■ 文 / 劉西川

2017年全國(guó)人大常委會(huì)最終沒(méi)有將呼聲較高的資金互助納入到新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》當(dāng)中，而且2018年中央1號(hào)文件也只字未提信用合作。從立法和政策層面來(lái)看，對(duì)農(nóng)村合作金融的基本態(tài)度可以用“謹(jǐn)慎”二字概括。深入解讀其含義，其實(shí)就是暫時(shí)擱置。

筆者認(rèn)為，重視合作金融立法工作的緊迫性，揭示合作金融立法的難點(diǎn)，才是解決農(nóng)村合作金融暫時(shí)擱置問(wèn)題的積極態(tài)度和正確思路。此外，本文還呼吁大家能放下情緒上的爭(zhēng)吵，回歸理性的思考。

一、加強(qiáng)合作金融立法工作的緊迫性

加強(qiáng)合作金融的立法和相關(guān)政策制定工作，首先是要認(rèn)識(shí)和把握合作金融組織的內(nèi)涵及其制度優(yōu)勢(shì)。應(yīng)該看到，在商業(yè)性金融和互聯(lián)網(wǎng)金融越來(lái)越發(fā)達(dá)的背景下，一部分人對(duì)合作金融的運(yùn)行效率及制度優(yōu)勢(shì)視而不見(jiàn)，并對(duì)合作金融持否定態(tài)度。在這個(gè)方面，應(yīng)充分肯定合作金融存在的必要性。允許農(nóng)民在一定范圍內(nèi)開(kāi)展資金互助，不僅尊重農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與金融發(fā)展的歷史階段性，而且符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

合作金融，是指在有限范圍之內(nèi)，由成員入股出資，然后通過(guò)成員間經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，將資金配置給有需求的成員。合作金融的本質(zhì)是金融，即在有限的范圍之內(nèi)將金融資源配置給最有效的項(xiàng)目、最有競(jìng)爭(zhēng)力的成員客戶。合作金融組織的制度優(yōu)勢(shì)具體表現(xiàn)在較小的存貸利差上。簡(jiǎn)單地講，成員參與合作金融組織，出資者獲得的收益率要高于將錢(qián)存在銀行，而貸款者的貸款利率則低于商業(yè)銀行貸款利率，即存貸利差小。

有無(wú)專門(mén)的立法是研判一個(gè)國(guó)家合作金融是否走向規(guī)范發(fā)展道路的重要標(biāo)志之一。從經(jīng)驗(yàn)上來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家的合作金融事業(yè)是在專門(mén)立法通過(guò)之后得到蓬勃發(fā)展的。作為農(nóng)村金融的重要組成部分之一，農(nóng)村合作金融立法尤為重要。立法工作的重要性，體現(xiàn)在它是對(duì)各方參與者行為及預(yù)期的規(guī)范與引導(dǎo)。具體而言：立法之于合作金融組織及其成員而言，其作用是促使他們能夠從法律內(nèi)容及條款中明確了解各自的基本權(quán)利、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，并在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中形成相互制約和促進(jìn)的關(guān)系。另外，法律具有相對(duì)穩(wěn)定性，有助于不同利益主體形成穩(wěn)定預(yù)期和行為。立法之于監(jiān)管方而言，其作用在于為監(jiān)管方對(duì)合作金融組織實(shí)施監(jiān)督提供了標(biāo)準(zhǔn)和要求。很多時(shí)候，農(nóng)村金融監(jiān)管不到位實(shí)則是因?yàn)槿狈τ行У姆蓸?biāo)準(zhǔn)與要求。

缺乏有效的法律法規(guī)，農(nóng)村資金互助社和合作社內(nèi)部信用合作的合法性就大打折扣，容易導(dǎo)致如下結(jié)果：一方面，一些資金互助社或合作社內(nèi)部信用合作獲得不了金融許可證，游離于制度之外，有些甚至處于“灰色地帶”，這類合作金融組織由于缺乏法律的認(rèn)定，缺乏合法性，有被當(dāng)成非法集資而被取締的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然也就很難獲得當(dāng)?shù)貜V大農(nóng)民的普遍信任了。另一方面，由于缺乏專門(mén)的法律法規(guī)來(lái)界定與規(guī)范，進(jìn)而也就缺乏有效的金融監(jiān)管，一些農(nóng)村資金互助社和合作社內(nèi)部信用合作往往會(huì)在利益驅(qū)動(dòng)下忘記初心，異化為以高額利息攬儲(chǔ)、提供類似“錢(qián)莊”“貸款公司”那樣高息貸款的非合作類金融組織。近些年發(fā)生的非法集資、非法吸儲(chǔ)及倒閉“跑路”等案件已為此敲響了“警鐘”。

二、合作金融立法的難點(diǎn)

筆者認(rèn)為，合作金融立法難點(diǎn)表現(xiàn)在：法律與法規(guī)難以準(zhǔn)確把握合作金融組織的內(nèi)在規(guī)定性，尤其是在實(shí)踐操作、法律糾紛以及監(jiān)管具體措施上。缺乏可操作性的合作金融組織定義以及相關(guān)具體性條款，合作金融組織就會(huì)游離于一種模糊的不穩(wěn)定狀態(tài)，稍有不慎，就容易演變?yōu)榉欠Y和非法吸儲(chǔ)。

具體而言，立法同時(shí)面臨兩個(gè)難點(diǎn)，一是在合作金融組織成立之初難以給予明確的指導(dǎo)。也就是說(shuō)，針對(duì)這種與非法集資和非法吸儲(chǔ)比較容易混雜在一起的金融組織模式，對(duì)其內(nèi)部權(quán)利關(guān)系難以明確界定。

二是對(duì)一旦出事的合作金融組織，現(xiàn)有法律也難以對(duì)其法律責(zé)任進(jìn)行準(zhǔn)確、合理的界定和劃分。正是因?yàn)槿狈γ魑唧w的相關(guān)法律界定與規(guī)范，才導(dǎo)致金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)合作金融組織（如農(nóng)村資金互助社）的監(jiān)管成本較高，難以承受。

合作金融立法難，其根源在于合作金融組織成員角色及其相互關(guān)系上。結(jié)合已有討論來(lái)看，要清晰界定合作金融組織成員的權(quán)利和責(zé)任是比較困難的。其一，在合作金融組織中，成員的角色是多重的，既是出資者、決策者、管理者，還是客戶。其二，合作金融組織是成員所有的組織，成員之于組織而言所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任很難像股份制有限責(zé)任公司那樣明晰；除了出資部分外，合作金融組織還有一部分公積金，這部分資金所承擔(dān)的法律責(zé)任難以有效量化、具體到人。其三，合作金融組織內(nèi)部資金在流動(dòng)過(guò)程中是有風(fēng)險(xiǎn)的，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任是動(dòng)態(tài)的，找到具體的責(zé)任人不是很難就是成本很高。其四，合作金融組織一般在其內(nèi)部存在“委托—代理”關(guān)系，如一般成員將其決策權(quán)委托給理事會(huì)成員，而有的較大規(guī)模的組織，還雇傭了經(jīng)理，此時(shí)理事會(huì)還可能將貸款決策權(quán)委托給經(jīng)理。如此錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系及聯(lián)系，為合作金融組織立法與監(jiān)管帶來(lái)了更大的困難。選擇商業(yè)銀行為參照進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)：合作金融組織內(nèi)部的權(quán)利與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任是動(dòng)態(tài)調(diào)整的，其風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任人可以不是固定的，而是“流動(dòng)的”，而商業(yè)銀行是由股東承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，實(shí)施風(fēng)控，也是股東來(lái)享受風(fēng)險(xiǎn)收益。

綜上而言，合作金融組織立法的難點(diǎn)在于難以準(zhǔn)確界定成員的法律權(quán)利范圍。因?yàn)槠涑蓡T內(nèi)部的權(quán)利關(guān)系處于動(dòng)態(tài)的復(fù)雜變化之中，同時(shí)還涉及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的劃分問(wèn)題。具體以農(nóng)村資金互助社為例來(lái)說(shuō)明：農(nóng)村資金互助社是具有股份合作制特點(diǎn)的獨(dú)立企業(yè)法人，其業(yè)務(wù)的開(kāi)展和債務(wù)都是以其法人財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的。但遺憾的是，農(nóng)村資金互助社的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致法人財(cái)產(chǎn)權(quán)屬不清，成員的股金和積累可以自由轉(zhuǎn)讓，退社相對(duì)自由等規(guī)定使得互助社的法人財(cái)產(chǎn)始終處于變動(dòng)狀態(tài)。

三、合作金融立法的建議

筆者建議，今后合作金融立法應(yīng)在保護(hù)投資者利益的基礎(chǔ)上明確界定成員之間的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在組織內(nèi)部將每位成員的股權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與收益具體化，并明確對(duì)應(yīng)起來(lái)，避免權(quán)利和義務(wù)之間的錯(cuò)配。同時(shí)，合作金融立法應(yīng)不忘初心，牢記為成員服務(wù)的初衷與宗旨。任何試圖通過(guò)發(fā)起并運(yùn)營(yíng)合作金融組織賺大錢(qián)的想法是行不通的，因?yàn)榇祟惤M織的目標(biāo)是為成員服務(wù)，而不是為幾個(gè)股東成員賺大錢(qián)服務(wù)。合作金融立法應(yīng)在法律條文以及監(jiān)管具體操作上“堵死”這種賺大錢(qián)的思路和想法。

總之，既不能因?yàn)楹献鹘鹑谟衅渲贫葍?yōu)勢(shì)但卻受到了不公正的政策待遇，就不明就里地對(duì)其進(jìn)行急功近利性質(zhì)的制度供給，也不能對(duì)合作金融立法和監(jiān)管的難點(diǎn)視而不見(jiàn)或遇難而退，而采取擱置或等一等的態(tài)度，這些都是對(duì)歷史和當(dāng)下的不負(fù)責(zé)任。進(jìn)一步推進(jìn)合作金融立法與監(jiān)管方面的研究探討與實(shí)踐探索，仍然任重道遠(yuǎn)。