邊巴拉姆 張靜

(1.西藏自治區(qū)社會科學院南亞研究所,西藏拉薩850000;2.西藏大學政法學院，西藏拉薩850000)

《中華人民共和國憲法》第三十六條明確規(guī)定公民宗教信仰自由及國家保護正常的宗教活動?！蹲诮淌聞諚l例》進一步明確了各級人民政府在宗教事務管理中的職責[注]《宗教事務條例》(2017年修訂)第六條第一款：“各級人民政府應當加強宗教工作，建立健全宗教工作機制，保障工作力量和必要的工作條件”。，《憲法》和《宗教事務條例》為保護公民宗教信仰自由及依法管理宗教事務提供了明確的法律依據。在西藏，大多數藏族群眾有信仰藏傳佛教的傳統(tǒng)，國際敵對勢力和境外分裂分子從未停止過利用宗教搞破壞，加之目前日益復雜的國際形勢，使得依法管理西藏宗教事務既是我國法治政府建設的重要內容，也是保護西藏長足發(fā)展和長治久安的關鍵舉措。本文以西藏宗教事務管理為切入點，對西藏宗教管理法治化的起源與發(fā)展路徑做出梳理，在此基礎上筆者擬對西藏在依法管理宗教事務中的具體實踐和取得的經驗進行分析，以期呈現改革開放以來西藏在依法管理宗教事務中具有創(chuàng)新性、代表性的舉措和經驗，并結合社會主義新時代宗教管理的新理念和新方向，對西藏宗教事務管理法治化進行展望。

一、西藏宗教管理法治化的起源及發(fā)展路徑

新中國成立前，國家層面對西藏進行宗教管理主要是在行使國家行政管理權的過程中實現的。新中國成立后，黨和政府高度重視宗教事務管理工作，在多份重要綱領性文件中明確宗教信仰自由。改革開放以來，隨著法治社會進程的不斷推進，宗教管理體系逐步發(fā)展和完善。根據不同時期的形勢和任務，西藏自治區(qū)黨委政府在貫徹執(zhí)行黨的宗教信仰自由政策的同時，依法制定寺廟管理制度，積極引導藏傳佛教與社會主義社會相適應，有效抵御國際敵對勢力借助寺廟進行分裂、顛覆、滲透破壞活動，促進西藏宗教事務管理有序、有度、依法開展。

(一)新中國成立前——依托國家行政管理權進行宗教事務管理

在新中國成立前很長一段時期內，國家層面對西藏的宗教管理主要依托國家政政權力的行使予以開展，加之朝代更迭、時局多變和封建社會統(tǒng)治者個人因素影響較大等原因，并沒有形成體系化的宗教管理政策，距離法治化的宗教管理體系還有較大差距。元朝時期，開始形成宗教事務管理的制度雛形，元朝至明清時期，歷代中央政府在西藏行使國家行政管理權的過程中，形成了系列規(guī)范西藏宗教管理的制度，如金瓶掣簽制度，又如宣政院、理蕃院職責中包含管理西藏宗教事務的內容。在這一時期，雖然形成了宗教事務管理的一定規(guī)范，但受歷史、社會等各方面因素的制約，這些規(guī)范與現代化的宗教管理法制化的制度體系理念還相去甚遠，但不可否認的是這一時期形成的如金瓶掣簽等重要制度對西藏宗教事務管理規(guī)范化產生了深遠影響。民國時期，由于政局迭宕起伏，加之日本帝國主義的入侵，使國民政府對西藏等邊疆地區(qū)的治理有所松懈；同時,英帝國主義及西藏地方上層反動勢力策劃并制造了一系列分裂活動，西藏宗教事務管理出現了更多不穩(wěn)定的因素。因此，在這一時期內，關于西藏宗教事務的管理主要依靠國家主權行使予以實現，換言之，這一時期的宗教事務管理屬于中央政府主權行使中附帶的一項管理內容，還未形成專門化的、體系化的宗教管理體系。

(二)建國初期至改革開放新時期——日趨完善的宗教管理體系

在1949年的《中華人民共和國政治協(xié)商會議共同綱領》中確立了民族區(qū)域自治制度，《共同綱領》第五條明確了人民享有宗教信仰自由權，第五十三條規(guī)定了少數民族地區(qū)具有保持或改革其風俗習慣及宗教信仰的自由?！豆餐V領》的相關規(guī)定為保障西藏地方人民群眾的各項權利的實現提供了依據。1951年，《中央人民政府和西藏地方政府關于和平解放西藏辦法的協(xié)議》正式簽署，其中第七條規(guī)定，“實行中國人民政治協(xié)商會議共同綱領規(guī)定的宗教信仰自由的政策”，標志著西藏人民宗教信仰自由的權利保護及宗教事務管理進入新的歷史階段。1959年民主改革后，西藏宗教事務管理擺脫了封建農奴制時期三大領主的特權，所有寺廟均選出了管理委員會，實行民主管理。1978年，黨的十一屆三中全會為國家法治的發(fā)展指明了方向。鄧小平同志在會上指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！盵注]參見鄧小平同志在1978年12月13日的中共中央工作會議閉幕會上的講話：《解放思想，實事求是，團結一致向前看》。此后，根據中央的會議精神，西藏制定了第一批規(guī)范宗教事務管理的正式法律規(guī)定。1991年，為保障公民宗教信仰自由，維護宗教團體、宗教活動場所的合法權益，維護祖國統(tǒng)一、民族團結和社會安定，建設社會主義新西藏，西藏自治區(qū)人民政府頒布了《西藏自治區(qū)宗教事務管理暫行辦法》[注]《西藏自治區(qū)宗教事務管理暫行辦法》于1991年12月9日西藏自治區(qū)人民政府常務會議上通過，1991年12月20日西藏自治區(qū)人民政府頒布施行，2006年因《西藏自治區(qū)實施〈宗教事務條例〉辦法(試行)》的實施而廢止。，標志著西藏自治區(qū)宗教事務管理至此有了專門且系統(tǒng)的法律文件。進入20世紀以后，大量規(guī)范宗教事務管理的政策法規(guī)相繼頒布實施，也結合實際相繼探索出具有西藏特色的管理體系，促使西藏自治區(qū)宗教事務管理的法制體系日趨完善。

二、西藏宗教管理法治化的具體實踐

在全面依法治國的背景下，西藏現代化治理轉型的關鍵也在于制度化、法律化。西藏不斷推動有關宗教治理的地方性法規(guī)和文件的立改廢工作，結合國家宗教事務管理政策方針與西藏實際創(chuàng)新治理舉措，持續(xù)規(guī)范寺廟、人員與宗教活動等領域的管理，進一步豐富了西藏宗教事務依法管理的內涵。

(一)充分行使地方立法權

西藏自治區(qū)自成立起，始終堅持實施民族區(qū)域自治制度。特別是改革開放以來，充分行使《憲法》和《中華人民共和國立法法》賦予的地方立法權，根據西藏宗教事務管理的實際，制定了許多體現地方特點的地方性法規(guī)和規(guī)章，建立了具有西藏特色的宗教管理法規(guī)體系。為促進宗教管理法規(guī)體系的不斷完善，西藏自治區(qū)政府依據不同階段不同管理任務，及時對法規(guī)、規(guī)章予以修訂，同時，對于不符合實際情況已無實施必要的規(guī)定，及時予以廢止以維護宗教管理法規(guī)體系的嚴肅性。具體而言，西藏充分行使地方立法權的實踐，主要表現在以下幾個方面：

1.積極制定地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，構建依法管理宗教事務的法規(guī)體系。習近平總書記強調：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！盵注]參見《習近平用典》(法治篇)——《在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神 全面深化改革專題研討班上的講話》等文中引用。西藏自治區(qū)注重加大民族法制建設的力度，積極制定宗教管理的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，為依法管理宗教提供法律依據。依法管理宗教事務的法律法規(guī)主要有《西藏自治區(qū)實施〈宗教事務條例〉辦法(試行)》《藏傳佛教學銜授予辦法(試行)》《西藏自治區(qū)宗教活動場所管理實施辦法》《西藏自治區(qū)藏傳佛教活動場所學經班管理辦法(試行)》《藏傳佛教寺廟管理辦法》和《中共西藏自治區(qū)委員會、西藏自治區(qū)人民政府關于加強和創(chuàng)新寺廟管理的決定》《西藏自治區(qū)藏傳佛教寺廟僧尼請銷假管理規(guī)定》《西藏自治區(qū)人民政府關于嚴格規(guī)范大型宗教活動審批管理的意見》《西藏自治區(qū)寺廟僧尼參加社會保險暫行辦法》等。從上述規(guī)定來看，西藏充分行使地方立法權，對國家法律規(guī)定在西藏的適用以及西藏本身宗教事務管理中的諸多事項予以規(guī)定。

2.圍繞宗教事務管理，完善有關配套規(guī)定和措施體系。為保障憲法賦予的少數民族使用和發(fā)展本民族語言文字的權利，1987年西藏自治區(qū)第四屆人民代表大會第五次會議通過《西藏自治區(qū)學習、使用和發(fā)展藏語文的規(guī)定》；1981年頒布的《西藏自治區(qū)施行〈中華人民共和國婚姻法〉的變通條例》和2002年頒布的《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國收養(yǎng)法〉的變通規(guī)定》，從西藏的實際情況出發(fā)，規(guī)定了少數民族的婚姻、家庭習俗，保障了憲法對各少數民族有保持或者改革自己的風俗習慣的自由權的規(guī)定；2014年拉薩市本著尊重本市藏民族的喪葬習俗的原則，對色拉寺東山的喪葬臺周邊環(huán)境進行治理，恢復了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，研究制定了《拉薩市天葬管理辦法》。為傳承和發(fā)展西藏優(yōu)秀的民族文化，保障少數民族文化權益，自治區(qū)先后出臺《西藏自治區(qū)布達拉宮文化遺產保護管理條例》《西藏自治區(qū)文物保護條例》《西藏自治區(qū)旅游管理條例》《拉薩市老城區(qū)保護條例》等，促進了西藏自治區(qū)民族文化發(fā)展的法治化進程。[注]數據來源：北大法寶、全國人大法律法規(guī)數據庫、法集網等。

3.依據國家規(guī)定和實際情況的變化，及時開展修訂和廢止工作。改革開放以來，隨著西藏的經濟、社會、文化不斷的發(fā)展，宗教管理領域也出現了很多新情況和新問題，加之國家法律體系的完善，部分法律制度需要在西藏予以進一步細化實施等情況，西藏自治區(qū)就宗教管理中的重點、難點問題的規(guī)范予以及時修訂。為促進西藏文化市場的規(guī)范化管理，促進文化與宗教二者愈加協(xié)同、規(guī)范的發(fā)展，《西藏自治區(qū)文化市場管理條例》自制定以來歷經三次修訂。同時，對于部分規(guī)定需要繼續(xù)實施但效力層級有所限制的情況，有關立法機關及時予以修訂完善并以更高效力層級的形式發(fā)布，以促進該規(guī)定在自治區(qū)范圍內更好實施。為更好保障公民宗教信仰自由，促進國家宗教政策在西藏的更好落實，于2007年1月1日起施行《西藏自治區(qū)實施〈宗教事務條例〉辦法(試行)》，以替代1991年頒布實施的《西藏自治區(qū)宗教事務管理暫行辦法》。對于部分法規(guī)、規(guī)章和文件與國家立法不一致的情形或明顯過時不能滿足適用需要的，有關立法機關及時予以廢止，先后廢止了《西藏自治區(qū)旅游條例》《西藏自治區(qū)宗教事務管理暫行辦法》《西藏自治區(qū)文化產業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》等規(guī)定。及時開展修訂清理工作，既適應了西藏宗教事務管理的需要，也維持了自治區(qū)宗教事務管理法規(guī)體系的嚴肅性。

(二)創(chuàng)新宗教事務依法管理內涵

隨著經濟社會的不斷發(fā)展，西藏宗教事務管理已步入法治管理的階段。從西藏宗教事務管理法治化的進程和歷史發(fā)展過程來看，不斷創(chuàng)新宗教事務依法管理的內涵是其中的重要內容。在大力推進西藏長足發(fā)展和長治久安戰(zhàn)略目標大背景下，創(chuàng)新宗教事務依法管理的內涵，也是其不斷通過法治途徑實現管理、完善管理的關鍵所在。

1.堅持黨的全面領導，堅持宗教事務管理的正確方向。堅持黨的全面領導是西藏依法進行宗教事務管理的重要保證。改革開放以來，我們黨領導恢復落實宗教工作正確的方針政策，有計劃地維護和開發(fā)宗教活動場所，1982年底基本完成了宗教領域的撥亂反正工作。世紀之交，我們黨加強了對西藏寺廟工作的領導，把握住了宗教事務管理的方向，確保寺廟牢牢地掌握在愛國僧尼手中。2006年，為解決西藏宗教事務管理上面臨的新問題，西藏自治區(qū)黨委提出必須把握的“兩條底線”，規(guī)范宗教場所、人員與宗教活動的管理。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視宗教工作，強調宗教問題始終是黨治國理政必須處理好的重大問題[1]。在黨的正確領導下，新時期西藏宗教工作將依法打擊利用宗教進行滲透分裂活動與深化西藏寺廟愛國主義教育相結合，加大愛國愛教宗教力量的培養(yǎng)力度，促進了西藏宗教活動的有序進行，促進了西藏宗教事務的有序管理。

2.統(tǒng)籌推進，人員、場所與活動全面規(guī)范。西藏在加強和創(chuàng)新宗教活動依法管理過程中，因地、因寺制宜，制定一系列穩(wěn)定、長期、有效、可實施的管理方案，從自治區(qū)實際情況出發(fā)，兼顧管理宗教工作領域的其它事項。首先，將全方位統(tǒng)籌推進宗教事務管理作為西藏宗教事務依法管理的重要保障，對人、事、地、物進行全方面規(guī)范引導。自治區(qū)政府依據西藏在藏傳佛教信仰與傳承民族文化等方面所具有的地方特色，依法有序管理寺廟、人員與宗教活動，這三方面的管理成為改革開放以來西藏依法管理宗教最重要的內容，并且持續(xù)加大對宗教文物、歷史遺跡等宗教文化載體的保護，完善相應配套措施，在實現管理的同時全方位促進藏傳佛教的發(fā)展，推廣和發(fā)展地方文化。具體而言，包括制定和完善寺廟管理的規(guī)章制度，加強對社會流動從事宗教活動人員和大型宗教活動的管理；將高科技、信息化、便利實用的管理方法和管理系統(tǒng)引入宗教管理實踐；將社會保障制度覆蓋到寺廟社區(qū)和社會流動從事宗教活動人員等。

3.理順體制，分級負責與內外管理相銜接。改革開放以來，為彌補宗教事務管理體制中存在的問題與不足，西藏在宗教事務管理中不斷進行創(chuàng)新，為打破以往單一僵化的屬地管理模式，明確了分級負責的屬地管理原則。在屬地管理的基礎上，根據寺廟分級負責的原則，建立了黨政、統(tǒng)戰(zhàn)、寺廟、宗教團體相結合的多層次管理體系；并結合各寺廟的特點，確立了由駐寺干部為主體，愛國愛教僧尼參與的管理委員會和專職管理主體。同時，西藏宗教事務管理注重內部管理與外部管理的結合，寺廟的內部管理是指以寺廟僧尼為主的民主管理委員會的自我管理模式，外部管理則是指以政府為主導的依法對宗教事務和宗教活動場所的管理。在依法管理宗教事務過程中，內外兩種管理方式有效銜接，互為補充，是新時期西藏做好宗教事務管理的重要途徑。

4.堅持創(chuàng)新，以服務與保障促有序管理。西藏在宗教事務管理中一向以問題導向和結果導向為原則，在務實管理的基礎上堅持管理方式創(chuàng)新，在創(chuàng)新中堅持寓服務于管理、以權利的保障促管理。西藏在促進宗教事務依法管理的同時，妥善處理政府管理部門與寺廟僧尼之間的關系，努力實現管理主體與管理對象之間的溝通與合作。寺廟僧尼共享改革發(fā)展成果，以服務和權利保障促進管理是西藏自治區(qū)加強和創(chuàng)新寺廟管理工作的根本目的和重要動力。自治區(qū)加強宗教基礎設施的投入，對僧尼基本權利的保護，自2011年以來，西藏自治區(qū)大力推進寺廟“九有”工程，保證財政資金專項支持，實現交通、水電、通信覆蓋率的大幅提升，加快圖書室、文化交流等平臺建設，極大改善了寺廟基礎設施條件；“兩險一保”政策逐步得到全面落實，養(yǎng)老院、公共衛(wèi)生服務等社會保障服務措施體系也日趨完善。此外，地方政府在促進宗教事務依法管理的過程中，堅持以人為本的重要原則和服務意識，以宗教信仰自由和發(fā)展與保障作為重要出發(fā)點和落腳點，積極創(chuàng)新管理方式，如拉薩市的“六個一”“9+5”等創(chuàng)新措施，不斷豐富了宗教事務管理的手段和方式，也產生了良好的管理效果。

三、西藏宗教管理法治化所取得的 經驗與成就

西藏宗教事務依法管理歷經發(fā)展，尤其是改革開放以來不斷的改革、創(chuàng)新和完善，在依法管理宗教方面取得了重大成效與經驗，西藏依法管理宗教成為黨領導宗教工作的重要詮釋，在堅持不斷的努力與改革中，通過立法的完善、制度的創(chuàng)新、觀念的深入，也使西藏宗教管理事業(yè)進入穩(wěn)步發(fā)展的法治化軌道，同時也是宗教信仰自由憲法原則與人權保護價值的具體體現。

(一)黨領導宗教工作的偉大實踐

西藏的和平解放、民主改革不僅結束了政教合一的社會制度，使百萬農奴獲得人身自由和實現自我價值的發(fā)展權利，而且為民族區(qū)域自治制度在西藏的實施奠定了社會力量。在法治的三種推動力[注]法治的三種推動力是指：法治發(fā)展的主要推動包括政府、民間力量和法律職業(yè)階層。參見倪斐：《地方發(fā)行法治化的基本路徑及其法理限度》，《法學研究》2013年第5期。中，“政府包括執(zhí)政黨及其政權組織是法治發(fā)展的第一推動力”。中國共產黨對民族宗教的管理理念和方針是以立法宗旨和原則體現在我國《憲法》和《民族區(qū)域自治法》之基本法和其他法律中的，只有堅持黨的領導，才能保證社會管理正確的政治方向，才能更好促進民族地區(qū)宗教信仰自由發(fā)展與保障。要根據西藏的實際情況，在不違背社會主義原則和方向的前提下，通過我們的管理實踐，在黨的領導下加強宗教事務管理創(chuàng)新。依法管理宗教事務就是要依憲治理，就是要堅持民族區(qū)域自治制度，就是要維護西藏各族人民的合法權益，就是要嚴格依照《憲法》和法律規(guī)定，堅定不移地保障宗教信仰自由，積極引導宗教與社會主義社會相適應。要按照依法治國的社會主義法治理念，實現社會的公平公正，從而確保宗教事務管理和創(chuàng)新在一個健康有序的軌道上發(fā)展。

(二)西藏宗教管理進入法治化軌道

西藏通過不懈努力，將宗教管理納入法治化軌道，使得宗教管理活動依法、依規(guī)有序開展。首先，明確了依法管理宗教的內涵，西藏在促進宗教事務依法管理的實踐和過程中，從五個側面明確了“依法管理宗教”的核心內涵，即：干部駐寺常態(tài)化，教育引導經?；?，僧尼管理人性化，寺廟服務社會化，事務管理法治化。西藏關于依法管理宗教的內涵的創(chuàng)新為宗教事務管理路徑提供了更為明確的方向和指引，這一理論內涵也為新時期我國宗教事務管理提供了重要理論基礎，目前已在全國不同地區(qū)得到不同程度的推廣。其次，改革開放以來西藏建立了相對完善的宗教管理法規(guī)體系。結合自治區(qū)實際，充分發(fā)揮民族自治地方立法權，對國家規(guī)定如《宗教事務條例》制定實施辦法以促進國家法律規(guī)定和政策措施在西藏的落實；同時也積極發(fā)揮地方立法的主動性，對國家沒有規(guī)定、西藏亟待解決與規(guī)范的事項制定自治區(qū)法規(guī)或規(guī)章，對于不足以上升到立法層面的內容及時通過規(guī)范性文件的形式予以調整，極大完善了西藏宗教事務管理的法規(guī)體系。從而既保證了憲法賦予少數民族宗教信仰自由得以貫徹落實，又使得宗教管理有據可循，推進了西藏宗教管理的法治化進程。最后，西藏依法管理宗教理念深入人心。隨著西藏宗教事務管理法治化的推進，政府主管部門與寺廟內部管理主體對于依法管理、合法管理的理念和認識不斷加深，為西藏依法管理宗教事務不斷深化提供了思想基礎。

(三)尊重和保障人權的重要詮釋

“人權”和“法治”是現代文明國家的代名詞，隨著中國的不斷強盛,對人權和法治的認識不斷演進和發(fā)展,社會主義人權和法治逐漸開始呈現同步、協(xié)調的發(fā)展趨勢，尊重和保障人權已經成為中國法治國家建設的核心價值[2]。我國《憲法》明文規(guī)定了“尊重和保障人權”，有關基本法律也將“尊重和保障人權原則”作為立法的重要理論基石和價值目的。改革開放以來，我國致力于人權保障事業(yè)的發(fā)展，宗教事務管理領域尤其是西藏宗教事務依法管理能夠反映我國在尊重與保障人權上的努力和實踐。一方面，西藏在宗教事務管理的過程中，嚴格遵循人權保障的原則，切實保護人民的宗教信仰自由，充分尊重信教與不信教的自由、信仰何種宗教與何種教派的自由，并在有關地方性法規(guī)和文件中予以規(guī)定。另一方面，西藏在實施宗教管理過程中，將寺廟基礎設施完善、寺廟僧尼社會保障、宗教文化傳承與保護等內容也一并納入，成為人權保障在生存權與發(fā)展權保護等具體內容上的重要體現。

四、結語

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。宗教事務管理法治化是現代法治國家的重要內容。盡管自改革開放以來西藏在宗教管理中取得了一定成就，但在全面深化改革和創(chuàng)新社會治理的大背景下，為全面深化依法治國在西藏的實踐，扎實推進宗教事務管理法治化的進程，加快完善社會主義現代化宗教管理體系，西藏宗教事務管理法治化進程推進力度還有待加強。在全面實現依法管理宗教事務的過程中，西藏應當繼續(xù)按照《憲法》和《宗教事務條例》的規(guī)定，切實保護人民宗教信仰自由，依法維護宗教秩序，依法管理宗教事務，積極引導宗教與社會主義社會相適應，堅持宗教中國化方向。以習近平新時代中國特色社會主義思想作為西藏宗教管理工作的指導思想，結合西藏藏傳佛教的歷史現實因素，堅持依法保護、依法管理、依法規(guī)范、共同推進，努力在推進宗教事務管理實踐中再創(chuàng)新局面。