(huán)節(jié)的公民參與狀況，對象征式參與和形式化表達等行為不予輕饒，與此同時，鼓勵服務對象就民主參與遭壓制、話語表達受操控等問題進行投訴舉報，官民雙方共同致力于營造和維護自由博弈、和諧磋商的話語文化。

4.3 建立健全話語保障制度

科學合理的制度設計是農村居民掌握話語權并順利實現文化利益的必由之路。首先，加快文化服務需求表達制度建設，使其規(guī)范化、常態(tài)化。需求表達制度要明確規(guī)定實施原則、目標、步驟等內容，提高該制度的精準性和可操作性，避免宏大敘事、泛泛而談。在農村文化服務需求傾訴對象上，農村居民更樂意向有威望、信得過的老干部、老黨員表露真實意愿。為此，可探索建立“黨群中心戶”制度，把名望聲譽高、熱心村務的農村“三老”發(fā)展為黨群中心戶，發(fā)揮其在農村居民訴求征詢、意見了解等方面的特有優(yōu)勢。當然，制度精細化設計后還有賴于付諸實踐，在及時準確掌握農村居民真實文化訴求的基礎上，根據實際制定農村公共文化服務“菜單”，開展“訂單式”服務，確保農民需求在供給中得以體現，切實保障農村居民在基層公共文化服務供給中的話語權。其次，加強文化服務供給決策參與制度建設，使之民主化、長效化。打破傳統慣有的決策規(guī)則和決策程序，設立利益博弈機制和利益協調機制，完善農村黨員和村民代表民主議事聽證制度，將農村居民納入決策主體范疇，提高他們在決策人數中的比例，構建“多方參與、自下而上、互動協商”的民主決策模式，推動決策規(guī)則由“政府說了算”向“官民共定奪”轉變。在實踐中，以“民主懇談”為主要特征的溫嶺模式將原本游離于體制之外的草根民主形式正式引入現行政治體制內，與村民會議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會相結合，并使之逐步制度化、程序化和規(guī)范化[29]。這或許可為構建基層民主對話、參與式決策和參與式預算提供經驗借鑒，有助于充分保障農村居民在農村公共文化服務供給決策中的話語權。最后，完善文化服務供給績效評估制度建設，使其科學化、實效化。完善績效評估制度要明確評估標準、評估主體及指標體系等。在農村公共文化服務供給績效考評中，要把農村居民的評價作為衡量工作成效的標尺，構建囊括農村居民在內的多元主體參與的績效評估體系。要注重優(yōu)化績效評估指標，建立“以公眾為導向”的農村公共文化服務供給績效評估體系，以公眾感知為重點，適當增加服務質量、服務效果、民眾滿意度等指標權重，提高評價指標的科學性和全面性。據悉，東莞市作為全國首批國家公共文化服務體系示范區(qū)，它在基層公共文化服務績效評估體系構建上堪稱典范，其可取之處在于將服務效能作為重要考評指標，高度關注農村居民基本文化服務項目知曉率，農村居民參與基本文化服務項目及各類文化藝術活動的人次及比率，以及不同群體對服務的滿意度等[30]。諸如此類績效評估制度方能確保農村居民評議權的實現，由此倒逼農村公共文化服務供給向高質量轉變。

4.4 不斷完善話語表達渠道

完善農村公共文化服務供給中的話語表達渠道包括暢通傳統渠道、優(yōu)化新型渠道、拓寬組織化渠道。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上層級要充分發(fā)揮人大、政協、黨代會等傳統話語渠道的作用，出臺相關規(guī)定和配套措施提高農村居民在會議主體中的比重，避免社會精英的話語壟斷，促使農村居民在基層文化服務供給相關會議中順利實現決策參與權和話語表達權。在農村一級利用村民會議和村民代表會議等傳統渠道，匯集民眾的文化服務需求，并將其轉化為決策依據。第二，大力開拓和優(yōu)化新型話語渠道，提高農村居民話語表達渠道的多樣性和有效性。不斷改善農村網絡通信條件，大力推廣政府網站、政務微博微信等新媒介，并幫助農村居民提高使用技能，以此作為高效便捷的現代化訴求表達渠道。若經費允許，還可在綜合性文化服務中心添置智能顯示屏，滾動播放當地基礎文化設施籌建計劃、農村公共文化活動安排、文化項目建設資金使用情況，并增設留言互動功能，為農村居民表達話語提供便利。優(yōu)化新型渠道，提高其可用性和有效性亦不容忽視。按照國務院辦公廳于2017年5月印發(fā)的《政府網站發(fā)展指引》規(guī)定，已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府門戶網站和縣級文化部門網站要將內容整合至縣級政府門戶網站[31]。在此基礎上，強化縣級政府門戶網站解讀回應、互動交流的功能。鼓勵農村居民通過互動留言欄目表達文化服務需求，以制度化、常態(tài)化的全國政府網站普查、季度抽查為手段，推進解決政府網站“內容更新不及時、信息發(fā)布不準確、交流互動不回應、服務信息不實用”等問題，促使相關公職人員及時查看、處理、回應公眾關切，將基層政府門戶網站視為聽取民意、了解民愿、匯聚民智、回應民聲的重要平臺，并將其建設成為農村公共文化服務供給對象話語表達的有效渠道。第三，進一步拓寬農村居民話語表達的組織化渠道。在農村居民個人話語支配力弱的情況下，農民可依托社群、團體等社會組織進行有效表達，這將有助于提升自身話語影響力和政府的回應性。因此，要鼓勵和支持村民議事會、村民理事會、村民參事會、村民監(jiān)事會、鄉(xiāng)賢會等鄉(xiāng)村社會組織的創(chuàng)立和發(fā)展，不斷豐富農村居民在農村公共文化服務供給中話語表達的組織化渠道，形成共建共治共享的多元協同格局。