■ 文 / 白 劍

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施十年后，根據(jù)廣大農(nóng)民的意愿和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的需要，經(jīng)過多次修改討論，修訂草案于2017年6月22日在第十二屆全國人大常委會第二十八次會議上審議，經(jīng)修改，最終于12月27日在第十二屆全國人大常委會第三十一次會議上通過，2018年7月1日起正式實(shí)施。筆者作為一個多年從事農(nóng)經(jīng)工作的老同志，幾乎見證了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》從立法到修訂的歷史過程，感悟到了提高農(nóng)民組織化程度的艱難，體會到了農(nóng)民專業(yè)合作社對推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的巨大作用，也對農(nóng)民專業(yè)合作社的未來發(fā)展充滿了信心。

親歷：山西省努力推動農(nóng)民專業(yè)合作社法人地位與執(zhí)法主體確立

從事農(nóng)經(jīng)工作的同志和廣大合作社的朋友都知道農(nóng)民在發(fā)展專業(yè)合作社過程中面臨的困苦和艱難，但很少有人知道《農(nóng)民專業(yè)合作社法》立法的曲折和艱辛。這里只說山西農(nóng)經(jīng)部門在推動全國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》立法過程中的兩件事。

第一件事，山西省對全國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法起到了積極的推動作用和帶頭示范效應(yīng)。自1984年中央1號文件提出農(nóng)民可以在家庭承包的基礎(chǔ)上“自愿參加和組成不同形式的各種專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織”后，山西省與全國各地一樣，形式多樣的各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織如雨后春筍般發(fā)展起來了。但合作社在發(fā)展過程中遇到了在工商部門登記按企業(yè)對待稅費(fèi)重，而在民政部門登記卻不能經(jīng)營的兩難問題，而且《民法通則》規(guī)定的四類法人主體也沒有合作社。2005年4月1日，《人民日報》第六版頭條刊發(fā)了記者鮑丹采訪筆者的報道《山西：農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織遭遇兩難》。時任山西省省長看到這篇報道后立即指出，這個問題應(yīng)該解決，應(yīng)鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，請有關(guān)部門提出解決辦法。緊接著，4月26日《人民日報》又發(fā)表了記者許志峰撰寫的《為農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織正名》的采訪報道。文章開頭提到：人民日報4月1日頭條《山西：農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織遭遇兩難》報道了山西農(nóng)民合作組織在發(fā)展中遇到的困難。文章見報后，得到了山西省政府高度重視。就此問題，本報記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長韓?。〞r任）。韓俊在采訪中說：“應(yīng)賦予農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的合作社法人法律地位?！薄度嗣袢請蟆穼τ谕粋€問題，一個月內(nèi)發(fā)出兩個強(qiáng)烈的信號，對于推動《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法工作，無疑起到了積極的促進(jìn)作用。山西農(nóng)經(jīng)部門在接到時任省長的指示后，筆者即著手代省政府起草了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的若干意見》（晉政辦發(fā)〔2005〕87號）。其中最重要的一條就是 “只要有5個以上農(nóng)民組成，工商部門就應(yīng)該登記，頒發(fā)農(nóng)民專業(yè)合作社營業(yè)執(zhí)照”。同年12月，山西省為晉中市榆次區(qū)四眼井作醋合作社頒發(fā)了第一個合作社法人營業(yè)執(zhí)照。截至2007年底，全國共注冊農(nóng)民專業(yè)合作社26397家，山西就有4790家，占到18%，農(nóng)民合作社數(shù)量居省級之首。

第二件事，在全國人大立法調(diào)研過程中，遇到了不少政府組成部門中的個別單位爭奪農(nóng)民專業(yè)合作社執(zhí)法主體的難題。當(dāng)時，筆者陪同農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站領(lǐng)導(dǎo)在山西進(jìn)行《農(nóng)民專業(yè)合作社法》立法調(diào)研，去大寨拜會了全國人大常委、大寨黨總支書記郭鳳蓮。2006年6月26日，郭鳳蓮在參加全國人大常委會第二十二次會議審議《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》時說：“近年來，農(nóng)業(yè)部門在農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織方面做了大量工作。我作為農(nóng)民代表，建議把農(nóng)業(yè)部門確定為發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的主管部門。”郭鳳蓮的一席話讓與會人員深受啟發(fā)，推動了農(nóng)業(yè)部門從法律上被確定為農(nóng)民專業(yè)合作社的執(zhí)法主體，從法律上保證了農(nóng)業(yè)部門對合作社發(fā)展的指導(dǎo)地位。

感受：促進(jìn)和規(guī)范是新修訂法律目標(biāo)所在

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》在實(shí)施過程中遇到了兩個問題：一是農(nóng)民專業(yè)合作社要繼續(xù)發(fā)展，必須解決一些在發(fā)展中遇到的體制機(jī)制障礙問題；二是合作社自身也確實(shí)存在一些需要規(guī)范的問題。筆者始終認(rèn)為，第一個問題是主要矛盾，是根本問題，是目的；第二個問題是次要矛盾，是方法問題，是手段。

“規(guī)范是為了促進(jìn)，不是為了限制”，早在2010年，筆者就在《中國農(nóng)民合作社》期刊第6期發(fā)表了《芻議農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范問題——兼議合作社的認(rèn)識與實(shí)踐》，在其中提出了這個觀點(diǎn)，現(xiàn)在仍堅持這個觀點(diǎn)。2013年，中央1號文件提出適時啟動《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的修訂，筆者也多次參與了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)管理學(xué)會召開的修法研討會，并作了《關(guān)于修訂〈農(nóng)民專業(yè)合作社法〉的一些思考》的發(fā)言，從促進(jìn)和規(guī)范兩個方面對修法提出了一些具體建議。

全國人大常委會對《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的修訂工作，歷經(jīng)2017年6月22日和12月27日兩次審議終于通過，這次對《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的修訂，其調(diào)整范圍不可謂不大。除修改的幾十條條款外，僅新增的法條就有18條，從原法9章56條增加到修訂后的10章74條，特別是新增了第八章“農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社”共8條。

修改條款和新增條款，從促進(jìn)和規(guī)范兩個方面補(bǔ)充和完善了農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展體制機(jī)制。從促進(jìn)方面看，有取消“同類”限制，拓寬法律適用范圍（第三條）；土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)可以向合作社作價出資（第十三條）；農(nóng)民專業(yè)合作社可以設(shè)立聯(lián)合社（第七章）；農(nóng)民專業(yè)合作社從事農(nóng)產(chǎn)品初加工用電執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電政策，生產(chǎn)性配套輔助設(shè)施用地按農(nóng)用地管理（第六章第十八條）等。從規(guī)范方面看，主要是從兩個方面進(jìn)行了規(guī)范：一是合作社通過法律加強(qiáng)了自身規(guī)范。如原法對成員的除名是章程規(guī)定（原法第十二條第三項），形成了對成員除名的隨意性，現(xiàn)在改由法律明確規(guī)定，必須經(jīng)“成員大會或成員代表大會表決通過（第二十六條）；公民、企業(yè)、事業(yè)單位或社會組織，要求加入已成立的農(nóng)民專業(yè)合作社，必須向理事會或理事長提出書面申請，并“經(jīng)成員大會或成員代表大會表決通過”（第二十四條）；再如，依法設(shè)立成員代表大會的，成員代表最低人數(shù)為五十一人（第三十二條），避免了成員代表大會設(shè)立和決議的隨意性。二是通過法律，從外部對合作社進(jìn)行了強(qiáng)制規(guī)范，保護(hù)合作社的正常設(shè)立、正常經(jīng)營和正常競爭。如向登記機(jī)關(guān)提供虛假登記材料或采取其他欺詐手段取得登記的合作社，由登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以處五千元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照（第七十條）；農(nóng)民專業(yè)合作社連續(xù)兩年未從事經(jīng)營活動的，吊銷其營業(yè)執(zhí)照（第七十一條）。再如，合作社應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)報送年度報告，并向社會公示（第十七條）。這些新增的強(qiáng)制條款從根本上來說，也是一種促進(jìn)合作社發(fā)展的管理手段。

現(xiàn)在看來，筆者當(dāng)初的建議基本上被采納了，唯有“農(nóng)民專業(yè)合作社可以開展成員間的信用合作”未被吸收，略有遺憾。筆者作為一名多年從事農(nóng)經(jīng)工作、熱愛合作社事業(yè)的老同志，仍然保留這一點(diǎn)建議，那就是條件時機(jī)成熟時，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民專業(yè)合作社開展成員間的內(nèi)部信用合作和資金互助。從2008年黨的十七屆三中全會到2013年黨的十八屆三中全會，都明確允許合作社開展信用合作。目前，全國已有14個省份出臺了地方性法規(guī)或指導(dǎo)性意見，允許合作社開展信用合作和資金互助，上位法理應(yīng)尊重和保護(hù)農(nóng)民群眾創(chuàng)造的成功實(shí)踐。