李靖

2018年9月2日，中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）（以下簡稱《意見》）印發(fā)，為黨的十九大提出的“加快建設現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，指明了貫徹落實的方向?！兑庖姟烦雠_之后，各地立即全文轉發(fā)學習，尤其9月25日正式發(fā)布之后，地方各級政府紛紛召開常務會議，認真領會文件精神，研究部署預算績效管理的具體落實步驟。

《意見》指出，全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體要求。加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，要“以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口”，推動財政資金聚力增效，達到“提高公共服務質量、增強政府公信力和執(zhí)行力”的最終目標。

一、預算績效改革啟動七年以來，相關制度體系已逐步建立

2011年，國家財政部正式推行預算績效管理改革。財政部對2009年的《財政支出績效評價管理暫行辦法》做了修訂，并于4月2日正式發(fā)布?！敦斦С隹冃гu價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）對財政支出績效評價的原則、概念、對象和內容做出了界定，詳細闡釋了績效目標、指標和標準，對績效評價的組織管理和工作程序等進行了規(guī)范并給出了績效目標申報和評價報告等樣本。隨后，財政部在7月5日印發(fā)了《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號），對推進預算績效管理的重要性、指導思想和基本原則、主要內容以及具體的工作要求進行了闡述。財政部出臺的有關績效評價管理辦法和指導意見，推動各級財政預算績效管理改革邁出了實質性的一步。自此之后，各省財政廳、地方財政局開始成立績效相關處室，對財政支出分步實施績效評價管理工作。

2012—2015年，財政部相繼出臺了《預算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》（財預〔2012〕396號）、《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）、《地方財政管理績效綜合評價方案》（財預〔2014〕45號）、《預算績效管理工作考核辦法》（財預〔2015〕25號）、《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號）、《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》（財預〔2015〕163號），共6個文件，關于預算績效管理制度體系已基本建立。2016—2018年，財政部印發(fā)《關于開展2016年度中央部門項目支出績效目標執(zhí)行監(jiān)控試點工作的通知》、《關于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》、《關于開展2017年中央部門整體支出績效評價試點工作的通知》和《關于開展2017年度中央對地方專項轉移支付績效目標自評工作的通知》，從項目支出試點、到部門整體預算，再到重點項目績效評價，有力推動了我國各級預算績效管理在不同領域不斷取得新進展，為全面實施預算績效管理奠定了堅實的基礎。

二、基于多年預算績效管理實踐，《意見》出臺成為里程碑式的亮點

自2015年新預算法實施以來，隨著預算管理體制的進一步規(guī)范，加大績效評價力度、提升預算管理水平的必要性和迫切性日益凸顯，經過近三年的探索和醞釀，《意見》的出臺終于將“全面實施預算績效管理”這一具有劃時代意義的要求提出來，自此，我國預算績效管理將進入一個全新的發(fā)展時期。

（一）三類績效評價體系已基本建立

預算績效管理以目標為導向、以政府公共部門目標實現(xiàn)程度為依據(jù)，進行預算編制、控制以及評價等綜合管理，核心是通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效評價體系，實現(xiàn)對財政資金從注重資金投入轉向注重對支出效果的管理。因此，目前我國各級預算績效管理體系主要是針對財政支出建立的，總體分為三大類。

1、重點支出項目績效評價

主要包括社會廣泛關注、與重大政策相關和受各級政府重視的項目。各級財政部門對重點支出項目評價的范圍，從最初的基建類、支農類和社保類，不斷擴大到財政政策、重點民生、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安、縣域經濟發(fā)展等覆蓋財政支出的全口徑項目類型。根據(jù)重點支出項目的周期特點，分為事前、事中和事后評價三類?？冃гu價一般以預算年限為周期，對跨年度的重大或重點項目根據(jù)項目或支出完成情況實施階段性評價。在評價方式上，以部門自評為基礎，采取財政評價和委托第三方評估評價機構評價相結合的方式，逐步建立了涉及重大規(guī)劃、政策實施的綜合性財政支出績效管理體制。

在財政重點支出項目績效評價工作中取得的成績主要有：一是重視制度建設，構建工作構架。對財政支出績效評價的主體、客體、方法、內容及操作方式作了明確規(guī)定。二是健全指標體系，提供技術支撐。一般市本級財政在開展財政支出項目績效評價中，已經分行業(yè)、分部門建立了涵蓋一般公共服務、教育、科學技術、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、農林水等領域的指標體系。三是引入第三方機制，科學選擇評估機構，提高政府公信力。同時，開展中介機構評價報告質量審核工作，對評價方案和報告召開兩輪專家評審，有針對性地對方案、指標體系和評價報告進行現(xiàn)場質詢和評審，提高中介機構績效評價質量，增強績效結果的社會信服力。

2、部門預算管理綜合績效評價

即財政部門對本級預算部門預算管理綜合績效所做的評價。部門預算管理綜合績效評價最初從試點單位開始，目前實施較好的省市，已從一級預算部門全覆蓋過渡到二級重點預算部門試點階段。由于評價結果直接運用到單位行政考核，對提升政府行政管理水平的促進作用顯著。

為發(fā)揮考評工作的導向作用，財政部門需要根據(jù)當?shù)靥攸c不斷完善考評內容和指標體系。一般來說，市級部門綜合考評包括預算編制、預算執(zhí)行、預算資金監(jiān)管、預算基礎管理工作共4大類一級指標、20多項二級指標和100多項三級指標內容。充分考慮市級部門工作的需要，科學設置指標權重、加大指標的量化，才能使指標更有針對性和操作性。為確保考評工作客觀、公正，將考評工作分為制定考評方案、下發(fā)考評通知、部門開展自評、財政部門組織再評價、確定考評結果、反饋考評問題、通報考評結果、兌現(xiàn)獎補資金等8—10個階段。其中，在財政部門再評價環(huán)節(jié)，每年在11月份集中開展實地考評，對預算編制情況、資金監(jiān)管和預算基礎管理等進行詳細查閱；在年底，按照決算報表匯總數(shù)據(jù)得出結果。

3、?。ɑ蚴校ο录壺斦芾砭C合績效評價

一般指省對所轄市、區(qū)縣財政綜合管理水平進行的年度考評。通常包括財政收入、預算支出、預算編制、綜合財政管理和財政改革推進情況等考評內容。其中，財政收入包括收入均衡入庫和收入質量等指標；預算編制包括完整性和規(guī)范性兩方面；支出預算執(zhí)行情況包括支出預算執(zhí)行、重點支出保障、盤活存量資金和“三公”支出執(zhí)行等；綜合財政管理包括法制財政建設、財政資金使用監(jiān)管、財政供養(yǎng)人員控制、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級資金監(jiān)管、預算管理信息編報、宣傳及培訓、財政基礎數(shù)據(jù)庫建設、行政事業(yè)單位資產管理、地方政府性債務管理、公務支出標準建設、財會人員管理等十幾項重點財政基礎管理；財政改革推進情況包括預算管理改革、預算績效管理改革、國庫集中支付改革、政府采購管理及其他財政管理創(chuàng)新改革等五項重點改革內容。

?。ɑ蚴校ο录壺斦芾砭C合績效評價以強化預算管理、完善工作機制、明確績效目標、突出重點評價、拓展結果應用為重點，扎實推進了預算績效管理工作。從現(xiàn)在執(zhí)行情況較好的省市來看，這類考評兌現(xiàn)的獎補資金力度較大，對于“從上到下”預算系統(tǒng)完善的推動作用明顯。

（二）績效管理向“全面”縱深發(fā)展

從浙江等地方財政對績效評價的實踐算起，我國預算績效管理探索已經過了20多年的歷程。在各級政府的推動下，預算管理制度不斷完善，財政資金的使用效率也得到較快提升，對我國經濟社會發(fā)展起到了重要的支撐作用。為服務于我國現(xiàn)代化建設的更高要求，發(fā)揮財政職能作用，必須按照全面深化改革要求，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理。為解決當前預算績效管理存在的突出問題，《意見》要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

1、構建全方位預算績效管理格局

“全方位”包括三個方面：一是要求將各級政府收支預算全面納入績效管理，即提出將預算“收入”納入實施績效管理的新要求，彌補了以前主要針對財政“支出”的績效管理。將“收入”納入績效評價范圍無論在我國還是國際上，都是重大突破，這不但因為“收入”包含的因素更廣而帶來評價難度的增大，而且“收入”評價的結果，更多運用在政策層面，具有全局性和長期性等特點，由于涉及到更高的政府管理層面，貫徹落實的難度也較大?！兑庖姟穼ⅰ笆杖搿奔{入全方位的績效評價體系中，表明了我國致力于全面提升預算績效管理水平的強大決心；二是實施部門和“單位”預算績效管理，績效考核將推進到“單位”層面，考核范圍和深度進一步加大。統(tǒng)籌考慮資產和業(yè)務活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等方面，衡量部門和資金使用單位整體及核心業(yè)務實施效果；三是將“政策”和項目全面納入績效管理，糾正以往注重項目的績效評價?！罢摺痹u價比單個項目復雜得多，尤其對于實施期超過一年的重大政策，必須建立動態(tài)評價調整機制，從而做到實時監(jiān)管和及時矯正或清理退出。

2、建立全過程預算績效管理鏈條

“全過程”不僅詳細闡述了預算績效管理“事前績效目標管理、事中績效運行監(jiān)控、事后績效評價、績效評價結果反饋和應用”的五個環(huán)節(jié)，而且重點強調了績效評估機制和績效目標管理的“源頭”重要性。

績效目標指財政預算資金計劃在一定期限內達到的產出和效果，是預算執(zhí)行所期望的結果，包括預算執(zhí)行的資金投入、運行規(guī)范、物質產出和成效。績效指標是績效目標的具體內容，是績效目標的分解和細化，也是衡量績效目標實現(xiàn)的核心要素，制定與目標相匹配的指標是績效管理的重要內容。因此，績效目標是整個預算績效管理體系運行的前提?！兑庖姟诽貏e提出“強化績效目標管理”，要求各級財政部門要將績效目標設置作為預算安排的前置條件，加強績效目標審核，將績效目標與預算同步下達，說明我國預算績效管理將從源頭開始，邁向預算績效一體化的實質性階段。

3、完善全覆蓋預算績效管理體系

“全覆蓋”指除了以前建立的一般公共預算績效管理體系，還要將政府基金預算、國有資本經營預算和社?；痤A算全部納入績效管理。至此，財政預算資金全部納入了績效管理范圍，而且要加強四本預算之間的銜接。

對于一般公共預算績效管理，不但要把收入和支出兩方面做好，而且要積極開展與之相關的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務和政府債務項目績效管理。其他三本預算在績效管理方面也指出了重點：政府性基金要重點關注政策設立和地方政府償債能力，國有資本經營要重點貫徹國家戰(zhàn)略、收益上繳、支出結構和使用效果等，社會保險基金則要重點關注各類基金收支的政策效果、基金管理、精算平衡、地區(qū)結構和運行風險等。

三、預算績效管理的全面推進，將在國家治理層面得以充分體現(xiàn)

財政是國家治理的基礎和重要支柱，預算是政府活動和宏觀政策的集中反映，也是規(guī)范政府行為的有效途徑之一，全面實施預算績效管理將推動政府治理方式發(fā)生深刻變革。

（一）全面實施預算績效管理是提高公共服務水平的關鍵和突破口

“一切政治問題都是財政問題”“跟蹤預算的線索，你可以知道事情的真?zhèn)巍保瑹o論理論還是實踐，都在說明“預算績效”是“政府績效”的核心這一論斷，甚至許多國家將預算績效直接等同于政府績效。一個國家的治理能力很大程度上體現(xiàn)在預算管理水平如何。

作為預算績效管理的首個中央文件，《意見》把預算績效管理放在建立現(xiàn)代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局中來謀劃，突出全局理念和系統(tǒng)思維，做到整體設計、統(tǒng)籌兼顧。全面實施預算績效管理，實現(xiàn)政策過程、預算過程、行政管理過程和績效管理過程高度融合，著重解決財政資源配置和使用中的低效無效問題，有利于推動各地區(qū)、各部門、各單位績效主體責任的落實，推動政府效能提升，加快實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）突破西方績效理論和方法，構建“五位一體”的綜合績效管理體系

西方國家尤其最早實施預算績效管理的美國和英國，在對績效理論研究和實踐的基礎上，探索出很多績效評價方法，如“3E”評價法、標桿管理法、平衡計分卡法等。其中，“3E”評價法是一個綜合性的方法。20世紀60年代，美國會計總署把政府工作的審計重心從經濟性轉向經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）并重的審計，形成了“3E”評價法?！?E”評價法較之前傳統(tǒng)模式下的單一財務和預算指標有明顯的進步意義，反映了公共組織目標的多元化，是目前多數(shù)國家實施預算績效評價的主要依據(jù)。

然而，面對復雜的公共管理系統(tǒng)尤其進入現(xiàn)代化治理階段的國家，“3E”評價法的“經濟”傾向性還是較明顯，涵蓋的內容不夠廣泛。全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署，《意見》的戰(zhàn)略定位放到了國家治理層面，我們貫徹落實到實際工作中，無論績效目標設定還是指標體系的建立都要全面考慮數(shù)量、質量、時效、成本和效益等要素，從經濟、政治、文化、社會和生態(tài)五個領域，構建綜合績效管理體系。

（三）將預算績效結果納入政府干部政績考核是《意見》的最終落實

預算績效是衡量政府績效的主要指標之一，本質上反映的是各級政府、各部門的工作績效。預算績效管理的核心是形成體制內的激勵機制。各級政府與職能機構都是預算執(zhí)行部門，所完成的工作和執(zhí)行的任務背后都需要相應的財力支撐?！兑庖姟窂奶嵘冃Ч芾韺哟魏唾|量角度，圍繞政策是否得到有效貫徹落實、政府及其職能部門是否有效履職、公共財政資源是否有效配置和使用，要求各級政府深度開展預算績效管理，而且在加強績效管理工作考核中，要求各級政府將預算績效結果納入政府績效和干部政績考核體系，作為領導干部選拔任用、公務員考核的重要參考。各級財政部門不但負責對預算績效管理工作進行考核，而且推動政府要建立考核結果通報制度，對工作成效明顯的地區(qū)和部門給予表彰，對工作推進不力的進行約談并責令限期整改。

預算績效管理工作是一項涉及面廣、耗時、費力的工作，不是幾個部門所能完成的，要充分利用人大、政協(xié)、紀檢、審計、社會組織的聯(lián)動機制，共同參與績效管理。繼續(xù)發(fā)揮結果應用的作用，大力推進公開透明，不斷強化社會監(jiān)督，只有建立績效考評結果與同級政府對部門整體考核的聯(lián)動機制，才能最終實現(xiàn)政府行政整體績效水平的提升。

（作者單位：中國財政科學研究院）