呂向一 胡奕奕

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)至“十一五”期間，各級(jí)財(cái)政部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，加大對(duì)“三農(nóng)”工作的支持力度，保護(hù)和調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧的積極性，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)民持續(xù)增收的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成，但制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次的矛盾并沒(méi)有完全消除，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的保護(hù)和發(fā)展的任務(wù)依然艱巨。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；支農(nóng)；改革

財(cái)政支農(nóng)政策的概述

財(cái)政支農(nóng)是指國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的支持，是國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的主要手段，是國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系的重要內(nèi)容之一，主要表現(xiàn)形式為資金投入、優(yōu)惠政策和制度建設(shè)，一般可分為兩類：

一是用于國(guó)家扶持的項(xiàng)目，包括農(nóng)業(yè)企業(yè)和事業(yè)單位的基本建設(shè)支出、事業(yè)費(fèi)、科技三項(xiàng)費(fèi)用等。

二是用于支援農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)的資金，包括：小型農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)助費(fèi)，支持農(nóng)村生產(chǎn)組織資金、農(nóng)村農(nóng)技推廣和植保補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)村草場(chǎng)和畜禽保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)村造林和林木保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)村水產(chǎn)養(yǎng)殖補(bǔ)助費(fèi)等。

與國(guó)外財(cái)政支農(nóng)政策相比較

美國(guó)的財(cái)政支農(nóng)政策

農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策和災(zāi)害補(bǔ)貼

當(dāng)今社會(huì)，環(huán)境的變化對(duì)氣候造成了很大的影響，由于這些因素都會(huì)對(duì)農(nóng)作物的生長(zhǎng)產(chǎn)生一定的影響，并由此造成損失，為應(yīng)對(duì)該種情況的發(fā)生所設(shè)置的保險(xiǎn)就是農(nóng)作物保險(xiǎn)。當(dāng)遇到各種如洪水、干旱等自然災(zāi)害的影響時(shí)，聯(lián)邦政府會(huì)根據(jù)受災(zāi)害的程度適當(dāng)?shù)匮a(bǔ)貼一些費(fèi)用。

建設(shè)并加以完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，開(kāi)展農(nóng)業(yè)教育

聯(lián)邦政府針對(duì)有交通不便、通訊不發(fā)達(dá)等問(wèn)題的農(nóng)村給予一定的資金補(bǔ)給，以建立和完善各項(xiàng)的基礎(chǔ)設(shè)施，并建立學(xué)校和農(nóng)學(xué)院，將農(nóng)業(yè)科學(xué)知識(shí)融入教育當(dāng)中，為成人提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。建立為民服務(wù)的科研中心，農(nóng)民可就實(shí)際遇到的問(wèn)題向相關(guān)技術(shù)人員咨詢。

財(cái)政支農(nóng)政策上存在的一系列問(wèn)題

支出規(guī)模小，承擔(dān)更多的資金使用

當(dāng)前國(guó)家更多地扶持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，將更多的農(nóng)業(yè)發(fā)展致力于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及一些公共物品的建設(shè)當(dāng)中，但實(shí)際支持農(nóng)業(yè)的資金仍然占財(cái)政收入較低的比例。眼前需要加入更多的農(nóng)業(yè)投入，究其原因是支農(nóng)投入和農(nóng)業(yè)需求資金增長(zhǎng)不匹配，相應(yīng)的機(jī)制建立不完善，進(jìn)行農(nóng)業(yè)支出與農(nóng)業(yè)GDP比額相衡量，總體規(guī)模出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)，因此，在支出規(guī)模上難以出現(xiàn)推進(jìn)農(nóng)村實(shí)際改革及發(fā)展相匹配的目標(biāo)。

支農(nóng)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式相對(duì)簡(jiǎn)單

對(duì)于農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的保護(hù)，我國(guó)主要采用的是價(jià)格補(bǔ)貼制度。它的初衷是保護(hù)農(nóng)民的基本利益，通過(guò)保證糧食價(jià)格的穩(wěn)定來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民生活水平與之匹配，同時(shí)增加農(nóng)民的收入，但是當(dāng)前這種政策存在以下的問(wèn)題：第一、補(bǔ)貼流失比較嚴(yán)重，其補(bǔ)貼的目的是保護(hù)農(nóng)民的利益，增加其收入。在操作過(guò)程當(dāng)中，補(bǔ)貼是通過(guò)國(guó)家對(duì)糧食收購(gòu)企業(yè)合作環(huán)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，很多補(bǔ)貼在其流通環(huán)節(jié)當(dāng)中被扣留或者是流失，沒(méi)有體現(xiàn)出補(bǔ)貼的作用和對(duì)農(nóng)民保護(hù)的作用。據(jù)統(tǒng)算，實(shí)際的價(jià)格補(bǔ)貼的效率僅能達(dá)到16%，用國(guó)家補(bǔ)貼的1000元進(jìn)行換算，農(nóng)民也就能得到160元左右的優(yōu)惠，補(bǔ)貼的對(duì)象有缺失，價(jià)格補(bǔ)貼沒(méi)有將補(bǔ)貼的效果施予農(nóng)民，而給了流通的企業(yè)以及城市的居民，這種補(bǔ)貼屬于間接補(bǔ)貼，沒(méi)有為廣大農(nóng)民服務(wù)，所以導(dǎo)致實(shí)際工作當(dāng)中的補(bǔ)貼沒(méi)有促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

補(bǔ)貼對(duì)糧食市場(chǎng)起到了逆向作用

在這種環(huán)節(jié)當(dāng)中進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼，很多政策實(shí)際使農(nóng)民產(chǎn)生了依賴性。在實(shí)際的糧食經(jīng)營(yíng)企業(yè)當(dāng)中，往往會(huì)出現(xiàn)存儲(chǔ)有補(bǔ)貼、虧損就掛賬的現(xiàn)象，使得糧食流通的效率降低，也對(duì)國(guó)家糧食企業(yè)的改革存在逆向的作用。將更多的想法用在糧食的收購(gòu)、存儲(chǔ)上，而將糧食實(shí)際的市場(chǎng)運(yùn)作作為反向的作用，因?yàn)閮?chǔ)糧越多、補(bǔ)貼越多，所以這種補(bǔ)貼使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的糧食市場(chǎng)沒(méi)有得到良好健康的發(fā)展。

支農(nóng)政策的實(shí)施缺乏系統(tǒng)性的管理

國(guó)家關(guān)于支農(nóng)政策出臺(tái)了相關(guān)的法律，但是還需要更長(zhǎng)的時(shí)間進(jìn)行區(qū)域劃分和職責(zé)劃分，所以在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，各級(jí)政府的財(cái)權(quán)事權(quán)不夠清晰，使得農(nóng)民的優(yōu)惠政策落實(shí)難以很快到位，容易出現(xiàn)責(zé)任劃分不清，各級(jí)政府相互推諉，最終導(dǎo)致支農(nóng)的效率下降。實(shí)際操作過(guò)程當(dāng)中，例如其中的一項(xiàng)農(nóng)村合作醫(yī)療，往往制度落實(shí)得比較快，也比較到位，但是在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，農(nóng)村低保的計(jì)劃往往跟不上政策，而且低保資金分配的數(shù)額以及針對(duì)的對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，而且有更多的隨意性，這是明顯的支出政策不具體、不完整導(dǎo)致的結(jié)果。

支農(nóng)相關(guān)的建設(shè)部門有各自的權(quán)力劃分，難以整合成一個(gè)有效的系統(tǒng)，在各個(gè)部門之間權(quán)責(zé)利難以結(jié)合，在規(guī)范操作的同時(shí)，難以形成統(tǒng)籌的規(guī)劃，降低了使用的效率，尤其是面對(duì)一些比較重要的支農(nóng)項(xiàng)目，財(cái)政支農(nóng)的資金渠道比較多，管理部門也比較多，最終導(dǎo)致的是分散管理要求比較復(fù)雜，也難以統(tǒng)一，不能形成一定的規(guī)模效應(yīng)，長(zhǎng)此以往，增加了資金的使用成本，影響了支農(nóng)帶來(lái)的良好效果。

完善財(cái)政支出政策的建議

完善支出政策，增加農(nóng)民收入

將支出的方式進(jìn)行改進(jìn)才能達(dá)到預(yù)期的效果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增加收入，這是其支農(nóng)的根本目的性。我們國(guó)家采取的價(jià)格補(bǔ)貼，往往在效果上會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出負(fù)擔(dān)不斷地增加，實(shí)際上最終也會(huì)制約經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)支出水平的改善有長(zhǎng)期不良的效果。所以在價(jià)格補(bǔ)貼量的增加上要有所限制，在農(nóng)業(yè)支出總量既定的條件下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)就要改變支農(nóng)的方式。將價(jià)格補(bǔ)貼逐漸向?qū)嵤﹩挝恢苯友a(bǔ)貼，采用這種方式能避免收購(gòu)的企業(yè)在中間環(huán)節(jié)對(duì)于支農(nóng)資金的扣留，將資金直接補(bǔ)貼給農(nóng)民可以增加其收入，提高積極性，使得農(nóng)民直接感受到受益的過(guò)程，而且在一定政策的向?qū)?，要明確其補(bǔ)貼的方向，產(chǎn)生更多的激勵(lì)效應(yīng)，

要提升真正的支農(nóng)效果，就要考慮到補(bǔ)貼政策效果的真實(shí)性，不能產(chǎn)生征收而不增產(chǎn)的結(jié)果，因?yàn)楹芏嗾叨际前凑辙r(nóng)戶的土地面積發(fā)補(bǔ)貼，但是只注重發(fā)補(bǔ)貼，沒(méi)有注重最終產(chǎn)生的效果，實(shí)際上這個(gè)補(bǔ)貼是平均地補(bǔ)助了農(nóng)民的生活質(zhì)量，但沒(méi)有激勵(lì)農(nóng)民去多生產(chǎn)糧食，如果把這些補(bǔ)貼直接用于農(nóng)田的基本設(shè)施建設(shè)，就會(huì)增加產(chǎn)量，所以補(bǔ)貼的直接性要體現(xiàn)在對(duì)于其種子以及農(nóng)機(jī)產(chǎn)品的補(bǔ)償，政策效果將優(yōu)于對(duì)于糧食直接的補(bǔ)貼。所以，建議未來(lái)的補(bǔ)貼政策應(yīng)該側(cè)重于基礎(chǔ)農(nóng)具以及種子相關(guān)的補(bǔ)貼。

建立完善的支農(nóng)監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

第一，要分清事權(quán)和財(cái)權(quán)，擴(kuò)大縣級(jí)政府對(duì)于支農(nóng)資金的使用潛力，使得各級(jí)政府加強(qiáng)監(jiān)督績(jī)效評(píng)估以及協(xié)調(diào)管理，才能提高支農(nóng)資金的使用效率。這種監(jiān)督機(jī)制需要不斷地完善，建立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)于涉及農(nóng)業(yè)的資金要有跟蹤的評(píng)價(jià)機(jī)制，確保資金都能使用到位，使得政策落實(shí)準(zhǔn)確無(wú)誤。

第二，要完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的相關(guān)制度整合。很多項(xiàng)的支農(nóng)資金對(duì)于支農(nóng)的重點(diǎn)項(xiàng)目加強(qiáng)資金的管理，首先要完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，要幫扶貧困地區(qū)有一定的資助政策，大力發(fā)展農(nóng)村的職業(yè)教育，推動(dòng)農(nóng)村留守人口的專業(yè)化培養(yǎng)。

第三，要加強(qiáng)農(nóng)村文化的建設(shè)，要推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)的普及，面對(duì)電視廣播以及現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)，要更多地與資金互相扶持，這使得農(nóng)村的文化資源能夠盡快地共享，有利于農(nóng)村未來(lái)的建設(shè)。

第四，要加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大農(nóng)村合作醫(yī)療的普及制度，投入一定的資金。

不斷加強(qiáng)惠農(nóng)政策的普及

這需要繼續(xù)擴(kuò)大支農(nóng)資金的投入力度，提高支出資金占財(cái)政總額的比重，確保農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展以及對(duì)資金的長(zhǎng)時(shí)間的需求。根據(jù)相關(guān)的政策可以開(kāi)展與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)相配合的信貸金融業(yè)務(wù)，加快農(nóng)村金融體制金融產(chǎn)品以及互聯(lián)網(wǎng)金融的創(chuàng)新步伐，引導(dǎo)信貸資金的使用，對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)不斷地投入產(chǎn)生激勵(lì)的效用，通過(guò)不斷地補(bǔ)貼降息來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，要采用更多的監(jiān)督政策，使得民間資本投入農(nóng)業(yè)當(dāng)中。加大對(duì)于民間資本金融機(jī)構(gòu)的扶持力度，同時(shí)也應(yīng)有相關(guān)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)補(bǔ)貼業(yè)務(wù)予以扶持，做好以上的保障，做好充足的預(yù)算。對(duì)于資產(chǎn)的投入、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，確定其發(fā)展與比重，同時(shí)提高對(duì)于農(nóng)村資金使用較大的水電相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保其資金的足額性以及定向使用性。

（作者單位：大連財(cái)經(jīng)學(xué)院）

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