◎鞏壽兵

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展目標，城鄉(xiāng)融合是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本路徑，所謂的城鄉(xiāng)融合并不等同于城鄉(xiāng)按照一樣的方式發(fā)展，而是強調破除舊有的城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的環(huán)境共治和服務共享，加速生產要素在城鄉(xiāng)之間的流動。隨著城鄉(xiāng)融合的推進，很多農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移，對于推動城市經濟增長貢獻了積極力量。但在這一過程中，為擴大城市發(fā)展規(guī)模，農村土地被征用也致使很多農民失去土地，成為“失地農民”。雖然近年來，我國在保障農民經濟發(fā)展權上做出了很多努力，保障水平也得到一定程度的提高，但是，在城鄉(xiāng)融合進程中，在農民公平與公正對待的問題上依然有很多不足，實地農民經濟發(fā)展權益保障問題依然嚴峻。

一、城鄉(xiāng)融合進程中失地農民的產生、現(xiàn)狀及問題

失地農民是指土地被行政征收后沒有了固定收入來源的農民群體，城鄉(xiāng)融合進程中，這一部分群體人數增多。城鎮(zhèn)化進程中失地農民現(xiàn)象增多，且多發(fā)生在經濟發(fā)達的大中城市近郊區(qū)。城鄉(xiāng)融合進程中，失地農民如何融入城鎮(zhèn)生活是一個重大的現(xiàn)實問題。失地農民作為一群特殊的社會群體，其失去的不僅僅是土地，同時也失去了與之相關的諸多利益，尤其是財產權、勞動權和社會保障權等經濟發(fā)展權［1］。農民經濟發(fā)展權是當前農民權益維護的重要內容，農民的這項權利得不到充分的尊重，不僅不利于公平公正社會目標的實現(xiàn)，同時也不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。那么，城鄉(xiāng)融合進程中給農民帶來了哪些影響？失地農民的權益保障現(xiàn)狀如何呢？

（一）失地農民的生活和發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，為滿足城市建設的需要，征收土地面積明顯增多，因而也就出現(xiàn)了大量的失地農民。實際上，自改革開放以來，我國傳統(tǒng)村莊的發(fā)展出現(xiàn)了很多問題，環(huán)境污染嚴重，傳統(tǒng)村莊面臨衰敗的局面，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了“空心化”、“邊緣化”現(xiàn)象。而那些走出農村，奔向城市的實地農民面臨“融不進城市，回不去的鄉(xiāng)村”的尷尬局面。雖然我國近年來在政策上為了促進城鄉(xiāng)融合推出了很多政策和措施，但是城鄉(xiāng)居民之間的差距卻在拉大，失地農民的困境很難消除。

首先，征地經濟補償標準偏低，且存在不公現(xiàn)象。目前我國對被征地農民的補償主要有土地補償、安置補助和青苗補償幾項費用，具體補償標準與土地的農業(yè)產值為依據，而當前我國農業(yè)產值并不高，因而對于失地農民的補償標準也不高。另外，目前的土地補償不公現(xiàn)象也十分嚴重，尤其是在集體土地補償方面按照政策性價格核算，實際上與市場價格有較大差距。在征地補償費用的分配方面，按照省市區(qū)的相關規(guī)定，當集體土地被承包之后，20%的土地補償費用歸集體支配，剩余費用則歸承包者。按照當前的征地補償標準和相關規(guī)定，實際上真正能夠到農民手里的補償費用非常少。

其次，失地農民無法融入城市，甚至無法保障家庭的正常收入。失去了土地的農民不得不進城務工，然而很多失地農民由于文化水平較低，缺乏專業(yè)技能，很難找到工作，甚至不能滿足家庭的正常開支。隨著城市居民消費水平的增加，失地農民不僅就業(yè)困難，而且生活水平也跟著下降。目前我們采用的一次性貨幣安置政策，雖然有助于減輕政府的安置壓力，但是對于失地農民的生活和生計缺乏長遠考慮。

再次，失地農民公共服務保障不完善。失地農民進入城市后不僅生活成本增加，而且還會面臨子女教育問題、醫(yī)療問題、住房問題、養(yǎng)老問題等等。如何促進失地農民融入到城市環(huán)境之中是當前需要解決的迫切問題。在社會保障方面，失地農民基本是沒有參與社保的，因而也就很難得到有效保障，目前對于老年人口地方政策也設立了養(yǎng)老補助，但是費用很低，老年人的生活依然很難保障。換句話說，農民在失去土地時，其社會保障的各方面權益都會受到影響。

（二）失地農民經濟發(fā)展權保障現(xiàn)狀及存在的問題

隨著經濟的不斷發(fā)展，土地資源的重要性也更加凸顯，而失地農民經濟發(fā)展權得不到有效保障，目前征收土地的補償費用僅包含失去土地的直接損失，沒有考慮土地的使用價值及其對農民的社會保障價值。

首先，我國《土地管理法》、《農村土地承包法》等對征用土地有明確規(guī)定，按照規(guī)定，國家可以征收或征用土地，尤其是在公共利益和個人利益發(fā)生沖突時，國家可以依法實現(xiàn)對土地的征用［2］。但是個別地方政府在征收土地過程中并沒有在公共利益范疇之內執(zhí)行，存在侵害農民合法權益的現(xiàn)象。甚至有個別政府在利益的驅使下，沒有遵照農民的意愿，采用強行征收土地的方式霸占集體用地，這種行為顯然已經損害了農民的利益，且致使農民失去了土地支配權。

其次，失地農民無法獲得土地潛在的增值利益。在征地補償中，失地農民只是獲得很少一部分補償，并基本很少能夠獲得土地的增值收益。農民失去土地后，又具備較低的就業(yè)能力，收入縮水且面臨各種生活問題。以教育支出為例，農民進入城市后很難付得起教育支出的費用，農民家庭人口數也多，生活壓力非常大。由于失地農民欠缺發(fā)展資金，隨著生活方式的改變，如何應對城市生活成為最大的難題。

二、城鄉(xiāng)融合進程中失地農民經濟發(fā)展權益受損的主要原因

造成失地農民經濟發(fā)展權受損的原因是多方面的，其中既有法律層面的原因，有地方政府方面的原因，也有失地農民自身方面的原因，而其中最為主要依然是法律的不健全與不完善。

（一）相關土地法律制度不健全，無法有效保障失地農民的經濟發(fā)展權

具體表現(xiàn)在兩方面，其一，相關法律對“公共利益”的界定模糊。我國《憲法》第十條明確規(guī)定，公共利益需要的前提下，國家可以對土地征收征用并給予補償。但是對于公共利益的范疇沒有明確的界定。在《土地管理法》中對于公共利益也沒有做出具體的解釋，因而在實踐中，地方政府掌握了自由裁量權，政府征地具有較大的隨意性。當這種“公共利益”的范疇被擴大時，農民經濟發(fā)展權受損的風險也在加大。其二，相關法律中缺少對失地農民權益保護的全面規(guī)定?，F(xiàn)行的土地征收相關法律法規(guī)中，對于失地農民社會保障權利、土地增值權利等并沒有明確規(guī)定。按照《土地管理法》第四十七條的規(guī)定土地的補償標準應以耕地為準，且不得超過土地征收前三年耕地的平均水平。因而法律上對于失地農民征地補償的規(guī)定只是按照土地的直接收益來計算的，而對土地的增值收益，間接使用價值、社會保障等作用缺乏考慮。這也是當前失地農民征地補償費用低的主要根源［3］。

（二）地方政府征地過程中忽視農民經濟發(fā)展權的維護

個別地方政府在征地過程中以公共利益為由，在決策和優(yōu)化配置資源時，存在侵害農民權益的行為。從地方政府角度來講，地方政府財政收入有限，為了促進當地經濟的發(fā)展，征收土地是解決財政資金的一個重要方法。尤其是在城鄉(xiāng)融合進程中，個別政府對土地的依賴性很大，將征收的土地用來作為經營性用途，隨之也引發(fā)了一系列問題。如失地農民的經營發(fā)展權保障問題就是最為重要的問題，農民在土地征收過程中往往處于弱勢地位，如果不能從法律層面對失地農民經濟發(fā)展權進行明確規(guī)定，那么，隨著失地農民人數的增多，反過來也會制約城鄉(xiāng)融合的進程，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（三）失地農民對于維護自身合法權益的觀念不足，且不知如何運用法律武器來保護合法權益

農民的法律常識不足，在遇到征地問題時不知道該如何維護自身的利益，土地維權意識不強。很多農民受小農思維的影響較深，在權益受損時往往會用不恰當的方式來處理，也有很多農民選擇妥協(xié)和“吃虧”。想要通過法律訴訟的渠道來維權，對于農民來說是十分困難，一方面，當前缺乏維護失地農民經濟發(fā)展權益的暢通渠道，另一方面，很多農民在高昂的司法費用和未知的結果面前往往會選擇放棄訴訟。

由上可以看出，為促進城鄉(xiāng)融合的有效推進，維護好失地農民經濟發(fā)展權是必然要求，然而要實現(xiàn)這一目標，不僅要從政府層面和農民層面進行提升和完善，更重要的要尋求失地農民經濟發(fā)展權維護的法律支持。

三、城鄉(xiāng)融合進程中失地農民經濟發(fā)展權的法律支持及建議

失地農民現(xiàn)象一般發(fā)生在城市郊區(qū)或比較發(fā)達的地區(qū)，該部分地區(qū)也是城鄉(xiāng)融合的重要區(qū)域，為了促進失地農民順利融入城市，我們就應全方位保障其合法權益，讓失地農民享受到公平與公正。

（一）完善土地法律中的征地和補償標準條款

首先，應進一步完善相關法律制度，從法律上維護失地農民的經濟發(fā)展權。完善《土地管理法》的有關內容，加強重點領域的立法，對公共利益的適用范圍進行明確界定［4］，有效遏制地方政府在征地過程中的隨意性行為。同時對現(xiàn)有土地產權制度進行改革，將集體土地納入保護范圍之內，詳細規(guī)范征地程序，加大對違法征地行為的打擊力度。針對當前征地補償安置標準較低的現(xiàn)象提出改進方案，形成利益分享機制。完善《土地管理法》中有關征地補償標準的相關條款，統(tǒng)一失地農民的收益權標準。為保障對失地農民補償的公平性，應對失地補償標準做出統(tǒng)一規(guī)定，對不同地區(qū)的特殊情況做綜合評估，不僅要考慮市場發(fā)展情況，土地用途，還要考慮區(qū)位和經濟發(fā)展水平等要素，增強征地補償標準規(guī)定的科學性。可以嘗試建立多元化的征地補償機制，考慮到失地農民的長遠發(fā)展，建立入股補償、換地安置補償等形式，增強失地農民補償的選擇性。其次，執(zhí)行補償標準時要嚴格按照法律的規(guī)定，為此，還應建立起相應的政策保障機制。國土管理部門要對地方政府征地后的補償安置方案進行嚴格審查，并監(jiān)督其落實，確保失地農民的收益權得到有效保護?？傊?，在征收土地過程中，要明確《土地管理法》中的有關規(guī)定，明確權利和義務，依法保障農民在土地征收前對土地的占有權和收益權。

（二）完善土地征收后對失地農民的社會保障支持

為保障城鄉(xiāng)融合進程中失地農民的經濟發(fā)展權，還應切實解決失地農民的社會保障問題，從法律支持層面來講，應對具體的權益保障和安置情況做出明確規(guī)定。按照不同年齡層次失地農民實施相應的安置辦法，例如，對于具備勞動能力的農民，征地單位在其權益保障問題上應為該部分農民繳納醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險，并對法定年齡在15歲以下的失地農民辦理農轉非手續(xù)，妥善安置其教育問題。對于達到退休年齡或喪失勞動能力的失地農民，不僅要辦理農轉非手續(xù)，同時還要為其繳納15年的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險費用，并發(fā)放退休金。為保障這些制度措施的有效實施，我國應盡快出臺《社會保障法》，為維護失地農民社會保障權提供保障［5］。

地方政府也可以考慮如下做法：其一，城鄉(xiāng)融合進程中，要進一步對接城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險和農村養(yǎng)老保險制度，尤其是失地農民的養(yǎng)老保險要逐漸并入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險之中，并實施統(tǒng)一管理。在具體做法上可以采用自愿與強制相結合的方式，對于失地農民實施應保盡保的管理辦法。其二，逐步建立起失地農民的最低生活保障制度，由于很多失地農民就業(yè)能力和水平較低，難以支撐家庭生活，針對這些失地農民，地方政府應建立相對完善的最低生活保障制度，以保障失地農民的基本生活。其三，重點完善失地農民的基本醫(yī)療保險制度。在資金問題上，可以考慮實施社會統(tǒng)籌與個人繳納相結合的方法，實施多元投入機制。如政府、村委會、征地補償款等多方面籌措，為失地農民繳納醫(yī)療保險。其四，建立健全失地農民的就業(yè)保障機制，以勞動力市場為中心建立就業(yè)服務網絡，一方面，幫助失地農民提供就業(yè)信息和指導，另一方面，增強對失地農民的就業(yè)技能培訓等，同時也應鼓勵其自主創(chuàng)業(yè)，在政策上為其提供必要的扶持。

（三）通過完善農地產權相關立法，增強農民的權利保護意識

城鄉(xiāng)融合進程中對失地農民經濟發(fā)展權的維護要從法律層面尋求支持，同時，通過健全相關立法，也能夠帶動人們維護自身經濟發(fā)展權等意識的增強，還能夠增強征地部門對農民合法權益的維護意識。從農民法律意識和維權能力方面來講，失地農民經濟發(fā)展權的維護和法律支持，還應通過社會組織等手段向失地農民提供必要的法律援助。村民代表大會也應嚴格履行監(jiān)督職責，加強對集體資產的管理，同時加大宣傳力度，提升農民的法律意識和集體觀念。村委會和一些社會公益組織等應加強對失地農民的就業(yè)培訓和指導，社會層面來講應減少對農民就業(yè)的歧視和不公平現(xiàn)象。金融部門應考慮適度放寬對農民創(chuàng)業(yè)的貸款要求，為失地農民自主創(chuàng)業(yè)提供支持。

在法治教育和宣傳方面，應進一步暢通農民經濟發(fā)展權維護的救濟渠道，政府部門組織農民進行法律宣傳教育，同時也為農民維權暢通渠道，避免征地過程中出現(xiàn)不和諧因素，引導農民理性表達利益訴求。完善信訪制度，嚴格對待每一個信訪案件，發(fā)現(xiàn)政府部門存在問題，則要嚴格整改。逐漸建立起失地農民法律援助機制，以確保失地農民在合法權益受到侵害時能夠得到有效保護。

綜上所述，城鄉(xiāng)融合進程中要妥善解決好農民權益維護與保障問題，城鄉(xiāng)融合不僅是將土地用于城市建設，還要引導農民與城鎮(zhèn)居民的積極融入。城市建設的過程中，農村土地被征用，但現(xiàn)行法律中對于失地農民經濟發(fā)展權缺乏明確的規(guī)定，農民失去土地后，面臨生活困難、就業(yè)困難、教育困難、就醫(yī)困難等諸多現(xiàn)實問題，且由于當前征地補償水平較低，未考慮土地的增值部分，在一定程度上損害了失地農民的經濟發(fā)展權。針對這一現(xiàn)實問題，應盡快完善《土地管理法》的相關規(guī)定，統(tǒng)一征地補償標準，考慮建立《社會保障法》，全方位保障失地農民的就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老安置問題。