農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是廣大承包農(nóng)戶依法享有的用益物權(quán)，是其重要的財產(chǎn)權(quán)益。近年來，國家對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出作出了一系列制度性安排，在強調(diào)對進城農(nóng)民權(quán)益保護的基礎上，鼓勵各地積極探索開展土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點，并總結(jié)歸納經(jīng)驗做法。如何在現(xiàn)行法律政策框架下，設計一套科學合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制日益迫切。從各地實踐看，退地條件、退地方式、退地期限、退地程序、土地利用等是退地機制設計中需要重點考慮的問題。

哪些人可以退出承包經(jīng)營權(quán)。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)退出的條件，2015年，國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》中，把引導退出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶條件設定為“有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活”?！掇r(nóng)村土地承包法修正案(草案)》則刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。由此可看出，退地農(nóng)戶應具備兩個條件：一是有進城落戶的意愿；二是有進城落戶的能力（非農(nóng)收入、住所）。目前可能“退地”的農(nóng)民有三個特點：第一，在就業(yè)領域上，以從事二三產(chǎn)業(yè)為主，已部分或完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；第二，在收入結(jié)構(gòu)上，以工資性收入為主，經(jīng)營性收入在家庭總收入中占比較少；第三，在居住地選擇上，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的住所。這三類主體對土地的依賴已經(jīng)完全弱化，即使放棄承包地，他們的生活也不會受到影響，同時在城市有穩(wěn)定的收入來源和居住條件，能夠融入城市生活，可以說他們既有“離土”的動力，又有“進城”的實力。對于這類主體，應創(chuàng)造條件鼓勵他們退出承包地。

除了明確退地農(nóng)戶的條件，還應進一步強化對退地條件的審核。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)存在重條件設置、輕條件審核的現(xiàn)象，從而導致一些不符合條件的農(nóng)戶也退出了承包地，為試點工作帶來了隱患。當退地的補償款用完后，這些缺少進城能力、又喪失承包地的農(nóng)戶很可能會面臨生計問題。

承包經(jīng)營權(quán)退出的承接方選擇。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營。2016年8月發(fā)布的《國務院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》要求，進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益“現(xiàn)階段要嚴格限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部”。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)退出的承接方只能是本集體經(jīng)濟組織其他成員；或者承包經(jīng)營權(quán)退出后，由村集體或村民小組統(tǒng)一規(guī)劃后，轉(zhuǎn)租給本集體經(jīng)濟組織外的其他經(jīng)營者耕種。但是，目前《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等諸多法律中僅規(guī)定了集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利義務，未明確集體經(jīng)濟組織成員的界定標準。因此，理論上新的承接方可以通過成為集體經(jīng)濟組織成員來獲得承包經(jīng)營權(quán)。實踐中，貴州省湄潭縣新街村便明確，不具有本村戶籍的鄉(xiāng)村人口，以轉(zhuǎn)讓形式獲得退出的承包地《土地承包經(jīng)營權(quán)證》的，自愿向村委會繳納管理費每人5000元，經(jīng)村委會同意，街道辦事處審核確認后，可以申請將同一家庭成員戶口遷入本村；申請取得成員資格權(quán)利并成為股東的，需按合作社章程規(guī)定出資達10萬元，并經(jīng)股東代表大會同意。因此，在具體實踐中可將戶口作為集體經(jīng)濟組織成員資格認定的參考標準。在本村出生且戶口未遷出、與本村村民結(jié)婚且戶口遷入本村、本村村民依法辦理領養(yǎng)手續(xù)且戶口已遷入本村的子女、經(jīng)村民（代表）會議統(tǒng)一將戶口遷入本村的，均可認定為具有集體經(jīng)濟組織成員資格，能夠承接其他村民退出的土地。對于工商資本、龍頭企業(yè)等不具備集體經(jīng)濟組織成員資格的經(jīng)營主體，集體經(jīng)濟組織可通過召開村民（代表）大會的方式，討論制定出相應的規(guī)范程序，對經(jīng)營主體經(jīng)營農(nóng)戶退出土地的條件和流程進行明確。

承包經(jīng)營權(quán)退出的基本程序。目前，承包經(jīng)營權(quán)退出仍在試點階段，國家沒有對退出程序作出具體要求。從各地實踐看，一個完整的退出流程往往會涉及四個主體、六個步驟。四個參與主體包括：退地農(nóng)民、村集體、土地承接方以及政府，其中退地農(nóng)民、村集體以及土地承接方是主要參與人。如果農(nóng)民將退出土地交由土地承接方經(jīng)營，那么村集體和政府只是起到協(xié)調(diào)和服務的作用；如果農(nóng)民將土地退給村集體，那么村集體既是服務者也是當事人。六個基本步驟包括：農(nóng)戶申請、審核批準、價值評估、協(xié)議簽訂、兌付補償、注銷登記等。一是農(nóng)戶申請。需要戶主及有民事行為能力的家庭成員共同簽字確認，向村集體（村委會）提出退地申請。二是審核批準。需要集體經(jīng)濟組織審核農(nóng)民家庭、土地狀況信息真實性、準確性，以及是否符合有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活等其他條件，需要基層政府進行相應的審批把關(guān)。三是價值評估。需要聘請專業(yè)機構(gòu)或通過農(nóng)戶與集體、退出土地的承接方協(xié)商綜合確定農(nóng)地價值和補償方式。四是簽訂協(xié)議。需要農(nóng)戶與集體或退出土地的承接方簽訂合法、規(guī)范協(xié)議。五是兌付補償。簽訂協(xié)議后，及時將相關(guān)資金支付退地農(nóng)戶。六是注銷登記。需要廢止退出農(nóng)戶與集體簽訂的承包合同、收回土地承包經(jīng)營權(quán)證等權(quán)屬證書，并及時辦理注銷手續(xù)。退地步驟大同小異，今后要注重提升退地各環(huán)節(jié)的民主性、科學性、規(guī)范性。如在農(nóng)戶申請環(huán)節(jié)要加大宣傳、充分尊重農(nóng)民意愿；在審核批準環(huán)節(jié)要嚴格考察是否具有進城落戶能力；在價值評估方面要確保價值評估方法科學，綜合考慮土地的財產(chǎn)功能和社會保障功能，保護農(nóng)戶合法權(quán)益；在協(xié)議簽訂方面要確保合法合規(guī)；在兌付補償方面要保證及時安全；在注銷登記方面要快速準確。

承包經(jīng)營權(quán)退出后的土地管理利用?！段餀?quán)法》第一百二十八條規(guī)定“未經(jīng)依法批準，不得將承包地用于非農(nóng)建設”。因此，退出土地的利用應防范“非農(nóng)化”的趨勢。當前，退出后的土地主要有三種用途。一是集體收儲、規(guī)劃使用。如貴州省湄潭縣興隆鎮(zhèn)紅坪村將農(nóng)戶退出的土地用于精品水果基地建設。二是新型經(jīng)營主體承接使用。如湖北省黃陂區(qū)金億豐公司將農(nóng)戶退出的土地全部承租，用于公司項目建設。三是政府收儲、規(guī)劃使用。如寧夏平羅縣將退地農(nóng)戶的土地和房屋收儲，定向交由生態(tài)移民使用。退出土地的利用要以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、提高土地產(chǎn)出率為目標，通過集體統(tǒng)籌，解決細碎化問題。當農(nóng)民退出承包經(jīng)營權(quán)后，村集體可借助高標準農(nóng)田建設、土地整理、一事一議財政獎補等政府財政項目，開展土地整治，平整原地塊間的田埂、壟溝，擴大可耕地面積，同時完善水電路等配套基礎設施建設，為機械作業(yè)和規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。

承包經(jīng)營權(quán)退出的經(jīng)費從哪兒來?！段餀?quán)法》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，這是農(nóng)民的一項重要財產(chǎn)權(quán)利。因此，作為一種權(quán)利的讓渡，承包經(jīng)營權(quán)的退出應當獲得相應補償。在補償主體的選擇上，按照權(quán)屬原則，應將擁有承包地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織作為補償?shù)谝恢黧w。在補償資金的來源上，由于補償標準較高、補償資金多為一次性支付等因素，造成集體經(jīng)濟組織往往無法獨自負擔農(nóng)戶的退地補償。因此，可在不改變集體經(jīng)濟組織補償主體的前提下，按照誰受益、誰負擔的原則，構(gòu)建多方利益主體共同參與的補償資金籌集機制。一是由村集體自籌。在集體經(jīng)濟實力較強的村組，退地農(nóng)民的補償資金可由村集體支付，退出的土地也由村集體自由支配，或直接利用或流轉(zhuǎn)出去。二是向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體籌集資金，他們在發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營過程中需要大量的土地，且對經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性有較高需求，因此可借助于村委會的力量，與退地農(nóng)民直接協(xié)商補償標準并支付退地的經(jīng)濟補償。三是由政府提供資金支持。在集體經(jīng)濟組織實力較弱，暫時缺乏新型經(jīng)營主體承接土地的情況下，政府可通過設立中轉(zhuǎn)基金等方式保障土地退出的運轉(zhuǎn)。

退出土地的補償標準。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地對退出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶主要提供貨幣補償和非貨幣補償兩種方案。在確定貨幣補償標準時，主要考慮以下幾方面的因素：一是當?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)價格和承包期限；二是當?shù)氐恼鞯貥藴?。除此之外，各地在確定補償標準時，往往還會綜合考慮承包地的地力、位置、大小等因素。除了貨幣補償以外，部分地區(qū)的退地農(nóng)戶還能享受到非貨幣補償，主要表現(xiàn)為政府在社會保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等領域給予退地農(nóng)民扶持政策，以幫助其更好地融入城市。