◎婁文龍 周海欣 張 娟

在我國(guó)城市化進(jìn)程中，大量的農(nóng)民工進(jìn)入到城市中尋求工作機(jī)會(huì)，并逐漸產(chǎn)生社會(huì)分化，更多的農(nóng)民工愿意留在城市中生活和工作?！?016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2016年我國(guó)外出農(nóng)民工中的進(jìn)城農(nóng)民工就有13585萬人，租房居住的農(nóng)民工占62.4%，人均住房面積為19.4 m2。直至今日，農(nóng)民工在城市中的居住情況仍然不容樂觀。又據(jù)《2015年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2000-2014年農(nóng)村人口從80837萬減少到61866萬，但是與之相反的是農(nóng)村房屋竣工面積從81270.2萬m2增加到了90287.4萬m2。其根本原因在于農(nóng)民工不能有效流動(dòng)，他們不得不繼續(xù)在農(nóng)村保留或新置宅基地，這反映出當(dāng)前農(nóng)村的宅基地利用效率不高，大量宅基地甚至被荒廢。2016年10月底《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱“人地掛鉤”政策）的出臺(tái)，為解決農(nóng)民工的宅基地流轉(zhuǎn)和住房保障的銜接提供了頂層設(shè)計(jì)和可行的思路?！叭说貟煦^”已經(jīng)成為我國(guó)宅基地制度未來的改革趨勢(shì)，但是如何來妥善處置農(nóng)民工的閑置宅基地敏感并且棘手，同時(shí)這一群體又亟需解決住房問題融入到城市中?；诖吮尘?，本文通過總結(jié)農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)和住房保障的典型模式，尋求其共同的關(guān)鍵要素，試圖從頂層設(shè)計(jì)到配套政策設(shè)計(jì)出一種“宅基地?fù)Q房”的銜接模式來解決這一問題。

一、不同城市農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)和住房保障銜接的思路

在“人地掛鉤”政策正式出臺(tái)之前，中共十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就提出了“改革和完善農(nóng)村宅基地制度”。天津市、重慶市和廣州市等地針對(duì)農(nóng)民工的住房問題在制度層面上做出了有益探索，也形成了幾種典型的模式。

（一）天津模式

天津市于2009年出臺(tái)了《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》，主要思路是針對(duì)中心城區(qū)周邊的農(nóng)民家庭，強(qiáng)化農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地與城郊或小城鎮(zhèn)住房的置換。天津市“宅基地?fù)Q房”的基本原則是：根據(jù)城市總體規(guī)劃，以農(nóng)民自愿的前提，通過宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)住房。通過這種改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的平衡，也為城市建設(shè)用地提供了巨大的土地供給空間。[1]但是“天津模式”也存在一個(gè)較為嚴(yán)重的缺陷，城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的范圍比較窄，主要針對(duì)城市周邊區(qū)域的農(nóng)民工，讓這一群體能夠?qū)崿F(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，但是位置較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村則沒有被納入進(jìn)來。

（二）重慶模式

重慶市作為一個(gè)典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)地區(qū)，其改革著眼于農(nóng)地退出機(jī)制以及戶籍制度改革來解決農(nóng)民工的家庭住房。其核心之處在于構(gòu)建了農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的新渠道，即地票交易制度，在此基礎(chǔ)上成立了專門的地票交易機(jī)構(gòu)重慶農(nóng)村土地交易所。這一模式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的在重慶市轄區(qū)內(nèi)的市場(chǎng)化配置，同時(shí)農(nóng)民工可以保留流轉(zhuǎn)土地的部分權(quán)益，使得農(nóng)民工的選擇更為廣泛。重慶市農(nóng)民工可以依靠“地票”收益選擇就近的小城鎮(zhèn)落戶，也可以選擇在重慶市主城區(qū)落戶，拓寬了他們居住住所的選擇范圍。

（三）廣州模式

廣州市作為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也是農(nóng)民工住房問題最為突出的地區(qū)，因此廣州解決農(nóng)民工住房的模式不同于以上兩個(gè)城市，通過統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地，捆綁商業(yè)性住房和保障性住房用地的方式來解決農(nóng)民工的住房問題。廣州市打通了城市和農(nóng)村建設(shè)用地的藩籬，使得兩種不同性質(zhì)的土地實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”。[2]同時(shí)，廣州市所針對(duì)的農(nóng)民工范圍比較廣泛，不僅包括本地戶籍的農(nóng)民工，還包括長(zhǎng)期在廣州務(wù)工的外地農(nóng)民工。

總體而言，這三地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有所不同，需要根據(jù)自身情況設(shè)計(jì)出不同的政策，從而形成了形態(tài)各異的不同模式，所針對(duì)的農(nóng)民工群體和具體的銜接途徑也不盡相同（見表1）。這三種典型模式在實(shí)踐中給我們提供了大量的經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)。

表1 天津、重慶和廣州市關(guān)于農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)和住房保障銜接的典型模式

二、農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)和住房保障銜接的關(guān)鍵要素

通過對(duì)天津、重慶和廣州等地具體實(shí)踐的梳理和對(duì)比，我們發(fā)現(xiàn)這些城市對(duì)農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)和住房保障有效銜接在制度層面上有效地進(jìn)行設(shè)計(jì)，不同程度地解決了農(nóng)民工的住房保障缺失和宅基地浪費(fèi)的問題。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）促進(jìn)人口流動(dòng)為根本

數(shù)量眾多的農(nóng)民工，特別是占絕大多數(shù)的新生代農(nóng)民工，他們離土又離鄉(xiāng)，強(qiáng)烈地希望能扎根于城市之中。但是嚴(yán)格的戶籍管理制度，再加上微薄的收入、較低的教育程度和狹窄的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等內(nèi)部因素都嚴(yán)重地限制著他們遷移到城市中，使得他們?cè)诔鞘泻娃r(nóng)村之間不斷徘徊。當(dāng)前的城市戶籍改革使得農(nóng)民工進(jìn)入城市的門檻在不斷降低，這幫助農(nóng)民工融入城市解除了外部制度上的束縛。但他們最大的問題是因?yàn)樽陨淼哪芰Σ蛔愣鴮?dǎo)致收入較低，難以在城市中購(gòu)買住房，而這又恰恰是人口流動(dòng)所面臨的最大的困境。[3]而以上三種模式都在是以促進(jìn)人口流動(dòng)為根本，盡量吸收農(nóng)村人口，減少農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，其共同點(diǎn)在于：以戶籍改革為突破口，同時(shí)再輔以城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度改革，在農(nóng)民工自愿對(duì)所擁有的宅基地流轉(zhuǎn)的前提下，給予了他們極大的自主選擇權(quán)，通過宅基地資產(chǎn)化，成為獲取城市住房的一種途徑，從而解決他們所面臨的外部制度約束和自身能力的不足，幫助他們能夠在城市中安身立命提供了一種可能的選擇。

（二）搭建宅基地和住房保障間的流動(dòng)渠道

隨著宅基地制度改革的不斷深化，農(nóng)村宅基地不再被認(rèn)為是免費(fèi)無償使用的村集體資產(chǎn)，而是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)權(quán)，并被賦予了占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。這就幫助農(nóng)民工在一定程度上額外獲得一筆財(cái)產(chǎn)性收入，也為建立宅基地和住房保障間的流動(dòng)渠道破除了制度壁壘。在宅基地推向市場(chǎng)后，將會(huì)逐漸顯化出其內(nèi)在價(jià)值。但是宅基地對(duì)于農(nóng)民工而言仍然意味著不得已時(shí)期的退路與救濟(jì)[4]，因此需謹(jǐn)慎對(duì)待。作為兩種價(jià)值巨大的商品，農(nóng)民工一方面可以通過宅基地獲得財(cái)產(chǎn)性收入，另一方面又給予他們?cè)诔鞘兄蝎@得城市住房保障的資格或置換商品房，使得有著潛在收益的宅基地和住房保障之間形成流動(dòng)的渠道。關(guān)鍵之處在于，我們可以直接賦予宅基地不同的價(jià)值形式，如貨幣或者股份，并不斷完善分配機(jī)制和交易機(jī)制，并且允許農(nóng)民工在轉(zhuǎn)戶后的流轉(zhuǎn)、保留、退出等多種方式自中行選擇，從而保證了農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益，使得宅基地和住房保障間的流動(dòng)在技術(shù)上成為一種可能。

（三）充足的資本注入為重要保證

宅基地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要目的盤活農(nóng)村宅基地，提高宅基地的利用效率，但是當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)和住房保障銜接主要的瓶頸在于需要大量資金注入[5]。對(duì)于上述三個(gè)省市而言，在資金保障方面都進(jìn)行了相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。例如天津市的宅基地大多是針對(duì)近郊地區(qū)，在流轉(zhuǎn)后可以獲得更高的級(jí)差地租，其收益遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)的收入，因此能實(shí)現(xiàn)宅基地的流轉(zhuǎn)。即便如此，天津市在保證農(nóng)民工住宅小區(qū)的土地供應(yīng)前提下，另外配套了一塊土地對(duì)市場(chǎng)開發(fā)出讓，通過土地出讓金來彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的不足。在重慶地票的試點(diǎn)中，重慶市政府通過財(cái)政支出來補(bǔ)貼每畝騰退的宅基地15萬元左右，否則資金缺口太大，這一制度難以得到有效實(shí)施。而廣州市的改革則有內(nèi)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為支撐，其高度發(fā)達(dá)的城市化使得在廣州農(nóng)村土地的價(jià)值已經(jīng)高度凸顯，城市與農(nóng)村的土地價(jià)值差別不是特別明顯，農(nóng)村建設(shè)用地也同樣能夠發(fā)揮出巨大的市場(chǎng)效應(yīng)。因此，廣州市的宅基地流轉(zhuǎn)與否，都會(huì)受到資本市場(chǎng)的追逐，資金缺口能夠由市場(chǎng)有效補(bǔ)充?？傮w而言，以上三地都在資金方面做出了相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，但是如果僅僅依靠地方政府的財(cái)政撥款，將會(huì)加大地方政府的公共支出負(fù)擔(dān)。

三、農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)和住房保障的銜接模式構(gòu)建

為了讓農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)和住房保障的銜接能夠更為有效，我們需要根據(jù)實(shí)踐中的關(guān)鍵要素，同時(shí)克服存在的不足之處，構(gòu)建出一個(gè)整體的“人地掛鉤”框架模式（見圖1）?；舅悸敷w現(xiàn)在：在農(nóng)民工自愿的前提下，由農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏?，同時(shí)自愿退出農(nóng)村宅基地，以此來?yè)Q取城鎮(zhèn)的保障性住房或者購(gòu)置商品房，所退出的宅基地根據(jù)具體情境用于復(fù)墾或者轉(zhuǎn)為建設(shè)性用地；另一方面，為了能滿足農(nóng)民工對(duì)社會(huì)福利的訴求，政府需要同時(shí)改革戶籍制度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度，通過成立專門農(nóng)村土地交易所或者是通過銀行等金融機(jī)構(gòu)予以政策上的支持，幫助地票獲得者或者房地產(chǎn)投資機(jī)構(gòu)完成宅基復(fù)墾或者開發(fā)房地產(chǎn)，從而能夠提供給農(nóng)民工相應(yīng)的住房保障或者商品房，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工身份的轉(zhuǎn)換，幫助他們?cè)诔鞘兄邪簿訕窐I(yè)。我們應(yīng)從以下四個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)這一模式。

圖1 農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)和住房保障的銜接模式

（一）建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)

“人地掛鉤”的關(guān)鍵在于土地，隨著農(nóng)村建設(shè)用地改革的逐漸深化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)已成為共識(shí)和改革的方向。從短期來看，在城鄉(xiāng)二元體制還將繼續(xù)長(zhǎng)期存在，這一階段重點(diǎn)在于保護(hù)農(nóng)民的利益，構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地出讓收益的動(dòng)態(tài)分配機(jī)制，確保收益分配的合理性[6]；從長(zhǎng)期來看，應(yīng)從法律層面進(jìn)一步明確農(nóng)村建設(shè)用地的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“同地”、“同權(quán)”和“同價(jià)”，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一交易平臺(tái)。

（二）因地制宜地設(shè)計(jì)農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)政策

我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)育水平不一，城鎮(zhèn)化水平差異也較大。從前面的分析中我們可以發(fā)現(xiàn)，重慶市的地票制度比較適用于房?jī)r(jià)偏低的地區(qū)，而天津模式和廣州模式更適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，難以在大范圍內(nèi)加以復(fù)制。因此我們無法設(shè)計(jì)出一種統(tǒng)一的政策來解決全國(guó)宅基地流轉(zhuǎn)問題，這需要根據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況因地制宜地設(shè)計(jì)農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)政策。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)或者區(qū)域較好的地段，宅基地可以就地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益；對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地只能用于復(fù)墾，很難即刻產(chǎn)生收益。因此，在保證農(nóng)民工利益的前提下，我們應(yīng)設(shè)計(jì)出多種方案分類處理宅基地。如果農(nóng)民工宅基地的地理?xiàng)l件較好，我們可以通過市場(chǎng)主導(dǎo)使其合理折現(xiàn)或權(quán)證化，并防范其風(fēng)險(xiǎn)，通過市場(chǎng)機(jī)制凸顯其價(jià)值。對(duì)于暫時(shí)無法產(chǎn)生收益的宅基地，可以由政府主導(dǎo)，賦予宅基地的發(fā)展權(quán)，保證其長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。

（三）建立面向農(nóng)民工的多層次保障性住房體系

“人地掛鉤”的目的在于推動(dòng)以“人”為本的城鎮(zhèn)化，只有讓農(nóng)民工在城市中找到安身立命之處才算是城鎮(zhèn)化的第一步。盡管宅基地流轉(zhuǎn)能夠給予了農(nóng)民工一筆寶貴的財(cái)富，但是這依舊不能確保農(nóng)民工在城市中能夠買得起住房。我們應(yīng)該結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)狀況和農(nóng)民工自身情況給予他們多種住房選擇，立足于保障他們的居住權(quán)，而非住房的所有權(quán)。因此，建立面向農(nóng)民工的多層次住房保障體系，可以最大化的實(shí)現(xiàn)他們最基本的住房目標(biāo)。

（四）構(gòu)建“宅基地+住房保障”銜接的資本運(yùn)作環(huán)路

農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)和住房保障，無論哪個(gè)環(huán)節(jié)都需要巨大的資金來啟動(dòng)兩者的開發(fā)，同時(shí)還需考慮平衡兩者的數(shù)量，才能使它們有效銜接。隨著PPP模式的興起，公私合作已經(jīng)成為眾多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主要投資方式。而未來的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)前景廣闊，我們可以通過政府財(cái)政撥款作為啟動(dòng)資金，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)育，有條件的城市可以引入社會(huì)資本或者成立農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)組織參與到宅基地流轉(zhuǎn)或者房地產(chǎn)開發(fā)中，實(shí)行利益共享，確保這種銜接模式有充足的資金注入能夠順利開展。

四、結(jié)束語(yǔ)

改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展并未改進(jìn)農(nóng)民工在城市中的社會(huì)福利，農(nóng)民工住房問題一直被忽略了，直至今日才開始重視。但要想完全解決這一問題，將會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期、漸進(jìn)的過程。無論如何，當(dāng)前出臺(tái)的“人地掛鉤”政策和各地的試點(diǎn)為農(nóng)民工宅基地流轉(zhuǎn)和住房保障的銜接提供了一種可資借鑒的可行思路。人地掛鉤是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅僅涉及到人口流動(dòng)、土地和住房保障間的關(guān)系，還涉及到其他系列的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障等方面的民生問題。本文就這一模式從理論上僅對(duì)人口和土地要素之間的掛鉤做出了初步的探討，下一步的研究中應(yīng)針對(duì)不同群體的農(nóng)民工進(jìn)一步細(xì)化銜接模式，使其更加完善。