劉 太 祥

(南陽師范學(xué)院 期刊部，河南 南陽 473061)

由于傳世文獻史料記載的簡略和缺失，秦漢行政法的研究難以深入。近些年來，大批秦漢簡牘被出土和整理，主要有睡虎地秦墓竹簡、青川漢簡、龍崗秦簡、里耶秦簡、岳麓秦簡、張家山漢簡、武威漢簡、懸泉置漢簡、額濟納漢簡、銀雀山漢簡、武威旱灘坡漢簡、居延漢簡、敦煌漢簡、甘谷漢簡、連云港尹灣漢簡、松柏漢簡、長沙東牌樓東漢簡、青海大通縣上孫家寨115號漢墓簡等。這些出土的簡牘文獻含有大量的秦漢律、令、科、品、式等成文單行行政法律和法規(guī)，規(guī)定了國家行政機關(guān)的組成、任務(wù)、職權(quán)范圍及其行政活動的基本原則、辦事規(guī)程以及官吏的選擇、任免和獎懲辦法等行政權(quán)力使用和運作的行為規(guī)范，是秦漢主要行政機關(guān)與行政工作人員在行政活動中的行為準則，彌補了秦漢傳世文獻史料的不足，為秦漢法律制度尤其是行政法的研究提供了大量可資利用的寶貴材料，在秦漢整個法律體系中占有重要的地位，為探討這一時期的行政法形態(tài)提供了可能。目前，學(xué)術(shù)界對于秦漢行政法領(lǐng)域的研究，雖然還沒有專門論著的出現(xiàn)，但在中國行政法史、秦漢法制史、秦漢政治制度史、簡牘資料研究等的論著中已經(jīng)取得了不少成就，主要表現(xiàn)在以下研究成果當(dāng)中。張晉藩、李鐵的《中國行政法史》，對秦漢行政立法、行政結(jié)構(gòu)及其職能、職官的管理都有論述，特別是引用了睡虎地秦墓竹簡中提供的極為豐富的秦律第一手資料對秦漢“官法”進行了研究[1]。蒲堅《中國古代行政立法》(修訂版)，論述了中國古代從中央到地方以至基層的行政管理體制，其中第六章“秦朝的行政立法”、第七章“漢朝的行政立法”分別介紹了秦朝和漢朝的行政、司法、監(jiān)察、戶籍、軍事各部門的行政管理，各機構(gòu)的建制、組織與職權(quán)，職官的設(shè)置、選任、品級、爵秩、考核、升遷、致仕以及官員違紀的懲罰等行政法規(guī)，但很少使用簡牘行政法資料[2]。栗勁《秦律通論》，充分利用睡虎地秦墓竹簡中提供的極為豐富的秦律第一手資料，較為系統(tǒng)地闡述了法家學(xué)派的一般理論基礎(chǔ)和有關(guān)刑法、訴訟法、行政法、經(jīng)濟法和民法的理論原則，其中的第七章“行政法規(guī)和行政管理”是專門研究秦行政法的，對行政組織法、官吏法、行政事務(wù)部門法都有涉及[3]。閆曉君的《秦漢法律研究》，主要利用張家山漢簡《二年律令》的資料，研究秦漢的司法審判立法、漢代的刑事立法及計量法規(guī)等秦漢法律內(nèi)容，其中有不少內(nèi)容涉及秦漢職官職責(zé)和失職、瀆職的處罰的立法[4]。張晉藩總主編的《中國法制通史》第二卷《戰(zhàn)國秦漢》(徐世虹主編)，其中，第五章“秦朝的行政法規(guī)”、第十二章“兩漢時期的行政組織法”、第十三章“兩漢時期的官吏管理法”，利用睡虎地秦簡和居延漢簡的法律資料，對秦漢行政組織法、官吏法專門論述，其他各章也涉及行政事務(wù)立法[5]。日本學(xué)者堀毅的《秦漢法制史論考》[6]，大庭脩著、林劍鳴譯《秦漢法制史研究》[7]也利用秦漢簡牘法律資料研究秦漢法制史，內(nèi)容涉及職官的管理立法。白鋼主編的《中國政治制度史》第五章“秦漢政治制度”中，對秦漢的決策制度、行政體制及運行機制、行政機構(gòu)及其職能、司法和監(jiān)察制度、軍事制度、財政管理制度、人事管理制度都做了專門研究，涉及秦漢行政組織法、官吏法、行政事務(wù)部門法、行政運作過程的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、獎懲等的立法，但很少使用簡牘中的法律資料[8]。安作璋、陳乃華《秦漢官吏法研究》[9]，汪桂?！稘h代官文書制度》[10]、李振宏《西漢官吏立法研究》[11]等，利用睡虎地秦簡和居延漢簡的法律資料研究秦漢的“官法”，具有人事行政部門法的性質(zhì)。朱紅林《張家山漢簡〈二年律令〉研究》對張家山漢簡《二年律令》作了深入的探討和研究，具體內(nèi)容包括刑事法規(guī)研究、經(jīng)濟法規(guī)研究、行政法規(guī)研究等，其中第四章是“行政法規(guī)研究”[12]。高恒《秦漢簡牘中法制文書輯考》[13]、李均明《簡牘法制論稿》[14]在研究簡牘法制資料中也涉及行政組織和官吏的立法。卜憲群《秦漢官僚制度》[15]、于振波《簡牘與秦漢社會》[16]、楊振紅《出土簡牘與秦漢社會》[17]等，在利用簡牘資料研究秦漢行政制度和社會經(jīng)濟制度中也都涉及職官立法和行政事務(wù)立法。薛英群《居延漢簡通論》[18]、英國學(xué)者魯惟一《漢代行政記錄》[19]、劉海年《戰(zhàn)國秦代法制管窺》[20]、徐福昌《睡虎地秦簡研究》[21]、謝桂華《尹灣漢墓簡牘和地方行政制度》[22]等，分別在利用睡虎地秦簡、居延漢簡、尹灣漢簡的法律資料研究秦漢政治、社會和經(jīng)濟制度中也都涉及職官立法和行政事務(wù)立法。下面擬就這一領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀分類作簡要論述。

一、簡牘與秦漢行政組織法的研究

行政組織法是秦漢行政法的主體部分，簡牘所見秦漢行政組織法的研究主要集中在職官立法的研究，不少學(xué)者利用簡牘材料對秦漢職官立法進行細致入微的考察，出現(xiàn)了不少專門考察秦漢官制的論著。安作璋、熊鐵基 《秦漢官制史稿》[23]詳細介紹了秦漢中央到地方官制的設(shè)置和演變情況，重點介紹了三公、上公、丞相、御史大夫、太尉、諸卿、中朝官、宮官等中央官制的設(shè)置和發(fā)展演變，附錄中還涉及秦漢郎官、博士制度，對地方官制的設(shè)置、官吏的選用考課及各項制度也作了介紹，對秦漢官制作了較為系統(tǒng)而全面的論述，充分實現(xiàn)了簡牘資料和傳統(tǒng)文獻的有機結(jié)合。卜憲群《秦漢官僚制度》[15]主要利用了尹灣漢簡，以個案的方式對西漢東?？さ睦魡T設(shè)置及官吏升遷情況作了詳細的考察，并且探討了官僚制中的選官、考績、監(jiān)察制度，總結(jié)了自秦至漢包括農(nóng)民起義政權(quán)的建制，剖析了三公九卿制度、皇權(quán)在官僚制中的作用和掌控，賜爵在官僚制中形成的作用，對官僚行政中樞的演變、秦漢官僚的類型以及秦漢官僚制度的行政運作也有所研究。研究內(nèi)容較為全面系統(tǒng)，帶有總結(jié)性質(zhì)。于琨奇在《尹灣漢墓簡牘與西漢官制探析》[24]一文中，利用尹灣漢墓所出簡牘探討了西漢官制問題。文章第一部分是對《尹灣漢墓簡牘》一書中文字考釋的訂補。第二部分根據(jù)簡牘有關(guān)東海郡下轄長吏名籍部分的內(nèi)容 ,列表呈現(xiàn)了他們的姓名、籍貫、原任官職及任現(xiàn)職的原因,并分項進行統(tǒng)計與分析。第三部分探討了《集簿》和《東?？だ魡T簿》中有關(guān)行政區(qū)劃名稱、東海郡吏員統(tǒng)計數(shù)的差異以及部分官吏的秩級、職能、統(tǒng)屬關(guān)系,并對郡太守屬下少府機構(gòu)的設(shè)置作了重點考察。閻步克在《〈二年律令·秩律〉的中二千石秩級闕如問題》一文中，通過辨析《二年律令·秩律》中漢初有關(guān)“二千石秩級”的材料，認為作為官階的“中二千石”為后來所增，并非漢初所有[25]。林劍鳴《秦漢時代的丞相和御史——居延漢簡解讀筆記》[26]，從居延漢簡中的一件文書記載內(nèi)容著手，探析文書所頒發(fā)對象——丞相和御史之間的關(guān)系，從中發(fā)現(xiàn)漢代皇帝詔書轉(zhuǎn)發(fā)的順序是先經(jīng)過御史大夫再轉(zhuǎn)丞相，由丞相“下當(dāng)用者”。由此揭示了秦漢官僚系統(tǒng)的一個重要奧秘：在秦漢時代的官僚系統(tǒng)中，丞相排在御史大夫之前，但事實上御史大夫負有對丞相監(jiān)督和牽制之責(zé)。御史大夫的出現(xiàn)是君權(quán)和相權(quán)矛盾的產(chǎn)物，是為牽制相權(quán)、維護皇權(quán)而生。周振鶴在《西漢地方行政制度的典型實例——讀尹灣六號漢墓出土木牘》[27]一文中認為，尹灣六號漢墓出土的簡牘，是西漢地方行政制度的寶貴資料，既有東?？たたh兩級政府極為詳盡的吏員配備情況，又有部分吏員的升遷、勞績記錄，具有重要的證史、補史作用。他在文中利用一、二號簡牘，以表格的形式詳細考察了兩個方面的內(nèi)容：一是由吏員配備看鄉(xiāng)、亭、里制度和縣級行政區(qū)劃的等第；二是由亭的數(shù)目看縣邑侯國幅員大小與吏員總數(shù)的變化及鹽鐵官的性質(zhì)和鹽官數(shù)目。謝桂華《尹灣漢墓簡牘和西漢地方行政制度》[22]分析了西漢地方行政建置，列舉了太守府、都尉府、縣邑侯國和鹽鐵官的吏員設(shè)置情況。臧知非《簡牘所見漢代鄉(xiāng)部的建制與職能》[28]一文認為：漢代的鄉(xiāng)因轄區(qū)和人口分為不同級別，其性質(zhì)是縣政權(quán)的分支機構(gòu)，行使民政、司法、社會治安、生產(chǎn)管理諸權(quán)，征繳賦稅，征發(fā)徭役。楊際平《漢代內(nèi)郡的吏員構(gòu)成與鄉(xiāng)亭里關(guān)系——東海郡尹灣漢簡研究》[29]一文，統(tǒng)計了漢代內(nèi)郡太守、都尉府和縣、侯國、邑的屬吏設(shè)置情況，說明郵亭是獨立于鄉(xiāng)、里之外的另一系統(tǒng)，規(guī)模比鄉(xiāng)大，吏員卻少。此外，史云貴的《西漢侯國官制考述》[30]、曹旅寧《張家山漢律職官的幾個問題》[31]、高毅鷗《西漢官吏數(shù)量研究》[32]的學(xué)位論文等都對秦漢時期的官制從不同角度進行探討。黃海烈的《里耶秦簡與秦地方官制》[33]一文， 充分肯定了里耶秦簡在研究秦地方官制方面的重要參考作用。里耶秦簡意義和價值主要體現(xiàn)在：一是里耶秦簡印證了傳統(tǒng)文獻中有關(guān)秦地方官制記載的基本正確性；二是里耶秦簡可補充訂正傳統(tǒng)文獻記載的不足。楊宗兵在《里耶秦簡縣“守”“丞”“守丞”同義說》[34]一文中，通過比較張家山漢簡和里耶秦簡，認為里耶秦簡和張家山漢簡縣之“守”“丞”“守丞”的職權(quán)范圍和職責(zé)內(nèi)容不同;查閱歷史文獻有關(guān)記載與里耶秦簡所記官制實際大相徑庭；從里耶秦簡本身文例分析:縣之“守、丞、守丞”互見、無別?；谝陨戏治?可以認定:1.里耶秦簡縣之“守”“丞”“守丞”涵義相同 ,意指“長官”；2.秦時縣一級的長官“守”“丞”或“守丞”即行“縣令、長”之實 ,卻無“縣令、長”之名。

二、簡牘與秦漢行政權(quán)力運作法的研究

簡牘所見秦漢行政權(quán)力運作機制的立法研究，主要表現(xiàn)在行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督和獎懲行政過程的研究，集中在簡牘所見秦漢行政執(zhí)行法的研究，而秦漢行政執(zhí)行法的研究又主要集中在行政文書運行的立法方面的研究。

秦漢文書行政，在簡牘資料中多有表現(xiàn)。汪桂海《漢代官文書制度》[10]，在前人研究的基礎(chǔ)上，從功能、性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、程序、用語、抬頭制度等不同方面對漢代官文書的特點，對漢代官文書的制作、用印、收發(fā)與啟封、文書傳遞、保密禁偽、立卷、保存等制度都作了詳盡的闡述。英國學(xué)者魯惟一在《漢代行政記錄》[19]一書中，把發(fā)現(xiàn)于額濟納河流域的大約700枚木簡文書的研究分作兩個部分，第一部分是對漢簡中的史料進行分類研究，探討了漢簡的價值、文書的傳遞、漢代行政機構(gòu)、漢代兵役組織和士卒生活；第二部分主要是漢簡史料的原文和翻譯以及作者的釋讀，對于兩漢研究者有很大的參考價值。卜憲群在《秦漢公文文書與官僚行政管理》[35]一文中，認為公文文書是秦漢行政管理的極為重要手段。秦漢時期各級官僚形成了以公文行事的行政運作規(guī)則：一是文書逐級下達和上呈；二是文書主發(fā)與簽署制度非常完備；三是行書記錄與回文。秦漢公文大體圍繞著中央政府、州郡和縣鄉(xiāng)三個層次運轉(zhuǎn)，包含著公文轉(zhuǎn)呈、下達和批復(fù)三個核心環(huán)節(jié)。他的另一篇文章《簡帛與秦漢地方行政制度史研究》[36]，以既往研究為基礎(chǔ)，總結(jié)歸納了以簡帛為中心的秦漢地方行政制度研究的學(xué)術(shù)史，并根據(jù)新材料對地方行政機構(gòu)和職官設(shè)置提出了新的看法。范學(xué)輝《秦漢地方行政運行機制初探》[37]，利用睡虎地秦簡和居延漢簡等簡牘材料，結(jié)合傳統(tǒng)文獻，對秦漢時期政令下達、地方信息反饋等行政運行機制重要的組成部分進行考察，認為秦漢時期,中央對政令向地方傳達采取了一系列措施,對地方信息的反饋也辟有多種渠道、多種形式,借以保證上令下達和下情上報的時效性、完整性和準確性。但因其行政機制中隱存難以克服的痼疾,致使運行過程中不可避免地出現(xiàn)許多問題。日本學(xué)者藤田勝久《里耶秦簡與秦代政府之運作》[38]一文，以簡牘中文書材料為中心，就公文書的傳送處理方式、各級政府中的擔(dān)當(dāng)者以及記錄員的作用展開討論,考察秦代的郡縣運作制度。彭浩《讀張家山漢簡〈行書律〉》[39]一文，認為西漢文書傳遞方式有以郵行、乘傳馬行、以次傳行等三種形式。李均明《張家山漢簡〈行書律〉考》[40]33-34一文也對簡牘中文書立法有深入的研究。

三、簡牘與秦漢人事行政法的研究

秦漢時期行政法最大的特點就是“依法治官”，以維護國家行政機構(gòu)的正常運行，簡牘中有大量人事立法的資料，主要集中在對官吏的選用、考核、獎懲、待遇等管理環(huán)節(jié)的立法。嚴耕望的《中國地方行政制度史：秦漢地方行政制度》[41]一書，充分利用出土簡牘結(jié)合傳統(tǒng)文獻，不僅對秦漢的行政區(qū)劃進行了研究，而且對官吏上計、監(jiān)察、任用途徑、籍貫限制、任用雜錄、秩綬等方面的立法作了詳細而系統(tǒng)的研究。廖伯源先生的《簡牘與制度——尹灣漢墓簡牘官文書考證》[42]一書，認為西漢東海郡屬吏升遷的途徑除傳統(tǒng)的蔭任、富貲、納貲、詔舉、公卿舉府掾?qū)?、舉茂材、郡舉孝廉、博士弟子甲科、軍功等10種外，因功升遷也是主要途徑之一。廖伯源先生還對嚴耕望先生的“漢代官吏之任命有籍貫限制”之命題進行補證，并得出了侯家丞及文學(xué)無籍貫限制、鹽鐵官有籍貫限制的新觀點。鄒水杰在《東漢詔除郎初探——以蔭任除郎與上計拜郎為中心》[43]一文中，對東漢時期詔除郎的官職作了考察，指出詔除郎是在制度規(guī)定的拜郎之外,由皇帝臨時特詔拜除的郎官。東漢官吏蔭任子弟為郎非硬性規(guī)定的例拜,而是由于皇帝臨時性的恩拜或特詔拜除,與西漢的任子制有異;皇帝從上計吏中拜郎與否,也全憑自己一時之興，沒有一個制度化的規(guī)定存在。因而東漢的蔭任除郎與計吏拜郎均為詔除郎。詔除郎體現(xiàn)了皇權(quán)在郎官外朝化過程中力圖保持郎官家臣性質(zhì)的努力,它的存在使三署中形成了詔除郎與孝廉郎的區(qū)分,其背后的根源則來自于皇權(quán)與官僚政治的博弈。謝桂華在《〈二年律令〉所見漢初政治制度》[44]一文，通過對一條《賊律》的分析，反映出漢初朝廷與諸侯王國之間的殊死搏斗。謝桂華在《尹灣漢墓新出〈集簿〉考述》[45]一文中說，《集薄》是郡國向朝廷呈報的上計簿，包括數(shù)十個項目的綜合統(tǒng)計，填補了文獻記載的空白。利用簡牘材料對秦漢軍功爵制進行研究的文章較多。朱紹侯先后發(fā)表了《西漢初年軍功爵制的等級劃分——〈二年律令〉與軍功爵制研究之一》[46]、《呂后二年賜田宅制度試探——〈二年律令〉與軍功爵制研究之二》[47]、《從〈二年律令〉看與軍功爵制有關(guān)的三個問題——〈二年律令〉與軍功爵制研究之三》[48]，從不同方面不同角度對《二年律令》中所反映的軍功爵制問題進行了系統(tǒng)而深入的考察。李均明在《張家山漢簡所反映的二十等爵制》[49]一文中，認為漢承秦制,在治安事務(wù)中以斬、捕罪人的多少拜賜爵,生捕為上,失職奪爵。關(guān)于爵位的繼承關(guān)系:包括繼承的爵級、繼承人的順序、繼承的時間都有法律規(guī)定。有爵者享有法律特權(quán)，凡加害于高爵的刑事責(zé)任人須加刑,有爵者可按一定的條件減、免、贖刑罰,但犯不孝等有違倫理的罪行及執(zhí)法犯法、官吏監(jiān)守自盜等不得以爵減免。秦漢行政法更多地規(guī)定了對秦漢官吏職務(wù)犯罪的懲處。王子今《漢初查處官員非法收入的制度——張家山漢簡〈二年律令〉研讀札記》[50]一文，對張家山漢簡《二年律令》有關(guān)懲治官吏受賄和行賄行為的法律條文進行研究，認為在官員選任時盡量選取廉士是國家杜絕官員非法收入、清除政治腐敗的重要形式。孫家洲《漢代矯制研究》[51]對矯制罪名的等次劃分、矯制立法出現(xiàn)的時間及原因、矯制罪行的懲治以及變通、矯制與儒家文化的關(guān)系等幾個方面闡述，對于矯制罪及其立法作了較為深入的探討。孫瑞、鐘文榮在《從張家山漢簡〈二年律令〉看漢代處罰文書犯罪的特點》[52]一文中則對文書犯罪作了考證，認為張家山漢簡《二年律令》有對偽作制書、一般官文書，偽寫、毀壞、遺失、盜竊璽印，更改文書傳遞方式，延誤文書傳遞時間的違法行為進行處罰的律令條文。對文書犯罪的考察還有鐘文榮的碩士論文《試論張家山漢簡中對官文書違法行為的處罰》[53]、王凱旋《小議秦漢懲治官吏的立法》[54]，從行政立法的角度對秦漢時期懲治官吏的法律條文作了釋讀，認為秦漢以立法的形式對各級官吏在執(zhí)行公務(wù)和履行職責(zé)、為政自律等方面的過失和犯法行為，制定了具體的懲戒措施和法律條文。還有胡仁智《由簡牘文書看漢代職務(wù)罪的規(guī)定》[55]、姜建設(shè)《從〈二年律令〉看漢律對瀆職罪的處罰》[56]等文章對職務(wù)犯罪立法的研究。

四、簡牘與秦漢行政事務(wù)部門法的研究

秦漢以法律形式調(diào)整政府各行政事務(wù)部門之間的關(guān)系，制定了各級部門和官吏行政辦事的“常守之法”，簡牘中對各行政事務(wù)部門的立法多有反映。隨著更多簡牘材料、新思想的出現(xiàn)，秦漢行政法研究領(lǐng)域也漸趨拓寬，研究者幾乎在行政事務(wù)各個方面都有所涉及。如，有學(xué)者對秦漢政府經(jīng)濟部門的立法進行研究。吳長謙《從云夢秦簡看秦國經(jīng)濟的精確化管理》[57]一文，通過云夢秦簡的相關(guān)記載，對秦國精確化的經(jīng)濟管理方式作一深入闡述，分析其成就和缺陷，認為秦國經(jīng)濟的精確化管理實現(xiàn)了管理領(lǐng)域的精細化、管理指標(biāo)的精確化、度量衡制度的細密化、會計管理的初步縝密化和獎懲制度的細致化，但是由于秦國的精確化管理還帶有很大的原始性和局限性，從而造成秦國經(jīng)濟管理過度精確化的弊端，為秦國經(jīng)濟的進一步發(fā)展埋下危機。卜憲群在《從簡帛看秦漢鄉(xiāng)里組織的經(jīng)濟職能問題》[58]一文中，提到江陵鳳凰山漢簡是記錄包括鄉(xiāng)佐在內(nèi)的鄉(xiāng)里官吏征收賦稅的原始憑證，證明了鄉(xiāng)嗇夫等鄉(xiāng)官里吏主收賦稅、征發(fā)徭役管理的史實。諸多出土簡牘材料和傳統(tǒng)文獻相互印證，記載了國家設(shè)置鄉(xiāng)里基層行政組織以征收賦稅以及鄉(xiāng)吏征收賦稅時或假公濟私，或貪婪殘暴之事，正是他們本身具有國家經(jīng)濟剝削職能的反映；為了保證經(jīng)濟來源不至于枯竭，秦漢國家也采取了許多保護、扶植小農(nóng)的經(jīng)濟措施，以保障國家經(jīng)濟收入來源的穩(wěn)定和維護社會正常經(jīng)濟秩序的運行。這些措施是由鄉(xiāng)里行政組織來具體實施的，鄉(xiāng)里組織也是國家其他諸多經(jīng)濟措施的具體執(zhí)行者；鄉(xiāng)里組織承擔(dān)著解決鄉(xiāng)里社會復(fù)雜經(jīng)濟事務(wù)的職能；作為封建國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)體系一個組成部分的鄉(xiāng)里行政組織，其建立及其經(jīng)濟職能的行使，盡管是封建國家政治權(quán)力在鄉(xiāng)里經(jīng)濟領(lǐng)域中的體現(xiàn)與發(fā)揮，但歸根結(jié)底還是鄉(xiāng)里社會經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。田賦制度也是秦漢學(xué)者關(guān)注的一個重點經(jīng)濟領(lǐng)域。楊振紅在《秦漢“名田宅制”說——從張家山漢簡看戰(zhàn)國秦漢的土地制度》[59]一文中，認為以爵位名田宅制是在商鞅變法時確立,并作為基本的土地制度為其后的秦帝國和西漢王朝所繼承。它的基本內(nèi)容是:以爵位劃分占有田宅的標(biāo)準,以戶為單位名有田宅,田宅可以有條件地繼承、轉(zhuǎn)讓和買賣。國家通過爵位減級繼承制來限制田宅長期積聚在少部分人手中,并使手中不斷有收回的土地,它和罰沒田宅以及戶絕田宅一起構(gòu)成國家授田宅的來源。文帝以后由于國家不再為土地占有立限,使這套制度名存實亡,“名田制”僅僅作為土地登記的手段而存在。朱紅林《從張家山漢律看漢初國家授田制度的幾個特點》[60]、臧知非《西漢授田制度與田稅征收方式新論——對張家山漢簡的初步研究》[61]，利用張家山漢簡從不同角度對秦漢時期的土地制度作深入探討。關(guān)于漢代的戶賦制度的研究也挺多，主要有于振波《從簡牘看漢代的戶賦與芻稿稅》[62]、朱德貴《張家山漢簡與漢代戶賦制度新探》[63]等文章。也有學(xué)者專門對秦漢軍事部門的立法進行研究。黃今言《漢代軍法論略》[64]，論述了簡牘所見的秦漢軍法。李方《張家山漢簡〈二年律令〉有關(guān)漢代邊防的法律》[65]一文認為，出土的張家山漢簡《二年律令》中保存了西漢初期的守邊者叛國、邊防出入境、戍邊、烽燧、郵亭驛傳、緊急事變處置、邊吏職責(zé)及詐偽出入關(guān)津等八個方面的邊防法律條文。上官緒智發(fā)表了一系列有關(guān)軍隊管理和軍事制度的文章。他在《秦漢時期軍費開支、籌措與管理問題研究》[66]中對秦漢軍費作了大致估算，認為秦漢時期的總兵力皆在100萬人左右，每年軍官俸祿、衣糧供給與轉(zhuǎn)輸費、軍械及軍馬費等經(jīng)常性費用達30余億，非經(jīng)常性費用更多，使國家長期積累的賦稅枯竭。為保障軍費，國家除了按常制征收算賦、口錢、更賦外，還通過征收算緡錢、以訾征賦、賦外征調(diào)、鹽鐵官營、賣爵鬻官、輒貸于民等籌措軍費的一些臨時性措施，還建立了完備的財務(wù)管理體制、財務(wù)上計制度、會計簿籍管理體系以及財務(wù)平衡調(diào)劑制度，對軍費的正常收支起到有效的管理作用。他在《秦漢軍隊后勤保障發(fā)展的特點和歷史作用》[67]一文中說，秦漢時具有強有力的軍隊后勤保障，后勤領(lǐng)導(dǎo)體制已漸趨形成，從中央到地方乃至邊防都有相應(yīng)的機構(gòu)和吏員，而且這些機構(gòu)和官員分工合理，職責(zé)明確。朱德貴《漢簡與財政管理新證》[68]，利用簡牘資料，對兩漢國家財政和帝室財政體制、兩漢“田租稅律”與征納的物資形態(tài)、兩漢邊防軍財務(wù)支出管理、兩漢地方財政支出管理等財務(wù)行政立法問題進行了論證分析。還有學(xué)者對津關(guān)、醫(yī)療制度,糧倉，檔案等行政職能部門立法的研究。大庭脩《關(guān)于張家山二年律令簡中的津關(guān)令》[69]、劉向明《從睡虎地秦墓簡看秦代檔案及用品庫房管理的法律》[70]、高榮《秦漢郵驛制度研究》[71]等文章，均對不同行政事務(wù)部門的立法作了細致的探討。

五、簡牘與秦漢行政法表現(xiàn)形式的研究

王旺祥在《西北出土漢簡中漢代律令佚文分類整理研究》一文中認為，簡牘所見秦漢行政法內(nèi)容表現(xiàn)形式，主要有律、令、科、品、式等，體系比較完整，用多種形式規(guī)范各個行政機關(guān)和行政公務(wù)人員的行為[72]。

律令是秦漢主要的行政法律形式,規(guī)定了國家機構(gòu)及其行政運營方式等政治制度和國家公務(wù)人員的行政行為規(guī)范，邢義田先生在《治國安邦：法制、行政與軍事》一書中，用“律令代稱秦漢行政遵循的一切法令規(guī)章”[73]。令是秦漢的行政規(guī)范，主要是行政的細則和政府的政令，徐世虹在《出土法律文獻與秦漢令研究》一文中認為，令規(guī)定了國家有關(guān)部門和公務(wù)人員的行政準則[74]。律是秦漢刑事法律，規(guī)定對行政不服從令的違法犯罪行為進行處罰,也規(guī)定一些行政應(yīng)該怎樣做或不應(yīng)該怎樣做的基本準則。簡牘中有大量的秦漢律、令，僅《睡虎地秦墓竹簡》一書就收錄有秦律文書30種[75]，《張家山漢墓竹簡(二四七號墓)》一書收錄漢律文書28種[76]，津關(guān)令一種。簡牘所見還有程﹑科﹑品﹑式、條等行政法的形式﹐是對律令的具體補充和細化。南玉泉在《秦漢式的種類與性質(zhì)》一文中認為，科多指事項，品多與級次相關(guān)，式多為規(guī)范品物、文書、程序的規(guī)格和標(biāo)準[77]。在《居延新簡——甲渠候官與第四燧》《敦煌漢簡(上、下)》等書中，有大量的律、令、科、品等行政法規(guī)佚文的原始記錄[78]。在這些各種形式的法典中有大量的行政法規(guī)?！秲?nèi)史雜》《司空》《尉雜》《屬邦》《公車司馬獵律》《秩律》及以各種職官命名的《令》就是有關(guān)對各級行政機關(guān)和機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力分配、職官配置、職權(quán)責(zé)任的法規(guī)，《置吏律》《除吏律》《除弟子律》《中勞律》《效》《牛羊課》《軍爵律》《效律》《功令》《史律》等是有關(guān)對官吏選任和考核的法規(guī)，《傳食律》《金布律》《賜律》《田律》《祿秩令》等是有關(guān)官吏權(quán)利、待遇的法規(guī)，《行書令》《關(guān)津令》《行書律》《均輸律》等是有關(guān)行政權(quán)力運作過程中決策、執(zhí)行、監(jiān)督的法規(guī)，《田律》《廄苑律》《倉律》《金布律》《關(guān)市律》《傅律》《徭律》《錢律》《戶律》《會計令》等是有關(guān)經(jīng)濟財務(wù)行政的法規(guī)，《屯表律》《戍律》等是有關(guān)軍事行政的法規(guī)，《尉雜律》《捕盜律》《具律》《收律》等是有關(guān)治安、司法行政的法規(guī)，《工律》《工人程》《均工》等是有關(guān)手工業(yè)的行政法規(guī)，《盜律》《賊律》《捕亡律》《捕盜律》《告律》《興律》《徭律》《爵律》《功令》《擊匈奴降者賞令》等是有關(guān)行政獎懲的法規(guī)。

簡牘中秦漢行政法表現(xiàn)形式主要在法律資料中表現(xiàn)出來，所以秦漢行政法表現(xiàn)形式的研究還集中在對簡牘中有關(guān)秦漢法律資料的整理、匯編、分類及研究。

簡牘所見法律史料在法制史研究中有重要的作用，劉海年在《文物中的法律史料及其研究》中就簡牘中的法律史料指出：一是填補了某些斷代法律史的空白；二是印證和充實了傳世文獻對有關(guān)事件的記載；三是訂正和改變了傳世文獻對有關(guān)記載的失誤和后人對某些問題的不正確結(jié)論和推斷[79]。簡牘中的法律資料相當(dāng)豐富，內(nèi)容廣泛，但是較為零散，缺乏系統(tǒng)。有不少學(xué)者注意到了這一問題，對簡牘中的秦漢法律史料進行歸納、整理。最具代表性的研究成果有以下幾種。一是李均明的《簡牘法制論稿》[14]和李均明、劉軍的《漢代屯戍遺簡法律志》[80]，對簡牘文獻涉及法制史的資料進行了深入研究，匯集了大量秦漢至三國時期的律令條款及司法文書、司法書證等寶貴的史料，并對其分類釋讀。對秦漢時期的刑法、訴訟法、民法、行政法以及物權(quán)法均有所涉及。其中，還有專門對制約行政權(quán)和官吏職權(quán)、責(zé)任的一些法律史料作了釋讀。二是高恒《秦漢簡牘中法制文書輯考》[13]，該書主要利用簡牘材料對秦漢的職官、嗇夫、隸臣妾、私人奴婢、刑徒、地方治安管理的制度、職官與措施等方面進行考證，兼及漢簡中的律、令等文書的考論，重點對漢簡中法制文書輯錄分類，注釋考證，論述較為全面、深入。雖然是利用簡牘對當(dāng)時的政治制度進行考證辨疑，但是不少內(nèi)容已接近行政法研究的方向。三是彭浩、陳偉、工藤元男主編的《〈二年律令〉與〈奏讞書〉(張家山二四七號漢墓)出土法律文獻釋讀》[81]，利用先進技術(shù)對張家山247號漢墓出土竹簡《二年律令》和《奏讞書》重新進行釋讀,增補了若干新字，糾正了錯誤的釋讀，新發(fā)現(xiàn)了若干完整和殘斷的竹簡,不僅補充了《二年律令》的相關(guān)律文,還增加了新的律條，也全面地介紹了學(xué)界有關(guān)《二年律令》和《奏讞書》的研究收獲，其中有不少內(nèi)容涉及秦漢行政法，為行政法研究提供了原始的簡牘資料。四是高敏《漫談〈張家山漢墓竹簡〉的主要價值與作用》[82]，從芻稿制度、土地制度、賜爵和租稅制度等幾個方面論述了《二年律令》的史料價值，這些制度也是秦漢部門行政法的主要內(nèi)容。五是徐世虹《漢簡與漢代法制研究》[83]，不僅指出了漢簡中的法制史料，而且提出要加強漢律佚文的考釋，從整體上對行政部門法作分類考釋并做好文書的分類。六是李明曉、趙久湘《散見戰(zhàn)國秦漢簡帛法律文獻整理研究》[84]，對睡虎地秦墓竹簡、里耶秦簡、張家山漢簡、居延漢簡、敦煌漢簡、連云港尹灣漢簡、長沙東牌樓東漢簡等秦漢簡中的法律文獻進行全面收集和分類整理，其中有大量的秦漢職官、行政事務(wù)、行政過程等行政法規(guī)的資料。

在簡牘所見秦漢行政法資料的研究中，對于行政法文獻性質(zhì)的判定，學(xué)術(shù)界還存有爭議。主要集中在《為吏之道》是否是行政法文獻。蔣健民早在1997年曾經(jīng)發(fā)表《我國最早的行政法文獻——為吏之道》[85]一文，肯定了《為吏之道》是我國最早的行政法文獻，它的產(chǎn)生是和國家行政機構(gòu)及官僚制度的運行息息相關(guān)。有學(xué)者對此提出否定的看法。周生春等在《云夢秦簡行政法文獻新論》[86]中提出，《為吏之道》并非是法律文獻，因此也不能看作是行政法文獻，它在性質(zhì)上類似于早期形態(tài)的官箴書。同時，作者部分肯定張晉藩在《中國行政法史》一書中的觀點，將《秦律十八種》《效律》《秦律雜抄》《封診式》中有關(guān)獄政官吏的條文看作是行政法文獻，但是不同意將《語書》和《法律答問》排除在外，認為這兩者的部分條文也應(yīng)歸入行政法之列。秦簡中行政法規(guī)以政府職能部門和官吏行為規(guī)范為主要內(nèi)容,其規(guī)定具體、詳密,主要涉及財務(wù)、經(jīng)濟、行政,并以地方政府與低級官吏為主要對象,以懲罰為主要手段,具有形式多樣、諸法合體等特點,其條文可按《周禮》中的治典、教典、政典、刑典和事典分為 5類。云夢秦簡并非迄今為止我國發(fā)現(xiàn)的最早的法律文書。

六、簡牘與秦漢行政立法思想的研究

秦漢時期的行政立法指導(dǎo)思想即是維護皇權(quán)，保障君主專制政體的正常穩(wěn)固運轉(zhuǎn)。在很多學(xué)者的論述中對此都有所提及。張曉曉《中國古代行政法與現(xiàn)代行政法的比較》[87]認為， 中國古代行政法，皆立足于人治、君治的背景之上，是基于控制臣下、管理國家的需要而產(chǎn)生，目的是保障專制皇權(quán)的實現(xiàn)。卜憲群的《秦漢官僚制度》[15]認為秦漢官僚制度是王權(quán)和專制的產(chǎn)物。選官、任官、官員的考績、升遷、除免，皆與此有關(guān)。日本學(xué)者廣瀨熏雄也認為“秦漢時代的律是皇帝通過制詔逐條制定出來的，秦漢時代律的制定程序與漢代制詔的程序完全相同，秦漢時代律和詔的本質(zhì)完全相同”；“律令是高度維護中央集權(quán)統(tǒng)治的”[88]。這就反映了秦漢立法源于保護皇權(quán)和專制的本質(zhì)。還有作者對此作了專論，如，安作璋、陳乃華《秦漢官吏法研究》[9]一書中，在第8章和第9章專門論述了秦漢官吏法的階級本質(zhì)及其與當(dāng)時上層建筑中的政治、思想、社會、道德諸領(lǐng)域(范疇)的相互關(guān)系，闡述了秦漢官吏立法的本質(zhì)。雷戈《為吏之道——后戰(zhàn)國時代官僚意識的思想史分析》[89]認為，《語書》《為吏之道》等文書中強調(diào)法律有移風(fēng)易俗、改造人心的作用，秦代已經(jīng)具有了依法治官的思想，說明秦代官僚制度已經(jīng)完全具備了適應(yīng)皇權(quán)體制的自我意識和責(zé)任感，皇權(quán)制度經(jīng)過精心的設(shè)計，把一切事物都納入其中處理和解決?；实壑贫群凸倭胖贫冉?jīng)過人為操作而使雙方達到了權(quán)力資源的最優(yōu)配置以及統(tǒng)治效益的最大化。李文玲則在《儒家孝倫理與漢代行政法》[90]一文中，從倫理角度解讀漢代行政法，認為漢代儒家的孝倫理與國家的法律實現(xiàn)了充分的融合，孝倫理全面法律化，表現(xiàn)在行政法領(lǐng)域，在官吏管理上以孝選拔官吏、對在職官吏是否行孝進行獎懲、要求官吏推行教化并進行褒獎；在文化教育上確立《孝經(jīng)》的經(jīng)學(xué)地位，并將其作為全國性的教材；用詔令形式優(yōu)撫老年，頒布養(yǎng)老令、高年賜杖；以詔令形式獎勵孝子等。崔永東《張家山漢簡中的法律思想》[91]一文認為，漢律反映出儒家維護倫理價值、嚴于治吏和嚴刑重罰的法律思想，其中的嚴懲官吏司法和選官腐敗、嚴懲官員攝取非法收入等都反映出職官立法思想。王健在《從〈為吏之道〉和秦刻石銘文看秦政中的倫理因素——“倫理與秦政”系列研究之一》[92]一文中也談到“秦代實行的法律中也貫徹了孝道倫理思想”，“可見臣道之倫理思想滲透到秦法律思想中，作為法律價值的目標(biāo)”。

七、簡牘與秦漢行政法研究的不足與思路

從上述總結(jié)可以看出，簡牘與秦漢行政法的研究，隨著簡牘資料的不斷出土和豐富，研究領(lǐng)域不斷拓展，研究內(nèi)容進一步深化，研究方法不斷更新，成就喜人，進展迅速，但其中也有不足的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是研究簡牘所見秦漢行政法的內(nèi)容單一。研究主要集中在秦漢法律制度和行政制度兩個方面，僅涉及秦漢法律形式、刑罰、行政機構(gòu)、職官設(shè)置、吏員升遷、任用管理等方面的行政組織法和官吏法，對財政、司法、軍事、外交、社會治安、交通、民族等行政事務(wù)部門法的研究不足，對秦漢行政運作過程中的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、獎懲等行政行為研究甚少，對秦漢行政法的表現(xiàn)形式、規(guī)范體系、基本內(nèi)容和特點等領(lǐng)域均缺乏深入的認識，基本處于空白狀態(tài)。二是缺乏對秦漢行政法的理論建構(gòu)和系統(tǒng)性的研究。由于簡牘史料較為零碎，受出土?xí)r間、簡牘內(nèi)容的時代和地域的限制，導(dǎo)致研究者“只見樹木不見森林”，造成對秦漢行政法整體把握的缺失，甚至形成錯誤的認識，對簡牘所見秦漢行政法的歷史價值和地位認識不足。三是簡牘中的秦漢行政法資料挖掘不足、重視不夠，簡牘資料的個案研究多，整體研究少。簡牘資料中有不少行政法方面的史料，但是學(xué)術(shù)界從整體上利用簡牘資料對秦漢行政法進行的研究卻寥寥數(shù)篇，只是利用某一簡牘的資料或沒有利用簡牘資料研究秦漢行政法的某一方面，足見對從整體上利用簡牘資料全面研究秦漢行政法的相對薄弱。要改變這一現(xiàn)狀，推動這一領(lǐng)域的研究更為全面和深入，要做到以下幾點。一是要轉(zhuǎn)變觀念，正確認識秦漢行政法的特點、地位和作用。以馬克思主義理論、中國特色社會主義理論、現(xiàn)代行政法理論為指導(dǎo)，廣泛利用各種簡牘法律文獻中的行政法資料，從整體上研究秦漢行政法，全面展示秦漢行政法的內(nèi)容，系統(tǒng)深入地挖掘秦漢行政法的歷史價值和作用。二是改進研究方法，注重加強對簡牘中行政法資料的匯編、整理和釋讀。史料是歷史研究的基礎(chǔ)，只有首先對史料進行篩選、整理、匯編、釋讀，以做到正確無誤的引用，才能得出可靠的觀點和結(jié)論。簡牘中秦漢行政法的資料相當(dāng)豐富，結(jié)合傳世文獻的記載，從繁雜的簡牘法律和行政實踐中下功夫去挖掘、整理、歸類和釋讀，形成系統(tǒng)的秦漢行政法簡牘文獻。三是進一步拓展簡牘所見秦漢行政法研究的內(nèi)容，全面展示秦漢行政法的成就。秦漢行政法研究作為簡牘研究的主要內(nèi)容之一，應(yīng)從法律制度和行政制度中獨立出來。不僅要研究官吏法、行政組織法、行政懲罰法、公文法，而且要研究簡牘所見的行政決策法、行政執(zhí)行法、行政程序法、行政監(jiān)督法、行政獎勵法、行政權(quán)力法、行政訴訟法，還要研究經(jīng)濟、軍事、司法、外交、民族、教育等部門行政法；不僅要研究簡牘以罪定刑的“律”中的行政法資料，還要重視“令”“格”“式”中的行政法規(guī)中的行政法資料，也要研究簡牘質(zhì)詢、請示、審批、匯報、舉、劾、案、驗、債務(wù)、簿籍等行政文書和行政記錄中的行政法資料。四是特別重視簡牘所見秦漢行政法規(guī)范體系的研究。不僅研究行政法規(guī)中對各級行政機構(gòu)、行政官吏有權(quán)作出某種行為的授權(quán)性的法律規(guī)范，還要研究行政法規(guī)中為各級行政機構(gòu)、行政官吏和百姓規(guī)定必須做某種行為的義務(wù)性規(guī)范，也要研究行政法規(guī)中大量的各級行政機構(gòu)、行政官吏不得為某種行為的禁止性規(guī)范，又要研究規(guī)定各級行政機構(gòu)、行政官吏應(yīng)該做某種行為的激勵性規(guī)范，更要研究規(guī)定各級行政機構(gòu)、行政官吏的利益保障規(guī)范；不僅研究簡牘所見行政法對行政質(zhì)量的規(guī)范，還要研究行政法對行政效率的規(guī)范；不僅研究行政法對行政質(zhì)量和效率的定性規(guī)范，還要研究行政法對行政質(zhì)量和效率的定量規(guī)范；不僅研究行政法的行政實體規(guī)范，還要研究行政法的程序規(guī)范。 五是從整體上利用簡牘資料，對簡牘所見秦漢行政法的立法思想、內(nèi)容、功能、特點、地位、作用進行研究，全面、科學(xué)地把握簡牘所見秦漢行政法的特點、歷史地位和作用。秦漢行政法對后世的行政法產(chǎn)生了重大影響。但是由于缺乏成文法典，我們無法對從秦漢時期的初具規(guī)模到隋唐的高度完備這一歷史過程作更深入的研究。但是今天大量簡牘材料的出土，為我們研究這一時期行政法法律形態(tài)提供了可能。六是在研究過程中要注重簡牘行政法資料與傳世文獻記載的互證、對傳世文獻的補缺、對傳世文獻的考異，特別要重視把傳世文獻記載的而簡牘中沒有記載的行政法資料運用到研究當(dāng)中，從而達到既重視簡牘記載的行政法資料的作用，又能夠全面展示秦漢行政法內(nèi)容的研究之目的。

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