孫茂霖

（201100 華東師范大學(xué)法學(xué)院 上海）

普惠金融又稱包容性金融，其核心在于全方位、高效地為社會所有階層提供金融服務(wù)，但實際上，大型企業(yè)、城市居民、高收入群體更容易獲得金融服務(wù)，而廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村居民則長期被排斥在普惠金融范圍以外。在此背景下，黨中央特別強調(diào)了發(fā)展農(nóng)村普惠金融的重要性，并做出了多項指示與舉措，以切實維護農(nóng)村居民的根本利益，在此過程中，加強普惠金融法制保障建設(shè)，是一個突出且緊迫的問題。

一、農(nóng)村地區(qū)普惠金融發(fā)展狀況

截止到2017年年底，我國金融機構(gòu)的網(wǎng)點已經(jīng)覆蓋到了所有縣和大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，金融服務(wù)己覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉農(nóng)貸款年均增速高達23%，比同期各項貸款的增速高出5個百分點。同時，2017年，獲得信貸支持的農(nóng)戶數(shù)量高達8500多萬，承保農(nóng)作物面積接近10億畝，占全國農(nóng)作物面積的40%。

可以說，我國農(nóng)村地區(qū)的普惠金融已經(jīng)得到了初步的發(fā)展，但尚未構(gòu)建起一個全覆蓋、高質(zhì)量、多層次地農(nóng)村金融體系。同時，隨著農(nóng)村地區(qū)普惠金融的發(fā)展和完善，加強農(nóng)村普惠金融法律保障的呼聲和現(xiàn)實需求越來也高，越來越迫切。

二、農(nóng)村地區(qū)普惠金融法律保障現(xiàn)狀

1.普惠金融的專門立法缺失

目前，我國還沒有專門針對農(nóng)村普惠金融的立法，只有一部尚處于可行性研究階段的《農(nóng)村金融促進法》，這直接導(dǎo)致農(nóng)村普惠金融的法律保障存在巨大缺失。而反觀發(fā)達國家，德國有《德國合作銀行法》等多部法律來服務(wù)金融監(jiān)管體系；美國有《農(nóng)場抵押貸款法》《農(nóng)業(yè)信貸法》等關(guān)于農(nóng)村金融的法律；即使是同時發(fā)展中國家的印度，也有多部法律來管理農(nóng)村金融。

2.現(xiàn)有法律針對性不強

目前，我國用于管理農(nóng)村金融的法律包括《商業(yè)銀行法》《中國人民銀行法》等，但這些法律的管理范圍是傳統(tǒng)金融，缺少專門針對農(nóng)村普惠金融的法律規(guī)范。雖然農(nóng)村金融與傳統(tǒng)金融有很多相似之處，但是其也存在很多特殊性，現(xiàn)階段的法律并不能更貼合的服務(wù)農(nóng)村金融管理。

3.法律法規(guī)效力等級低

隨著農(nóng)村普惠金融的不斷發(fā)展，相關(guān)機構(gòu)與部門出臺了大量通知和管理辦法用于指導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)普惠金融的發(fā)展，如《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于進一步將愛情農(nóng)村中小金融機構(gòu)安全防范工作的緊急通知》等，這類通知和辦法知識規(guī)范性文件或部門規(guī)章，管理對象局限于金融服務(wù)的提供者（如小額貸款公司、農(nóng)村金融機構(gòu)等），并不具備法律效力，其對于農(nóng)村金融的管理也很不全面。

三、農(nóng)村地區(qū)普惠金融法律體系的構(gòu)建建議

加強對農(nóng)村普惠金融的針對性立法主要有三個方面:

一是要加快建立并頒布《農(nóng)村金融促進法》，以此為基礎(chǔ)逐步構(gòu)建農(nóng)村普惠金融法律框架體系，確立農(nóng)村普惠金融的基本法律制度與原則，對農(nóng)村普惠金融服務(wù)中的服務(wù)提供者、服務(wù)需求者和監(jiān)管者都做出權(quán)責(zé)利約束。要重點解決農(nóng)村資金外流、抵押擔(dān)保難度大、土地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村金融領(lǐng)域的難點問題，確保廣大農(nóng)民與金融機構(gòu)的合法權(quán)益，防范農(nóng)村金融的潛在風(fēng)險。

二是加強對農(nóng)村金融消費者的立法保護。農(nóng)村普惠金融的服務(wù)需求者一般是農(nóng)民，這一群體普遍文化水平不高，對金融知識不了解，法律意識也不強，難以識別金融風(fēng)險，是金融風(fēng)險的易受害群體，同時，他們在自身利益受到侵害后也很可能選擇極端手段維護自身權(quán)益。對此，有必要規(guī)范金融機構(gòu)的收費行為，加強透明化建設(shè)，要求人民銀行、銀保監(jiān)會等建立專門的農(nóng)村普惠金融消費者保護機制，成立消費者保護部門。

三是用立法來理順農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等機構(gòu)的管理機制，提升農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)的資本實力與服務(wù)能力，使農(nóng)村普惠金融機構(gòu)更好地發(fā)揮貼近農(nóng)戶、扎根基層的服務(wù)主力軍作用。

四、農(nóng)村普惠金融立法的路徑建議

1.修訂、完善現(xiàn)有法律法規(guī)

一是對《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》中涉及到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的條文進行修訂，讓農(nóng)民可以通過抵押房屋產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等來獲得金融支持，解決農(nóng)民缺少抵質(zhì)押物融資困難的問題。同時，對《物權(quán)法》《擔(dān)保法》中有效擔(dān)保物的范圍進行相應(yīng)修改，并開展抵押試點，做好修改法律法規(guī)的準備工作。

二是加強對農(nóng)村普惠金融的法律監(jiān)管。應(yīng)對《商業(yè)銀行法》進行修訂，構(gòu)建起包含市場準入、業(yè)務(wù)經(jīng)營、監(jiān)管主體、市場推出的全方位的農(nóng)村普惠金融法律監(jiān)管體系。

三是完善《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，給予農(nóng)民專業(yè)合作社更多地金融職權(quán)，使農(nóng)民專業(yè)合作社成為帶動農(nóng)村發(fā)展、服務(wù)廣大農(nóng)民的主力軍。

2.完善相關(guān)配套制度

現(xiàn)階段，盡管各項農(nóng)業(yè)科技在不斷進步，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然具有很大的不確定性，一些重大自然災(zāi)害等都可能導(dǎo)致農(nóng)民減產(chǎn)甚至破產(chǎn)，對此，有必要建立農(nóng)業(yè)保險再保險制度，大型災(zāi)害風(fēng)險分散制度等，為應(yīng)對農(nóng)業(yè)災(zāi)害保留好資金，切實降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險、減輕農(nóng)民損失。

其次，要加強農(nóng)村地區(qū)的信用體系建設(shè)。在農(nóng)民群體中，也存在一小部分投機心理較重的人，拖欠貸款的現(xiàn)象也比較普遍。對此，要建立健全農(nóng)民征信系統(tǒng)，對農(nóng)民進行金融信用評級，優(yōu)先給予信用度高的農(nóng)民更多貸款，而對于屢次失信的農(nóng)民，則可以納入黑名單。

再次，要加強線上普惠金融系統(tǒng)建設(shè)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對農(nóng)村普惠金融的形式與渠道進行完善，從而擴大農(nóng)村普惠金融的覆蓋率，利用線上和線下體系共同構(gòu)建全覆蓋、大格局的農(nóng)村普惠金融體系。

五、結(jié)語

綜上所述，農(nóng)村普惠金融是惠及廣大農(nóng)民，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的重大舉措，在農(nóng)村普惠金融體系的建設(shè)過程中，加強法律保障與規(guī)范是必要措施，通過出臺專門立法、完善現(xiàn)有法律及配套制度，必然會推動農(nóng)村普惠金融的進一步完善，降低學(xué)業(yè)風(fēng)險，促進農(nóng)民增收，實現(xiàn)共同富裕。