◎?qū)O 軍 劉 鐘 康俊超 史新文 潘 京 崔 勇

目前，各地開展的農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作成果，包括承包農(nóng)戶手中土地承包經(jīng)營權(quán)證書、檔案部門保管確權(quán)檔案資料、縣級農(nóng)業(yè)部門備案登記簿，以及各級農(nóng)業(yè)部門掌握農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫。利用這個數(shù)據(jù)，未來將實現(xiàn)承包合同網(wǎng)簽、數(shù)據(jù)匯總分析、業(yè)務(wù)辦理、惠農(nóng)政策核實等多種功能，發(fā)揮確權(quán)大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，與有關(guān)部門實現(xiàn)互通互聯(lián)。確權(quán)數(shù)據(jù)庫質(zhì)量顯得更加重要，數(shù)據(jù)必須做到真實、準確、完整，但因數(shù)據(jù)量非常龐大（據(jù)初步統(tǒng)計，10萬畝耕地的權(quán)屬調(diào)查數(shù)據(jù)量為16GB，平均縣級面積在68萬畝左右，數(shù)據(jù)量在1100GB左右），如何對這些數(shù)據(jù)質(zhì)量進行檢查，提高工作效率，成為確權(quán)后續(xù)工作的重點和難點。農(nóng)業(yè)部研發(fā)了確權(quán)數(shù)據(jù)庫質(zhì)檢軟件，按照一定邏輯關(guān)系對矢量數(shù)據(jù)、柵格數(shù)據(jù)和權(quán)屬調(diào)查數(shù)據(jù)進行檢查，具有宏觀、普遍的意義，但各地一些承包管理的特殊規(guī)定并未涵蓋進去。為此，一些省份自己研發(fā)了具有本地特點的質(zhì)檢軟件，進一步完善數(shù)據(jù)庫質(zhì)檢內(nèi)容。本文根據(jù)農(nóng)村土地承包管理業(yè)務(wù)，提出具有本地特點的數(shù)據(jù)質(zhì)檢項目，確保確權(quán)工作質(zhì)量，符合土地承包管理日常工作的需要。

一、問題提出

1.面積問題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作有4個面積：國土“二調(diào)”集體耕地面積、原承包合同，數(shù)據(jù)已經(jīng)登記在案；權(quán)屬調(diào)查后出現(xiàn)“實測面積”、經(jīng)農(nóng)民集體民主議定后生產(chǎn)“確權(quán)面積”，數(shù)據(jù)是隨著確權(quán)工作進行而產(chǎn)生的面積。這4個面積在確權(quán)數(shù)據(jù)庫中，能查詢、匯總和分析。

在測繪實踐中，一是測繪隊伍將“樹影地”、“磨牛地”田間作業(yè)道和排水溝等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施用地預(yù)留出來，并在實測面積中予以扣除，來認定實測面積。這與省里要求的“種到那里、測量到那里”的原則不一致，面積測繪不完整。二是部分村民對確權(quán)工作不理解，出現(xiàn)不指界、隱瞞土地等人為減少耕地的問題，也有的隨意指界，將道路、溝渠指到自己承包地內(nèi)，造成測繪數(shù)據(jù)失真。三是在前期準備階段，沒有獲得國土“二調(diào)”數(shù)據(jù)，或者沒有將國土“二調(diào)”相關(guān)圖件打印出來，進行現(xiàn)場核對，對國有土地（包括河灘地、水庫淹沒土地），以及林地、草地、園田地、退耕還林地、被征收征用土地、建設(shè)用地等進行了測量，這與國家和省確權(quán)登記頒證工作要求有出入。

2.調(diào)查問題。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程》（農(nóng)業(yè)部公告第2062號）的規(guī)定，確權(quán)調(diào)查需要填制“發(fā)包方調(diào)查表”、“承包方調(diào)查表”，特別是“承包方調(diào)查表”相應(yīng)數(shù)據(jù)較多，雖然農(nóng)業(yè)部制定了相應(yīng)規(guī)范，但調(diào)查人員在認識理解上出現(xiàn)偏差，容易引發(fā)新問題。

在調(diào)查人員具體操作中，一是存在漏填問題，特別是2015年之前，省里沒有提供填制標準和樣式，已經(jīng)完成調(diào)查工作的村組，承包方家庭成員備注漏填、調(diào)查記事不填的現(xiàn)象比較多。二是存在明顯不符合邏輯問題。比如日期，出生日期在當?shù)囟喲影_定時點之后（對共有人作出判斷）、調(diào)查日期在審核日期之后、調(diào)查日期與公示日期為同一天等；另外還有家庭承包的承包方，將村或組集體填入的問題。三是存在人為篡改問題。特別是涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的共有人，村組認為只有參加二輪延包的人員才能是共有人，而承包農(nóng)戶為了保全家庭承包權(quán)益，將嫁入婦女、新出生兒童也確定為共有人。如果調(diào)查人員不了解情況，往往出現(xiàn)了新的問題和矛盾。

3.建庫問題。土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺，是確權(quán)登記頒證的重要工作成果。確權(quán)數(shù)據(jù)庫是應(yīng)用平臺建設(shè)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫規(guī)范》，對數(shù)據(jù)組織與管理、內(nèi)容與格式、數(shù)據(jù)交換等作出了規(guī)范，強調(diào)數(shù)據(jù)建庫的同一性、一致性。

在調(diào)研中，一是測繪公司采用的建庫軟件不統(tǒng)一。為防止技術(shù)壟斷，部里和省里并未指定軟件，由測繪公司確定采用何種建庫軟件。建庫軟件不統(tǒng)一，增加了測繪公司投入和成本。如在臺安縣調(diào)研，中標的測繪技術(shù)公司反映：2016年之前，鞍山市農(nóng)委要求用某種建庫軟件，因效果不好而采用農(nóng)業(yè)部推薦的建庫軟件，提交數(shù)據(jù)時需要分別提交，降低了工作效率。二是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分縣（市、區(qū)）招標中，測繪與縣級數(shù)據(jù)建庫為不同的公司，在確權(quán)數(shù)據(jù)整理、匯交時，需要測繪技術(shù)公司將數(shù)據(jù)交到縣級確權(quán)辦，然后再由縣級確權(quán)辦統(tǒng)一轉(zhuǎn)交到數(shù)據(jù)建庫公司。如果發(fā)現(xiàn)確權(quán)部分數(shù)據(jù)不準，需要反復(fù)退回、轉(zhuǎn)交，影響了數(shù)據(jù)匯交工作。三是部分技術(shù)單位為降低成本，在數(shù)據(jù)錄入過程中，隨意刪減數(shù)據(jù)，造成數(shù)據(jù)不全，影響建庫質(zhì)量。

這些問題，需要在數(shù)據(jù)庫質(zhì)檢中將不合理的數(shù)據(jù)予以篩選、清洗出去，確保確權(quán)數(shù)據(jù)的真實、有效。另外，遼寧省委、省政府要求，利用確權(quán)成果發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，如果確權(quán)數(shù)據(jù)失真，在各級黨委政府決策時將帶來嚴重后果，影響農(nóng)經(jīng)工作的權(quán)威性。

二、質(zhì)檢指標設(shè)計思路

1.解決面積問題是開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記的核心，也是工作重點和難點。通過經(jīng)過分析研究，在數(shù)據(jù)質(zhì)檢中，加入5個土地確權(quán)面積數(shù)據(jù)核查指標，以提高確權(quán)數(shù)據(jù)準確度。

（1）國土“二調(diào)”集體耕地面積，與實測面積進行比較。以遼寧省第一個“整體結(jié)束”確權(quán)工作的彰武縣為例，該比例為92.6%（252萬畝/272萬畝），全省比例為95.1%（6800萬畝/7150萬畝）。因此，該比例建議確定為95%。

如果小于95%的，在數(shù)據(jù)庫質(zhì)檢時應(yīng)當提示，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)做出書面說明。

（2）“實測耕地面積”應(yīng)當與“確權(quán)面積+機動地+自留地”相等。對于開荒地問題，國家有關(guān)政策規(guī)定，如果屬于荒地并簽訂合同，需要繼續(xù)履行。判斷是否納入實測耕地面積，還需要核實是否納入了國土“二調(diào)”集體耕地范疇。如果納入，將計入“實測耕地面積”內(nèi)。由于測繪工作的誤差，建議該比例確定為98%。

如果低于98%的，在數(shù)據(jù)庫質(zhì)檢時予以提示，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)做出書面說明。

（3）“實測耕地面積”與“機動地”比例，應(yīng)該小于5%。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，機動地面積不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地總面積的百分之五。

如果比例超過5%，在數(shù)據(jù)庫質(zhì)檢時予以提示，并要求村組做出書面說明。

（4）“確權(quán)面積”與“實測耕地面積”進行比較（確權(quán)率），反映有多少耕地確權(quán)給農(nóng)戶，這是確權(quán)登記頒證工作重要成果。從我省已經(jīng)完成確權(quán)工作42個縣（市、區(qū)）數(shù)據(jù)來看，丹東7個縣（市、區(qū)）比例最高，為92.7%，阜新3個縣（區(qū)）比例最低，為62.6%，全省平均為82.2%。因此，我們將該比例確定為85%。

如果比例低于85%，在數(shù)據(jù)庫質(zhì)檢時予以提示，并要求縣（市、區(qū)）做出書面說明。

（5）農(nóng)戶的“確權(quán)面積”與“原承包合同面積”進行比較。如果相等（比例為100%），說明按照原承包合同面積進行確權(quán)，在數(shù)據(jù)庫質(zhì)檢予以提示，并查驗農(nóng)民集體會議記錄。如果沒有，請鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供書面說明，附村民會議或者代表會議記錄。

2.歸屬清晰是土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的出發(fā)點，也是落腳點。通過對發(fā)包方調(diào)查，解決土地權(quán)屬；通過對承包方調(diào)查，解決承包權(quán)歸屬；通過對承包地塊調(diào)查，解決承包權(quán)利界限。

（1）調(diào)查記事、公示記事不能為空。通過對調(diào)查記事、公示記事進行檢查、篩選，了解各個測繪技術(shù)公司技術(shù)人員或者基層工作人員調(diào)查工作質(zhì)量。經(jīng)過實例檢查，大部分技術(shù)服務(wù)單位對調(diào)查記事、公示記事未進行錄入或以直接賦值形式錄入。在數(shù)據(jù)庫中表現(xiàn)為：承包方表（CBF）中，承包方調(diào)查記事（CBFDCJS）、公示記事（GSJS）及發(fā)包方表（FBF）中，發(fā)包方調(diào)查記事（FBFDCJS）內(nèi)容為“ ”、NULL、固定格式相同內(nèi)容。此類問題存在較為普遍，據(jù)不完全統(tǒng)計占比超過90%，未來將嚴重影響數(shù)據(jù)庫的真實性、唯一性、可用性。

（2）家庭承包的承包方不應(yīng)當為村或組集體。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，建庫技術(shù)人員對機動地、冊外地、小開荒等地的管理方式不清楚，對確權(quán)規(guī)程不熟悉，在數(shù)據(jù)庫中處理時，將承包方簡單定為所有權(quán)人。在數(shù)據(jù)庫中的主要表現(xiàn)為：承包方表（CBF）中承包方名稱（CBFMC）為**村、**組等集體。類似的還有，承包方式為家庭承包有地塊無承包合同、地塊類別為承包地塊但不是家庭承包等。此類問題相對較為普遍。

（3）對同一發(fā)包方內(nèi)相關(guān)日期進行核查，檢查測繪公司建庫工作質(zhì)量。主要產(chǎn)生在初始錄入階段、公示后有信息修改再次錄入階段、部分為錄入人員隨意賦值。在數(shù)據(jù)庫中的主要表現(xiàn)為：承包方表（CBF）中承包方調(diào)查日期（CBFDCRQ）、發(fā)包方表（FBF）中發(fā)包方調(diào)查日期（FBFDCRQ）晚于承包方表（CBF）中公示審核日期（GSSHRQ）。此類問題出現(xiàn)比較集中，主要集中在同一村、同一組、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)、同一技術(shù)單位等適合批量處理情況。

3.按人分地、按戶承包，雖然在承包期內(nèi)，戶內(nèi)的人口變動在管理方面顯得并不重要，但在實踐中，農(nóng)民非常關(guān)注共有人（農(nóng)民認為，共有人是參加二輪延包并實際獲得承包地的人）的問題，有的已經(jīng)影響到確權(quán)工作開展。

（1）通過成員備注分析判斷共有人。通過對數(shù)據(jù)庫的查驗，發(fā)現(xiàn)一個家庭中同時存在三、四代人同為共有人，此類情況需要進一步核實，主要防止部分農(nóng)戶借本次確權(quán)之機將未分得土地人員列為共有人。尤其要對出現(xiàn)同戶隔代共有的農(nóng)戶進行仔細甄別，防止變相繼承行為發(fā)生。在數(shù)據(jù)庫中的主要表現(xiàn)為：承包方家庭成員表（CBF_JTCY）中，與戶主關(guān)系（YHZGX）為40-49（孫子或曾孫子輩分），是否共有人（SFGYR）為1（共有人）。

（2）在農(nóng)村土地二輪延包前出生的女孩，應(yīng)當參加土地承包并實際獲得了承包地。出嫁后因戶口遷出，標注為非共有人。受“嫁出去的女兒，潑出去的水”觀念影響，部分農(nóng)戶借本次確權(quán)之機將外嫁女排除在共有人之外，有意剝奪外嫁婦女合法權(quán)益。在數(shù)據(jù)庫中的主要表現(xiàn)為：承包方家庭成員表（CBF_JTCY）中，成員證件號碼（CYZJHM）為二輪延包前出生（本地二輪時間），是否共有人（SFGYR）為2（非共有人），類似問題還包括將新生兒標注為共有人等情況。

（3）與戶主為其他親屬和非親屬關(guān)系的不能成為共有人。此類問題主要原因在于承包農(nóng)戶戶主離婚后，承包合同不調(diào)整，仍以原承包合同延續(xù)導(dǎo)致，但不排除人為修改，借機侵占其他農(nóng)戶權(quán)益。在數(shù)據(jù)庫中的主要表現(xiàn)為：承包方家庭成員表（CBF_JTCY）中，與戶主關(guān)系（YHZGX）為97、99（其他親屬、非親屬），是否共有人（SFGYR）為1（共有人）。類似的還有戶主為非共有人等情況。

三、案例

1.為進一步驗證本地確權(quán)數(shù)據(jù)質(zhì)檢思路，任意選擇一個縣級確權(quán)數(shù)據(jù)庫進行驗證。以錦州市黑山縣為例，當?shù)卮_權(quán)工作基本結(jié)束，在21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、278個村、2093個小組開展了工作，涉及12.58萬戶、182.2萬畝承包合同面積（國土“二調(diào)”集體耕地239.68萬畝）。該縣共聘用11個測繪技術(shù)單位開展權(quán)屬調(diào)查、實地測繪工作，實測了69.11萬塊承包地，涉及面積237.82萬畝，目前發(fā)包方已將186.9萬畝耕地確權(quán)落實到承包農(nóng)戶。

2.黑山縣確權(quán)數(shù)據(jù)庫容量為225GB。采用農(nóng)業(yè)部質(zhì)檢軟件進行質(zhì)檢，在匯交檢查中發(fā)現(xiàn)：一是面狀要素節(jié)點重復(fù)472條；二是數(shù)字正射影像圖異常1條；三是矢量必要文件完整性問題6條。

在合庫檢查中發(fā)現(xiàn)有14項錯誤類型，①入贅男、外嫁女與性別不一致4條（體現(xiàn)在承包方家庭成員標注不一致）；②代表姓名不在成員表中74條；③新生兒出生年代檢查136條；④成員身份證號碼對應(yīng)性別錯誤352條；⑤承包方姓名需要確認742條；⑥承包方代表不能為死亡768條；⑦承包方成員姓名需要確認903條⑧成員表中性別與關(guān)系不一致846條；⑨公示記事人與審核人不應(yīng)該是同一個人7165條；⑩土地利用類型與土地用途應(yīng)該一致12657條；?承包方聯(lián)系電話需要確認17248條；?成員表中身份證件號重復(fù)31589條；?發(fā)包方調(diào)查日期與承包方調(diào)查日期57659條；?成員備注與成員備注說明應(yīng)該一致116425條。

最終確定，該數(shù)據(jù)庫沒有通過農(nóng)業(yè)部質(zhì)檢，屬于需要重新核對、調(diào)整的縣級確權(quán)數(shù)據(jù)庫。

3.根據(jù)前面設(shè)計的質(zhì)檢思路，省確權(quán)辦委托相關(guān)技術(shù)團隊，研制了遼寧省質(zhì)檢軟件，對黑山縣確權(quán)數(shù)據(jù)庫進行質(zhì)檢，發(fā)現(xiàn)12條問題：①承包方代表與承包方成員姓名一致性檢查錯誤記錄911202條（發(fā)包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表總涉及發(fā)包方姓名，故錯誤記錄數(shù)據(jù)明顯多于實際數(shù)據(jù)）；②成員姓名，身份證號重復(fù)的共有人檢查錯誤記錄2305條；③承包方代表在成員表中備注為去世檢查錯誤記錄768條；④承包方家庭成員承包方共有人檢查錯誤記錄34條；⑤成員備注和成員備注說明一致性檢查錯誤記錄130235條；⑥承包合同承包期限為30年檢查錯誤記錄5166條；⑦承包經(jīng)營權(quán)證登記簿承包期限檢查錯誤記錄60039條；⑧必填字段為空（承包地塊空值）錯誤記錄205092條；⑨屬性字段值域（承包地塊土地利用類型）錯誤記錄13006條；⑩屬性字段值域（表格）錯誤記錄141條；?屬性字段值域（要素類）錯誤記錄47條；?屬性字段結(jié)構(gòu)錯誤記錄24條。

對面積因素，另外在3個縣選擇15鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇1個村的確權(quán)數(shù)據(jù)進行驗證。發(fā)現(xiàn)：①國土“二調(diào)”集體耕地面積應(yīng)大于實測面積95%以上，其中有7個村小于該比例；②“實測耕地面積”應(yīng)當與“確權(quán)面積+機動地+自留地”相差比例小于98%，有3個村的比例超過該標準；③“實測耕地面積”與“機動地”比例，應(yīng)該小于5%，實際有7個村比例超過5%，屬于機動地超標；④“確權(quán)面積”與“實測耕地面積”進行比較，有3個村小于85%，可能存在確權(quán)工作缺乏力度的問題；⑤農(nóng)戶的“確權(quán)面積”與“原承包合同面積”進行比較中，有1個村百分之百相等，證明該村按照原合同進行確權(quán)。

4.對比農(nóng)業(yè)部質(zhì)檢軟件質(zhì)檢結(jié)果和遼寧省質(zhì)檢軟件質(zhì)檢結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)：由于確權(quán)數(shù)據(jù)屬于海量數(shù)據(jù)，靠人工核實真實性效率低下。但通過增加質(zhì)檢內(nèi)容，可以提高縣級確權(quán)數(shù)據(jù)真實性，這樣的確權(quán)數(shù)據(jù)才可能被有效利用。

四、建議

1.根據(jù)農(nóng)業(yè)部確權(quán)數(shù)據(jù)庫質(zhì)檢軟件設(shè)計思路，以及發(fā)現(xiàn)的問題，建議遼寧省確權(quán)辦依托相關(guān)技術(shù)力量，繼續(xù)研究開發(fā)遼寧省本土質(zhì)檢軟件，進一步提高質(zhì)檢工作效率。同時，根據(jù)實踐工作的需要，不斷完善和豐富質(zhì)檢指標體系，推進確權(quán)數(shù)據(jù)真實、完整、可用。

2.確權(quán)工作質(zhì)量體現(xiàn)在權(quán)屬調(diào)查質(zhì)量（調(diào)查表填制）和測繪技術(shù)公司數(shù)據(jù)錄入質(zhì)量。建議通過質(zhì)檢，將有關(guān)數(shù)據(jù)及時返回給當?shù)販y繪技術(shù)公司，配合當?shù)卣瓿蓴?shù)據(jù)糾錯工作，或者對提示信息做好調(diào)查和說明工作，減少數(shù)據(jù)誤差。

3.為解決技術(shù)數(shù)據(jù)匯交技術(shù)瓶頸，建議由確權(quán)工作主管部門采取切實可行的措施，在省內(nèi)招標資質(zhì)力量足以完成數(shù)據(jù)匯交的技術(shù)公司，解決各地數(shù)據(jù)匯交緩慢、數(shù)據(jù)質(zhì)量難以通過檢驗的問題。